第8章社会救助问题课件.ppt

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1、引例引例我国救助穷人的主要项目我国救助穷人的主要项目1 导言：导言：转移性支出与购买性支出共同构成财政支出。上一转移性支出与购买性支出共同构成财政支出。上一章已介绍购买性支出，这一章介绍转移性支出。章已介绍购买性支出，这一章介绍转移性支出。转移性支出内容一般包括转移性支出内容一般包括：（：（1 1）社会保障支出；（）社会保障支出；（2 2）财政补贴支出；（财政补贴支出；（3 3）捐赠支出；（）捐赠支出；（4 4）债务利息支出。）债务利息支出。转移性支出内容主要为转移性支出内容主要为社会保障支出和财政补贴支出。社会保障支出和财政补贴支出。2社会保障社会保障 社会保障：是指政府向丧失劳动能力，失去

2、社会保障：是指政府向丧失劳动能力，失去就业机会，遇到事故而面临生活困难的社会就业机会，遇到事故而面临生活困难的社会成员，以事物或货币形式提供必不可少的基成员，以事物或货币形式提供必不可少的基本生活保障的活动。主要包括社会保险、社本生活保障的活动。主要包括社会保险、社会救助、社会福利和社会优抚四方面内容。会救助、社会福利和社会优抚四方面内容。社会保险支出社会保险支出 社会保险：是指政府对劳动者生、老、病、伤、残、社会保险：是指政府对劳动者生、老、病、伤、残、失业时给予资助，使他们仍能保证基本生活水平的一种失业时给予资助，使他们仍能保证基本生活水平的一种制度。社会保险是最基本的社会保障项目，是现代

3、社会制度。社会保险是最基本的社会保障项目，是现代社会保障的核心内容。具有强制性、互济性、社会性和福利保障的核心内容。具有强制性、互济性、社会性和福利性。性。3 社会社会救助：政府对由于自然灾害、贫困和孤寡病残原救助：政府对由于自然灾害、贫困和孤寡病残原因无法维持最低生活水平的社会成员提供的补助，相应因无法维持最低生活水平的社会成员提供的补助，相应地社会救助支出主要由政府的财政收入安排。地社会救助支出主要由政府的财政收入安排。社会社会救济（救助）是一种公民应享受的基本权利，救济（救助）是一种公民应享受的基本权利，也是政府必须履行的社会保障职责。也是政府必须履行的社会保障职责。社会社会救济（救助）

4、途径：（救济（救助）途径：（1 1）发放救济金；（）发放救济金；（2 2）提）提供食品、衣物、医疗、教育乃至住房等实物。供食品、衣物、医疗、教育乃至住房等实物。4社会福利支出：政府对老年人、残疾人、儿童、社会福利支出：政府对老年人、残疾人、儿童、妇女等社会成员提供的补助，社会福利支出主妇女等社会成员提供的补助，社会福利支出主要靠政府预算安排。要靠政府预算安排。如为老年人而建的休养院、养老院、福利院如为老年人而建的休养院、养老院、福利院等；为残疾人而建的康复中心等；为儿童而建等；为残疾人而建的康复中心等；为儿童而建的免费托儿所、幼儿园和儿童活动中心等；为的免费托儿所、幼儿园和儿童活动中心等；为妇

5、女而建保健中心等。所有这些设施的投资都妇女而建保健中心等。所有这些设施的投资都是社会福利支出的范畴，并由政府预算安排。是社会福利支出的范畴，并由政府预算安排。5社会优抚：社会优抚：68.1 我国贫困人口的规模贫困的衡量贫困的衡量贫困线贫困线(poverty line)(poverty line)一般以收入或消费支出为标准确定，那些收入一般以收入或消费支出为标准确定，那些收入水平低于收入标准，或者消费水平低于消费支水平低于收入标准，或者消费水平低于消费支出标准的人被界定为出标准的人被界定为“穷人穷人”。每年根据价格水平的变动调整，且取决于家庭每年根据价格水平的变动调整，且取决于家庭规模。规模。贫

