土地管理法释义.doc

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1、中华人民共和国土地管理法释义第一部分 绪论 土地管理的基本规范修订后的中华人民共和国土地管理法，已由第九届全国人大常务委员会经过三次审议，于1998年8月29日郑重通过，自1999年1月1日起施行。在通过这部法律时，全国人大常委会组成人员共有141人参加投票，其中139人投赞成票，2人弃权，无人反对。这样一部涉及面很广，反映着复杂的利益关系的法律，能够获得如此广泛的关注与赞同，也是很难得的。 新的土地管理法总结和反映了近十几年来社会发展、经济改革在土地管理方面的新情况、新经验、新的需要，确立了土地用途管制制度，突出了耕地保护，强化了土地利用的宏观控制，完善了调整土地关系的一系列行为规则，将土地

2、管理法律制度大大地向前推进了一步。在这篇绪论中，着重分析土地管理立法的意义及其特点、介绍新的土地管理法的基本内容及主要问题，以求有助于了解这部法律条文的确切含义，有助于法律的正确运用。 一、土地管理立法的重大意义 土地管理立法所以有重大意义，直接决定于土地对人类社会所具有的特别重要的作用，或者说，土地资源的特殊地位决定了土地管理法的特殊重要性对于这种重要性需要从多方面进行分析和考察，包括自然因素所决定的，也包括社会经济条件所决定的。 1、土地资源的重要性 对于人类来说，土地十分重要。首先，它是人类赖以生存的基地，只有它的存在人类才能有立足之地，人类凭借着土地栖息繁衍，土地是人类最珍贵的自然资源

3、；第二，在人类生活中，土地是最基本的生产资料，人们在土地上从事生产，直接或间接地获取大量的财富，土地成为财富之母；第三，土地是为人类提供食物和其他生活资料的重要源泉，一切动植物繁殖滋生的营养物质皆取自土地，由而产生出人类赖以生存发展的各类生活资料，土地养育着人类。 土地作为人类可利用的一切自然资源中最基本、最宝贵的资源，具有特殊重要的地位，这就决定了必须采用最有权威的、最具普遍约束力的形式来保护土地、管理土地、规范土地的利用，这种形式就是法律形式，在中国从古至今的历史上，在许多外国的历史上，都曾制定过一件件土地法律，发挥过重要作用，这种历史事实，既说明了土地资源的重要，又说明了法律手段的必要。

4、在现代社会中，人类更能深刻地认识土地的重要性，也更有必要重视土地立法，更充分地运用法律手段，所以，制定新的土地管理法正反映了这种历史的和时代的特点。 2土地关系的广泛性 由于土地是人类社会生产、生活的物质基础，因此，以土地为客体形成了广泛而复杂的土地关系，或者说，人类社会立足于土地之上，围绕土地而进行的生产、生活活动中，所产生的土地关系广泛存在。这种关系可分为两个方面，一是人与土地之间的关系，二是在保护、利用土地过程中产生的人与人之间的关系。前者是人与自然的关系，后者属于社会关系。 在人与土地之间的关系中、由于土地作为自然过程的产物，具有面积有限，不可创造的特点，也就是地球大小的不变决定了土地

5、面积总量的不变，人们可以通过劳动改良土地，但是不能创造土地，不能人为地扩大土地的面积。因此，人们必须十分珍惜土地，严格保护和合理利用每一寸土地，必须重视土地的自然属性，遵循土地的自然规律。这种客观的要求势必体现在人与土地的广泛关系中，并且成为人们应尽的义务。比如，人们应当采取措施改良土壤，提高地力，防止土地荒漠化、盐渍化、水土流失和污染土地。这项要求，不仅反映了人和土地的关系，而且成了处理这种关系的行为规则，也就是由此可以意识到，人和土地的关系广泛存在，需要用法律形式时刻地来规范人的行为。 以土地为客体的人与人之间的社会关系，实际上就是在保护土地、管理土地、利用土地时所形成的权利义务关系，这种

6、关系复杂多样，在现实中广泛存在。比如，有土地所有权关系，土地使用权关系，土地规划利用关系，土地保护关系，土地征用关系，土地管理关系，等等。这些关系相互联结，许多地方还是相互交叉在一起，往往是人们一接触土地，就要产生与土地有关的权利义务关系。何况人类生存在土地上，必然地要经常而广泛的触及土地，由而就需要有统一而广泛使用的行为规则，调整人们在开发、利用、管理土地过程中的权利义务关系。所以，土地虽然不是人力所创造的自然资源，但却是可供人类社会开发和支配的财富，除人与土地之间的关系外，还形成了以土地为基础的人与人之间的广泛的社会经济关系，它们都需要体现于法律形式，用法律来调整这种关系。或者说，广泛存在

7、的土地关系，必须有统一的规则，并且能有效地遵守，这就要求制定法律，协调普遍存在的由开发利用土地而形成的利益关系，调整着人们的权利义务。 3土地应当由国家管理 土地立法的一项重大意义，就在于是适应了国家管理土地的需要，体现了国家管理土地的基本规则。土地的国家管理，这也是由前面提及的土地的特殊作用和特殊地位所决定的。首先，土地是人类赖以生存的最基本的物质基础，是一个国家最珍贵的资源；必须由国家进行管理；第二，土地的开发利用涉及到社会的整体利益，与国民经济的发展息息相关，直接影响到社会进步与稳定，因此，土地应当由国家管理，从社会整体利益出发进行必要的控制；第三，土地是自然、经济、社会历史的结合体，土

8、地的开发利用会受制于一定的自然、社会经济条件，应当由国家综合平衡，控制调节，获取符合公共利益的最佳成效；第四、我国实行土地社会主义公有制，国家应当具有统一监督管理土地的职能，而不是由某一个社会团体或经济组织来拥有这种职能。 总之，土地的国家管理是客观的需要，也是一项不可动摇的重大原则。而土地的国家管理则必须与法律形式结合在一起，由法律来体现有关土地管理方面的国家意志，也由法律来保障国家管理土地职能的实施。所以，从国家管理土地这个角度来考察，土地管理立法有现实的意义也有长远的意义。 4土地管理必须规范化 这是土地管理立法的直接目的，也是土地管理立法的直接意义。由于土地资源十分重要，人们在土地上生

9、存、发展，土地既是生产资料，又是生活资料，从而围绕土地产生了占有、使用、保护、管理、收益、分配等项关系，涉及广泛的权利义务，人们有关土地的行为必须是有规则的，秩序井然的，也就是规范化地进行。如果不是这样的，而是无规则的、秩序混乱的、盲目行动的，那将不仅破坏了土地资源，而且直接损害了人类自身的利益，甚至会危及人的生存与持续发展，当然也会影响人们正常生活。所以，人们有关土地的行为应当是很规范的，包括人与土地的关系是规范的，在保护利用土地过程中形成的人与人的关系是规范的，土地作为可开发利用的财富所引致的权利义务关系也应当是有明确规范的，国家管理土地则也是必须依照一定的规范进行的。这些有关土地的行为应

10、当规范化的要求，就是要将土地管理活动推向法制化的轨道，使之实现依法治理土地。可以说，土地管理立法是保证规范地管理土地的前提与基础，能够推进建立并强化土地管理的法律秩序，促使人们在保护、利用、管理土地过程中遵循自然规律与经济规律。 5时代发展的迫切需要 土地管理立法是一个历史的概念，在开始时还不是很受重视，但是随着时代的发展，人口大量增加，经济日益发达，城市化和工业化迅速推进，对土地的需要猛增，而土地的自然供给是绝对有限的。这样，在现代社会中土地的供需矛盾不但存在，而且会突出起来，土地用途日益广泛与土地供给的稀缺，人口增加与产业发展之间争地，经济利益的驱动挤占耕地与耕地必须保护，土地的开发利用与

11、生态环境的保护、改善，等等，这些矛盾都需要采取有效的方式进行处理，协调相互间的利益关系，确认公共利益、社会效益、环境效益的必要，保护土地开发利用过程中符合社会主义市场经济原则的合法权益。为了满足这种需要，在现代社会中最能有效地。普遍地采用的手段就是法律手段，所以，能适应现代社会管理土地要求的方式，能积极地调节处理土地供需矛盾，能有效地约束人们不利于土地保护和合理利用的行为，能推动人们按照可持续发展的战略要求控制土地的，就是通过制定法律，确立有关法律规范。体现现代社会的土地管理特点。反映社会经济发展的现实，采用积极的法律对策，因而，土地管理立法有明显的时代意义，在当代，应当更需要、更重视这部法律

12、，并且使其在实践中既能满足当代人的需要，又能惠及子孙。 上面从五个主要的方面论述土地管理立法的重要意义，目的在于引起人们对土地管理法的重视，以更高的自觉性去运用好这部法律。土地管理法不单纯是一部规范行政管理的法律，也不单纯是一部普通的民事法律，而是一部涉及多种法律关系的单行立法，或者说它是一部涉及面较广的经济法律，因而从其调整对象的特殊地位、特殊作用来理解这部法律的特点，也是很有益的。当然，上面提及的各项重要意义并不全面，它还可以作出进一步的分析，用更充足的理由来论证土地管理法的特点。 二、土地管理法的修订 对于这部修订后的土地管理法，所以称之为是一部新的土地管理法，就在于它是对原有的土地管理