6、困率（贫困率（poverty ratepoverty rate）指家庭收入低于贫困线的人口数量占总人口的指家庭收入低于贫困线的人口数量占总人口的百分比百分比常被用以衡量一国收入分配状况。常被用以衡量一国收入分配状况。7我国农村的贫困状况我国农村的贫困状况：表8-2我国农村绝对贫困人口规模和人口比重：图8-1我国农村绝对贫困人口地区分布：图8-28表8-2 我国农村的贫困状况（19782019年）年份我国政府估计国际标准（1美元/天）贫困线（元/年人）农村贫困人口（万人）贫困率（%）低收入标准（元）低收入人口（万人）比重（%）乡村贫困人口（万人）贫困率（%）19781002500030.7198

7、52001250014.819903008 5008.52800031.320195306 5007.120 00021.820196354 2104.610 60011.5201963029273.287261026.6201966826102.892449775.32019693214895835509图8-1 19782019年全国农村绝对贫困人口规模和人口比重 10图8-2 我国农村绝对贫困人口地区分布（2019年）11中国城镇贫困人口规模按亚行专家组(2019)估计采用人均收入贫困指标，2019年城镇贫困人口1 470万，贫困率为4.73%；采用人均支出贫困指标，2019年城镇贫困人

8、口3 707万，贫困率为11.87%。按纳入城市最低生活保障制度的贫困人口估计截至2019年3月31日，为2 140.3 万。12中国贫困人口规模按国际贫困线标准1美元/天人，贫困人口总量约为15 000-21 000万人；贫困率约在11%-17%之间。138.2 8.2 农村反贫困计划农村反贫困计划中国反贫困进程1978-1985年间，主要借助经济增长推进；1986年开始，中国政府实施农村反贫困计划14中国农村扶贫支出计划：表9-3扶贫贷款发展资金以工代赈15表表8-3 8-3 农村扶贫支出计划（农村扶贫支出计划（1986-20001986-2000年）年）单位：亿元单位：亿元 年份 总计

9、扶贫贷款 以工代赈 发展资金 1986 42 23 9 10 1987 42 23 9 10 1988 39 29 0 10 1989 41 30 1 10 1990 46 30 6 10 1991 63 35 18 10 1992 67 41 16 10 16续表续表1993 76 35 30 11 1994 97 45 40 12 2019 98 45 40 13 2019 108 55 40 13 2019 153 85 40 28 2019 183 100 50 33 2019 258 150 65 43 2000 264.5 148.5 69 47 合计 1313 726 364 2

10、23 17扶贫贷款最大的农村扶贫项目；资金投向种植业养殖业以当地农副产品为原材料的加工业；发展进程早期：信贷到户1990年代初期，支持县办企业和乡镇企业；农户小额信贷：指是由金融机构实施的、以农户的信用为基础、在核定的额度和期限内向农户发放的不需抵押、担保的贷款。18发展资金(财政扶贫资金)资金投向贫困县的种植业和养殖业；改变贫困农户基本生活条件项目。资金使用状况缺乏系统评估；可能存在一系列问题。19以工代赈资金投向贫困地区的基础设施建设；具体项目逐渐多样化。在反贫困行动中发挥了较重要作用为经济增长创造了物质基础；为贫困人口提供短期就业和获得收入的机会；缓解贫困人口的食物短缺问题。20现阶段我

11、国扶贫开发工作的战略重点战略定位：解决温饱问题缩小发展差距工作重点整村推进扶贫计划贫困地区劳动力转移培训产业化扶贫218.3 城市反贫困计划城市贫困问题的大量出现直到1990年代初期，城镇贫困的严重性都远远小于农村；1994年以后，国有部门的大幅缩减，导致大规模的城镇失业问题。22城市居民最低生活保障制度的确立1993年6月1日，上海市率先实施城镇居民最低生活保障制度；2019年8月，经试点推广之后，城市居民生活保障制度正式确立；我国城市居民最低生活保障制度的覆盖面：图8-323图8-3 我国城市居民最低生活保障制度的覆盖面 （20192019年）24城市最低生活保障的运作以收入调查(mean

12、s-tested)为基础；采取补差机制给付方式一般采取现金救助方式；有些地区实行现金救助和实物救助相结合的方式。25表8-4 我国城市低保财政支出、保障标准与保障水平 （20192019年）年年 份份财政支出（亿元）财政支出（亿元）保障平均标准保障平均标准/元元（人（人月）月）人均保障水平人均保障水平/元元（人（人月）月）2019201911.511.52019201912122019201918.718.72000200028.628.62019201954.254.220192019108.7108.7525220192019153153595920192019172.7172.76565