13、法作了全面的、重大的修订，在指导思想、立法原则、涉及范围、具体规范等方面，都增添了新的内容，体现了新的要求，达到了新的高度，反映出了新的特点。这次修订是必要的，而且是成功的，还在立法上提供了新的经验，下面作三方面的介绍或论述。 1修订的必要性 这次修订土地管理法，首先是出于现实的迫切需要，同时又坚持了长远发展的利益，总结了土地管理的有益经验，针对存在问题采取相应的对策，适应了社会主义市场经济的要求，积极推进土地管理制度的改革与完善。原有的土地管理法是1986年制定的，实施以后的十余年来，在加强土地管理，保护土地资源，合理开发利用土地，维护土地的社会主义公有制等方面都发挥了积极作用。但是，土地管

14、理和开发利用是与社会经济的发展相联系的，十几年来，由于改革开发，经济发展，社会的变化，也在土地管理上反映出许多新的情况、新的问题、新的要求。比如： 由于人口增加，而耕地面积锐减，人地矛盾已经十分尖锐； 一些地方违法批地，乱占耕地，浪费土地的问题时有发生，土地法制亟待加强； 非农建设占用耕地、农业结构调整占用耕地、灾害损毁耕地严重，数量大，问题突出； 城镇建设外延扩张，村庄建设分散无序，占用耕地严重； 土地粗放利用，违背自然规律，忽视生态环境保护； 耕地撂荒，土地闲置，非法转让土地使用权； 国家工作人员滥用职权违法批地，严重渎职；等等。 这些情况和问题的出现，既说明原有的土地管理法已有许多规定不

15、能适应现状，又表明确实需要制定一部新的土地管理法，以法律形式确定治本之策，采取十分严格的土地管理特别是耕地保护措施，改革和完善土地管理制度，遵循自然规律、经济规律的要求积极调整土地开发利用中形成的关系，遏制在人口继续增加的情况下耕地大量减少的失衡趋势，建立健全强有力的依法管理土地的秩序。所以，修订原有的土地管理法实属必要，一方面保留其中合理、可行的规定，一方面制定了一系列新的规范。据对照，原有的法律条文除少数几条未作修改外，绝大部分作了改动，在改动的条文中，多数是新增条文，或者是作了实质性的修改，体现了新土地管理法的基本内容。 2. 修订的主要之点 新土地管理法与原有的土地管理法相比，修订之处

16、不仅数量多，而且内容重要。明白它们的异同，有助于加深对新土地管理法的理解，也有利于坚持和运用好我国所实行的土地管理制度。土地管理法修订的主要之点为： （1）将十分珍惜、合理利用土地和切实保护耕地是我国的基本国策第一次写入法律，这是在立法机关审议修改时增加的规定； （2）明确规定国家实行土地用途管制制度，这是一项重大的改变，也是新土地管理法区别于原有法律的关键之处； （3）强化了土地利用总体规划和土地利用年度计划的法律地位，从它们作为土地用途管制的重要根据出发，增强了它们的可操作性； （4）将土地分为农用地、建设用地和未利用地三类，并分别作出了有可操作性的具体界定； （5）明确规定：全民所有，即

17、国家所有土地的所有权由国务院代表国家行使； （6）明确规定了农民集体所有的土地由谁来经营、管理的问题，即所有权的代表问题； （7）用法律的形式规定，农民集体所有的土地由本集体经济组织的成员承包经营，期限为三十年，若要进行适当调整，必须经过法定的程序； （8）明确规定国有土地可以由单位或者个人承包经营，农民集体所有的土地可以由本集体经济组织以外的单位或者个人经过法定的程序承包经营； （9）将保护和改善生态环境，保障土地的可持续利用作为编制土地利用总体规划的指导原则，并在有关条款中作出相应的规定； （10）审批土地利用总体规划的权限集中于国务院和省级人民政府，但又考虑了可操作性，对乡、镇的规划可以

18、授权审批； （11）明确了土地利用总体规划与其他专项规划的法律关系，并对其中若干主要事项作出了法律界定； （12）土地行政主管部门与统计部门共同制定土地统计调查方案，两个部门共同发布的土地面积统计资料是编制土地利用总体规划的依据； （13）确立了国家保护耕地、严格控制耕地转为非耕地的法律原则，这项内容是修订土地管理法的重点； （14）确立了国家实行占用耕地补偿制度，非农业建设占用耕地的，“占多少，垦多少”； （15）确定省级人民政府应当确保在行政区域内耕地总量不减少，并确立了相关的占地补偿措施； （16）明确在土地管理中，国家实行基本农田保护制度，以省、自治区、直辖市为单位，基本农田应当占其耕

19、地的百分之八十以上，基本农田保护区应按法定程序划定； （17）明确规定，非农业建设必须节约用地，禁止浪费、破坏耕地，限制占用基本农田，禁止闲置、荒芜耕地； （18）明确规定，开发未利用土地必须以保护和改善生态环境、防止水土流失和土地荒漠化为前提，禁止毁坏森林、草原开垦耕地，禁止围湖造田和侵占江河滩地，对破坏生态环境开垦、围垦的土地，有计划有步骤地退耕还林、还牧、还湖； （19）强化人大对土地利用的监督作用，规定省一级人民政府应当向同级人民代表大会报告土地利用年度计划执行情况； （20）调整了征用土地的批准权限，将这项权力更明确地集中于国务院和省级人民政府； （21）提高了征用土地补偿费的标准，

20、并对征地的程序、征地补偿费用收支作出了规定，加强了对农村集体经济组织和农民利益的保护； （22）对新增建设用地的土地有偿使用费的分配使用作出了规定； （23）对兴办乡镇企业使用土地时，将使用本集体经济组织所有的土地与非本集体经济组织所有的土地加以区别，有了更清晰的法律关系； （24）明确规定，农村村民一户只能拥有一处宅基地，以农村村民代替农民居民一词，概念更准确。 （25）对农民集体所有的土地因依法用地的企业破产、兼并等情况致使土地使用权发生转移的，在法律中作出特别规定； （26）增列监督检查一章，根据土地管理的需要，作出了加强监督检查的有关规定，同时也规范了监督检查工作人员的行为； （27）

21、强化了对非法转让土地、占用土地等违法行为的处罚，根据现实情况，有针对性地规定了相应的法律责任； （28）对非法批地、越权批地、不按照土地利用总体规划批地、违反法定程序批地的行为，规定其批准文件无效，并追究其法律责任。 以上所列二十八点，并未将此次土地管理法的修订之处列全，仅是修订要点的大部分，可以说还有相当一部分未一一列明。从已列出的修改内容看，土地管理法的修订主要体现于下列方面： 一是，进一步体现了党和国家在土地方面的重大方针政策； 二是，反映了我国经济发展和改革的新的经验、新的需要。确立了土地管理中新的法律原则； 三是，在土地管理制度上作出了重大的改革，确立了新的制度； 四是，强化了依法管

22、理土地的轨道，确立了一系列有操作性的法律规范； 五是，丰富了土地立法的内容，完善了土地法律制度，使土地管理法更具有单行法律的特点。 3修订的过程 土地管理法的修订，由国务院于1998年4月向全国人大常务委员会提出中华人民共和国土地管理法（修订草案）；在此之前，国务院的土地管理行政部门和法制工作部门为修订草案的形成，做了大量的调查研究、总结经验、反复修改的工作。 1998年4月，九届全国人大常务委员会第二次会议，对由国务院提出的土地管理法修订草案进行初次审议。 我国最高立法机关对土地管理法修订草案的审议，有两个新的特点，第一是将这个修订草案在全国公布，广泛征求意见；第二是实行三次审议的制度。 关

23、于公布法律草案。这是九届全国人大常务委员会在立法上采取的一项意义重大的举措，就是将重要法律草案在全国公布，其目的在于广泛地吸引人民群众参加立法活动，征集意见，反映人民群众的意愿，集思广益，提高立法质量，也有利于普及法律知识。土地管理法修订草案的公布，是决定采取这项重大举措后的第一次公布，因此受到全国人民的关注，引起了强烈的反响。在为公布这个法律草案由全国人大常委会办公厅所发的通知中指出，土地管理法修订草案是一个关系农业基础地位，关系九亿农民切身利益，关系中华民族子孙后代的重要法律草案，根据委员长会议的建议，全国人大常委会决定把修订草案全文在报上公布，广泛征求意见，以便进一步研究修改，再提请以后

24、的全国人大常委会会议审议。对于公布的土地管理法修订草案，要求征集各级人民政府、有关部门、基层单位和人民群众的意见，特别注意征求乡镇人民政府、村民委员会、农村集体经济组织和全国人大代表的意见，并由各省、自治区、直辖市将意见汇总报送全国人大常委会法制工作委员会；同时也明确，各界人士可以将意见直接寄送各省的人大常委会或者全国人大常委会法制工作委员会。所以这样，就是为了能广泛地征集各方面的意见，发挥人民群众参与立法的积极性。在修订草案公布后的三个多月时间内，三十一个省、自治区、直辖市全部反聩了意见，二十五个大中城市和五十二个中央有关部门、单位提出了意见、建议；全国人大常委会法制工作委员收到各界人士来信