13、15215220192019191.9191.972.372.315615620192019224.2224.283.683.6169.6169.6268.4 8.4 社会救助支出的经济效应社会救助支出的经济效应8.4.1 8.4.1 概述概述8.4.2 8.4.2 最低生活保障的经济效应最低生活保障的经济效应8.4.3 8.4.3 负所得税的经济效应负所得税的经济效应8.4.4 8.4.4 实物转移的经济效应实物转移的经济效应278.4.1 8.4.1 概述概述社会救助计划的途径社会救助计划的途径市场途径市场途径在农村实施的以项目开发为基础的各种扶在农村实施的以项目开发为基础的各种扶贫计划；

14、贫计划；一般被认为具有一般被认为具有“造血造血”功能，而不只是功能，而不只是“输血输血”功能。功能。转移支付转移支付主要是最低生活保障和救灾救济项目；主要是最低生活保障和救灾救济项目；除现金补助外，还提供实物救助方式。除现金补助外，还提供实物救助方式。288.4.2 8.4.2 最低生活保障的经济效应最低生活保障的经济效应最低生活保障的补差机制最低生活保障的补差机制等同于对受助者增加的收入以等同于对受助者增加的收入以100%100%税率课税率课税。税。经济效应分析经济效应分析张三的工作决策张三的工作决策获得救助后张三的工作决策获得救助后张三的工作决策29举例举例获得补助前张三的工作决策获得补助

15、前张三的工作决策 张三在这有限的时间长度张三在这有限的时间长度T T内，工作时间内，工作时间用用l l表示，闲暇时间用表示，闲暇时间用L L表示，小时工资用表示，小时工资用ww表表示，则张三每个月得到的收入示，则张三每个月得到的收入mm满足等式：满足等式：假定：假定：张三的效用最大化公式：张三的效用最大化公式：30图形表示图形表示 图图8-4 8-4 效用最大化时的闲暇和收入选择效用最大化时的闲暇和收入选择 结论：张三在结论：张三在E E1 1点实现效用最大点实现效用最大化。此时，张三化。此时，张三的闲暇时间是的闲暇时间是OFOF，收入是，收入是OGOG，工，工作时间是作时间是FTFT。31获

16、得救助获得救助后后张三的工作决策：选择不工作张三的工作决策：选择不工作 假定当地的最低生假定当地的最低生活保障线是每月人均活保障线是每月人均200200元元 则张三的预算则张三的预算约束线的变化为约束线的变化为DRPDRP，如右图，但他有两，如右图，但他有两种反映：工作或不工种反映：工作或不工作作图图8-5 8-5 在救助制度下选择不工作在救助制度下选择不工作 不工作时，张三在不工作时，张三在P P点实现效用最大化。点实现效用最大化。32获得救助获得救助后后张三的工作决策：选择工作张三的工作决策：选择工作 图图8-6 8-6 在救助制度下选择工作在救助制度下选择工作 工作时，张三的效用工作时，

17、张三的效用最大化可能在最大化可能在E E2 2点点 比较张三在救比较张三在救助制度的反映，助制度的反映，工作或不工作两工作或不工作两种情况，可以得种情况，可以得出结论：救助制出结论：救助制度可能对工作激度可能对工作激励产生负面影响励产生负面影响 33证据表明：救助制度对工作产生负激励。证据表明：救助制度对工作产生负激励。福利依赖问题福利依赖问题指社会救助改变某些人的行为习惯，使之指社会救助改变某些人的行为习惯，使之养成以获得补助为生。养成以获得补助为生。348.4.3 8.4.3 负所得税的经济效应负所得税的经济效应负所得税负所得税为所有人提供最低收入保障的现金补助计为所有人提供最低收入保障的