25、六百七十五封，不少信是多人联名写的，其中一封最多的为八百三十六人联名。各地区、各部门和各界人士的意见、建议中，涉及到土地保护、管理、开发利用的方方面面，尤其关心耕地保护、土地管理制度改革、人民群众合法权益维护等方面的问题，同时，也普遍赞扬了公开征求意见，使人民群众能更积极地参加立法的做法。土地管理法修订草案的公布，收到了很好的效果，对审议修改好这个法律草案是有许多益处的，不少被采纳的修改意见来自群众和各地、各部门的建议。 关于对法律草案一般要实行三审的制度。这是九届全国人大常委会在立法上采取的又一个重要措施，或者说是确立的又一项重要制度。土地管理法修订草案的审议，是实行这项制度的第一例，为修订

26、好这部法律创造了更好的条件，也由于是“第一例”而探索了经验，工作得极为认真。 在对土地管理法修订草案的第一次审议中，主要是听取了提案人对法律草案的说明，由全国人大常委会组成人员进行初步审议。会后，由有关的专门委员会和立法工作机构组织调查研究，多次召开座谈会，进行专题讨论，协调修改意见；由立法工作机构根据审议意见和广泛征求的意见，提出对修订草案的修改建议。然后由法律委员会统一审议。 二审，即对土地管理法修订草案的第二次审议中，全国人大常委会的委员们听取了法律委员会关于中华人民共和国土地管理法（修订草案）初步审议情况的汇报，同时对在这次会议上提出的土地管理法修订草案修改稿进行审议，实际上是委员们在

27、对土地管理法修订草案作了进一步的调查研究后，围绕这部法律草案的重点、难点和分歧意见，以及广泛征求意见过程中的许多建议进行了深入的审议。这次审议后，法制工作委员会又根据委员们的审议意见，有关专门委员会的意见，各地方、各部门和群众来信提出的意见，对土地管理法修订草案的初步修改稿又进行研究，提出了进一步的修改意见。 三审，就是在第二次审议的基础上，听取法律委员会关于中华人民共和国土地管理法（修订草案）审议结果的报告，同时对这个修订草案的修改稿进行审议，也就是对进一步的修改意见和在常委会上有可能审议通过的修改稿作更进一步的深入的审议，结果是多数委员们认为这个修改稿已经吸收了常委会委员们和地方、部门、专

28、家、群众的意见，比较成熟；同时，又提出了一些修改意见。在对这些意见又进行研究并提出了修改意见报告后，全国人大常委会委员们对土地管理法修订草案修改稿进行表决，获得通过，一部新的土地管理法庄严地诞生。 三、土地管理法的若干基本问题 新的土地管理法是一部内容丰富，涉及问题较为广泛的重要法律，因此，对其中的若干基本问题应当有所了解，以便于理解有关的章节或条文。 1土地管理法的立法目的 制定新的土地管理法、确立了一系列新的法律规范，但是它的立法目的仍然是与原有的法律一样，为了加强土地管理，这一点是不变的。新的土地管理法与原有的土地管理法所不同的，在于是管理制度上有重大的改革，管理方式上有许多变化，管理力

29、度上有了加强，并且通过这些内容上的变更，而赋予了土地管理更丰富的内涵，有了新一层的含义。 一是，土地管理法是以调整土地管理关系为基础而制定的法，但这种管理并不是一种单纯的行政管理，而是将土地作为人类生存与发展的基本条件，必须以国家的力量进行控制、调节，所以在新的土地管理法中；土地管理有更广泛的内容与更深刻的意义，应当从这个角度上为土地管理定位，也应当从这个角度上掌握土地管理法的内容。 二是，土地管理法中所包含的法律关系的性质并非是单一的，而是多种性质的结合，这种结合围绕土地而形成，紧密又融洽。在土地管理法中所包含的有：在国家控制、指导下的人与自然的关系；为实现国家管理职能而确立的行政管理关系；

30、以土地公有制和土地不得买卖为前提的物权关系；以土地所具有的特定的商品属性为基础的债权关系；由宏观调控而干预土地流转、使用的经济法律关系；由土地违法行为而引起的刑事法律关系等。正由于在土地管理法中有了多种法律关系的融合，使得这部法律带有综合性，也显示出它相对独立的特性，或者说，并不能将土地管理法归结为仅仅是从属于某一种法律关系的法律，而可以将其视为具有一定独立地位的单行法律。 2土地管理法的调整范围 这个问题在修订的过程中曾进行过反复的研究讨论，主要有两种意见，一种意见是，应当将土地管理法的调整范围加以扩大，将现在由森林法调整的森林、林地，草原法调整的草原，渔业法调整的用于养殖业的水面、滩涂，都

31、确定为按照土地管理法统一发证、统一管理；另一种意见认为，对土地实行统一管理的原则是对的，但需要考虑现状，也需要考虑改变现行管理体制的相关条件。对于这两种意见，经过分析比较认为，土地管理法调整范围要确认统一管理的原则，但适用这个原则要和现实情况结合起来，既使土地管理趋向集中统一，又使土地管理体制现实有效。因此，在土地管理法中规定，土地所有权和使用权由县级以上人民政府依照其有关规定，登记造册，核发证书，予以确认；而确认林地、草原的所有权或者使用权，确认水面、滩涂的养殖使用权，分别依照森林法、草原法、渔业法的有关规定办理。这样的安排，从中国的现实情况看是适宜的，表明土地的管理应当集中统一，但又并不是

32、就能立刻全做到；一部分土地按照它的使用状况，由法律作出规定由特定的部门进行管理，这也是可以的，我国多年来就是这样做，并且证明是比较有效的。土地管理法正是反映了现实存在的这种格局，与其他有关的法律也是相衔接的，并不冲突，也不重叠，在实际操作中会有一些交叉的地方，但那是可以通过协调来解决问题，法律规范之间没有矛盾。 3关于土地公有制 我国实行土地的社会主义公有制、这是在宪法中确定的，是我国土地制度的核心，也是我国土地管理法立法的基础。只有清楚地掌握这项重要的法律原则，才有可能正确地理解土地管理法中与所有制有关的各项法律规范，弄清它的来龙去脉。比如，土地管理法规定，任何单位和个人不得侵占、买卖或者以

33、其他形式非法转让土地，土地使用权可以依法转让；这项规定表明，土地的公有制决定了土地不能买卖，但是它的使用权是可以转让的，与土地管理法有关的一些法律中或行政法规中提到的地价、土地市场，实际上是土地使用权的转让价格或转让市场。又比如，土地公有制包括全民所有制和劳动群众集体所有制，只有明白了这两种所有制之间的联系与区别，才能理解和把握在土地管理法中针对两种所有制作出的若干不同规定。总之，土地管理法是在土地公有制的基础上制定，它负有维护土地社会主义公有制的历史使命，但是，它又要在特定的领域内反映社会主义市场经济的要求，从而依照法律的规定将对土地的资源管理和资产管理结合了起来。 4土地用途管制制度 这是

34、在新的土地管理法中确立的土地管理的基本制度，它的核心是由国家根据社会的需要，控制和引导土地的使用方向，严格限制农用地转为建设用地，特别重视耕地保护，合理配置土地资源，促进提高土地利用效率。这项制度在法律上被确定是国家所实行的制度，对所有社会成员来说，这项制度是具有强制力的，是以国家的强制力来保障其实施的，在把握土地管理法时，应当注意这个特点。实行土地用途管制制度，最重要的是土地利用总体规划，这将在后面作专题论述，这里需要说明的是在土地管理法中，将土地分为三类，即农用地、建设用地和未利用地。所以这样分，经过细致的推敲，首先将土地的是否利用作为第一个层次，分为已利用土地与未利用地；第二个层次是将已

35、利用土地又分为农用地和建设用地。这样，覆盖面宽，可以将所有的土地归入三类，较为严密，有可操作性。至于在实践中感到有些地块的用途界线不清，或者管辖上有争议，对此应当视为实际工作中需研究的问题，而并非是土地用途分类标准难以将其覆盖。在土地按用途分类的基础上，编制土地利用总体规划，土地管理法规定，使用土地的单位和个人必须严格按照土地利用总体规划确定的用途使用土地。这样，结合这部法律中有关基本国策的规定，就使土地用途管制制度的指导方针、基本规则、操作程序、效力地位等，都有了明确的法律规定，使这项制度成为完整的法定的制度。当然，在一项制度中还含有若干细节问题或者具体的操作事项，这些都是这项制度的具体化或

36、补充，而不应违反这项制度的基本法律规范。 5土地管理体制土地管理法中规定，国务院土地行政管理主管部门统一负责全国土地的管理和监督工作。这项法律规定是土地管理体制的基本规定，在这项规定中表明，土地管理应当坚持集中统一的原则，而对集中统一又不应简单理解为所有的土地管理事务全由一个部门包揽，而应当按照法律的规定由各个有关部门分别办理。比如，森林法规定国家所有和集体所有的森林、林木和林地，个人所有的林木和使用的林地，由县级以土地方人民政府登记造册，发放证书，确认所有权或者使用权；同时还规定国务院可以授权国务院林业主管部门对特定的林地登记造册，发放证书。又比如，渔业法规定用于养殖业的水面、滩涂，由县级以

37、土地方人民政府核发养殖使用证，确认使用权。从上述规定中可以看出，在地方上都是由县级以上的人民政府发证，但办理这项事务的又分别为林业主管部门和渔业行政主管部门，分工办理，统一于政府。在土地管理体制中还需要说明的，就是涉及土地管理的会有几个部门，而只应有一个被确定为是土地行政主管部门，并且由这个部门统一负责土地的管理和监督工作，其职责由法律确定或者由国务院规定，比如，土地利用总体规划的编制、土地用途类别的转换、耕地的动态平衡等，都应当由土地行政主管部门依法统一负责。至于土地管理法中规定，县级以土地方人民政府土地行政主管部门的职责由国务院规定，那也要作两方面的理解，一是国务院的规定要依法作出，这是肯

38、定的；二是法律已作出多项有关规定，这是必须执行的，国务院可以在已有法律规定的基础上作出新的或补充性的规定，而不是作出相冲突的规定。 四、土地权属 土地是大自然无偿地赠予人类的，而人类则是根据其特殊的功能和自身的需要，投入了人力、物力、财力，开发利用，从而在土地上形成了一系列的权利义务关系，就连未利用的土地也受到了直接影响，列入了这种权利义务关系的范围。所以。土地管理法对土地上的财产权利，权利的归属，国家对这种财产权利的管理等，都作出了有关的规定，并且其中有些规定在法律上是有突破意义的。 1.土地所有权 土地所有权是由土地所有制决定的，也就是土地所有权是土地所有制在法律上的表现。我国实行土地的社

39、会主义公有制，即全民所有制和劳动群众集体所有制，从而在土地所有权方面，确立了国有土地和农民集体所有的土地这两种所有权。 土地所有权的一个特点是具有排他性，也就是同一块土地上只能有一个所有权存在，而不能同时存在两个以上的所有权，因此，土地管理法首先规定城市市区的土地属于国家所有；同时又紧接着规定，农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外,属于农民集体所有；宅基地和自留地、自留山，属于农民集体所有。这样的规定，可以涵盖所有的城乡土地，在一块土地上只能有一种土地所有权，排除了确认土地所有权时可能出现遗漏、重叠或交叉。关于城市市区这个概念，应作专门的界定，不能用行政区划来代替，尤其是在一些

40、城市中将郊区县改称为区，就难以将这个新改名的县的农民集体所有的土地都改为国有土地。 关于土地所有权的确认，国有土地的所有权只能由国家统一行使，具有唯一性和统一性，国家以外的任何社会团体和个人都不得作为国有土地的所有权人。农民集体所有的土地，土地管理法明确规定由县级人民政府登记造册，核发证书，确认所有权。这种由法律来确定的土地所有权是一种完整的、全面的财产权利，它并不是一个抽象的概念，而是具体地表现为占有、使用、收益、处分等四种权能。 在新的土地管理法中，对土地所有权作出规定时，还有两项规定是重要的，一项是明确由国务院代表国家行使国家所有土地的所有权；另一项是明确了农民集体所有的土地由谁来行使其

41、所有权的问题，土地管理法规定，依法属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会经营、管理。属于村内的农民集体分别所有的（实际上是以生产队为基础延续存在的）由村内的农村集体经济组织或者村民小组经营、管理，还有一层就是乡（镇）的，则由这一级的农村集体经济组织经营、管理。这两项规定的积极作用在于可以有效地维护土地所有者的合法权益，并且这样规定是可以操作的，符合实际情况。 2土地使用权 土地使用权是指土地使用者在法律规定的范围内对所使用的土地有占有、使用和收益的权利。这种权利的产生是以土地具有使用价值为基础，同时又具有某些商品属性。在法律上是以宪法中有关土地的使用权可以依照法律的规定转让为根据

42、的。 在土地管理法中，对土地使用权作出了多项规定，主要的有： 一是，明确规定土地使用权可以依法转让，这样就使土地使用权从土地所有权中相对地分离出来，是一项独立的权利，当然，从其根源上说，土地使用权仍然是土地所有权的内容之一。 二是，明确规定国家依法实行国有土地有偿使用制度；国有土地和农民集体所有的土地，可以依法确定给单位或者个人使用。这些法律规定表明，土地使用权可以有偿取得，单位和个人都可以取得土地使用权；土地使用权的取得必须具有合法性，非法使用土地不能形成土地使用权。 三是，明确规定：农民集体所有的土地依法用于非农业建设的，由县级人民政府登记造册，核发证书，确认建设用地使用权;单位和个人依法

43、使用的国有土地，由县级以上人民政府登记造册，核发证书，确认使用权。这些法律规定使土地使用权依法得到确认，使用者凭借合法的依据，占有与使用土地，在这里占有与使用是一致的，占有是使用的前提，使用是占有的目的。 四是，明确规定依法登记的土地所有权和使用权受法律保护，任何单位和个人不得侵犯。这项法律规定表明，依法取得的土地使用权是一项可以独立存在的权利，它可以与所有权一样受到法律的保护，至于保护的内容则根据依法取得权利的内容决定。 3土地承包经营权 土地承包经营形式是在我国农村改革中创立的，在适应中国的实际情况，调动农民的积极性，推进生产力发展等方面显示出巨大的威力。这种承包经营关系反映在法律上，就产

44、生了土地承包经营权这个特定的概念。民法通则规定，公民、集体依法对集体所有的或者国家所有由集体使用的土地的承包经营权，受法律保护；承包双方的权利和义务依照法律由承包合同规定。新的土地管理法总结了近十几年在土地承包经营方面的经验，吸收了人民群众要求稳定土地承包经营关系、切实保护双方合法权益的意见，增加了有关土地承包经营的法律规范、使之趋于完善并增强可操作性。 土地管理法中对土地承包经营按三种情况作出规定，即: 一是，农民集体所有的土地由本集体经济组织的成员承包经营。这种情况的土地承包经营，法定期限为三十年，在这个期限内要对承包的土地进行适当调整的，必须经过法定的程序。 二是，国有土地可以由单位或者

45、个人承包经营。 三是，农民集体所有的土地可以由本集体经济组织以外的单位或者个人承包经营。对于这种情况的承包经营，必须经法律规定的特定的程序决定。 土地管理法对上述三种承包经营情况作出规定时，它们的共同原则与具体要求为： 第一，土地承包经营权是在土地公有制的基础上确立的，它是依赖于国家、集体土地所有权的一种权利； 第二，土地承包经营行使权利的范围只限于是从事种植业、林业、畜牧业、渔业生产，承包者无权超出这个范围使用土地； 第三，承包经营土地，发包方和承包方应当订立承包合同，约定双方的权利和义务,在承包的三种情况中，除由本集体经济组织的成员的承包期限由法律规定外，其余两种的则由承包合同约定； 第四

46、，承包经营土地者有保护和按照承包合同约定的用途合理利用土地的义务； 第五，农民的土地承包经营权并不是简单地按市场原则有偿地使用土地，而是包含着集体经济组织和农户双层经营的因素，农民应当有土地使用权； 第六，土地承包经营权是一项独立的权利，在依法取得后，承包者就有在承包经营的土地上依法占有、使用、收益的权利，这些合法的权益受法律的保护。 五、土地用途管制制度的实施 土地管理法确立了土地用途管制制度，同时又对这项制度的实施作出了多项法律规定，主要集中在土地利用总体规划等方面，应当较为细致地了解其要点，尤其要理清其中的相互关系。 1土地利用总体规划的体系与编制 在土地管理法中，实行土地用途管制是以土

47、地利用总体规划为根据的，所以土地利用总体规划的体系与编制十分重要，在这部法律中作出的主要规定有： 一是，规划的体系。土地管理法要求各级人民政府应当组织编制土地利用总体规划，这实际上就是按行政管理的体制来编制规划，规划的区域由行政区划决定；按我国当前的体制计算，就要编制全国、省、市、县、乡五级的土地利用总体规划。在不同级别之间，土地管理法又明确规定，下级土地利用总体规划应当依据上一级土地利用总体规划编制，这样上一级规划对下一级规划进行控制，下一级规划体现上一级规划的要求，各级之间可以做到协调、衔接。 二是，编制规划的依据。编制土地利用总体规划的主要任务是，认真体现有关土地的基本国策，协调国民经济和社会需要等方面的用地矛盾，合理配置土地资源，对土地开发利用进行总体上的布局，相应地确定具体地块。正是由于土地利用总体规划承担上述任务，因而土地管理法规定，应当依据国民经济和社会发展规划、国土整治和资源环境保护的要求、土地供给能力以