18、现金补助计划。划。基本设想：低于贫困线的人可获得现金补基本设想：低于贫困线的人可获得现金补助，收入水平高于贫困线的人须缴税。助，收入水平高于贫困线的人须缴税。负所得税的基本原理负所得税的基本原理在收入达到在收入达到B B元之前，个人收入是免税的，元之前，个人收入是免税的，此后以税率此后以税率t t 对个人收入课税，即对个人收入课税，即B B为起征点。为起征点。图图8-78-735负所得税方案负所得税方案图图8-7 8-7 负所得税方案负所得税方案 负所得税方案的实质：首先给予个人一次性转移支付或基本补助金，然后对个人的其他所有收入课税。而从净税额看，可以为正，也可以为负。36负所得税方案的劳动

19、供给效应负所得税方案的劳动供给效应与最低生活保障制度不同，在负所得税方与最低生活保障制度不同，在负所得税方案下，受助者得到的补助只减少其劳动所案下，受助者得到的补助只减少其劳动所得税的一部分而不是得税的一部分而不是100%100%。负所得税方案下的劳动供给决策：图负所得税方案下的劳动供给决策：图8-88-837负所得税方案的劳动供给效应负所得税方案的劳动供给效应 假定月基本补假定月基本补助额是助额是100100元，元，负所得税方案对负所得税方案对增加的劳动所得增加的劳动所得课以课以20%20%的税收，的税收，工资率为工资率为5 5元元/小小时。时。图图8-8 8-8 负所得税方案下的劳动供给决

20、策负所得税方案下的劳动供给决策 38有关负所得税方案的争议有关负所得税方案的争议赞成的声音赞成的声音与实物补助相比，现金补助能够给予低收入者与实物补助相比，现金补助能够给予低收入者以自由选择购物的空间；以自由选择购物的空间；该方案将所有人一视同仁地处在一个保护伞下，该方案将所有人一视同仁地处在一个保护伞下，保证所有人都获得基本的收入保障。保证所有人都获得基本的收入保障。不赞成的声音不赞成的声音实施该方案的成本高昂：它意味着税率的大幅实施该方案的成本高昂：它意味着税率的大幅提高，对劳动供给产生严重的负激励。提高，对劳动供给产生严重的负激励。398.4.4 8.4.4 实物转移的经济效应实物转移的

21、经济效应食品券（食品券（food stampfood stamp）一种凭证，获得该凭证的低收入者有权借一种凭证，获得该凭证的低收入者有权借助该凭证每月购买一定数量的食物。助该凭证每月购买一定数量的食物。一种实物转移形式。一种实物转移形式。40实物转移的经济效应实物转移的经济效应与现金补助产生的效用水平相同：图与现金补助产生的效用水平相同：图8-98-9；比现金补助产生的效用水平低：图比现金补助产生的效用水平低：图8-108-10。41实物转移的经济效应实物转移的经济效应 向低收入者的实向低收入者的实物转移是一种提供物转移是一种提供固定数量实物的补固定数量实物的补贴计划。对接受实贴计划。对接受实

22、物转移的多数穷人物转移的多数穷人来说，实物转移相来说，实物转移相当于现金补贴。结当于现金补贴。结果导致预算约束线果导致预算约束线AIAI变为变为 。图图8-98-9实物转移与现金补助产生实物转移与现金补助产生的效用水平相同的效用水平相同 均衡点由均衡点由E E1 1变为变为E E2 2，结论：实物转移和现结论：实物转移和现金补贴对张三消费决金补贴对张三消费决策的影响是一致的策的影响是一致的 42 实物转移的经济效应实物转移的经济效应 图图8-10 8-10 实物转移比现金补助产生的效用水平低实物转移比现金补助产生的效用水平低 实物转移实物转移无法体现现无法体现现金补助的全金补助的全部效用，如部

23、效用，如E E3 3，结论：，结论：实物转移比实物转移比现金补助产现金补助产生的效用水生的效用水平低平低 43本章小结本章小结中国政府对农村和城市采取不同的社会救助中国政府对农村和城市采取不同的社会救助计划。农村反贫困强调的是开发式扶贫，财计划。农村反贫困强调的是开发式扶贫，财政扶贫资金的主要受益者是国家确定的重点政扶贫资金的主要受益者是国家确定的重点贫困县。城市反贫困主要通过建立以社会救贫困县。城市反贫困主要通过建立以社会救助和社会保险为核心的社会保障体系来应对。助和社会保险为核心的社会保障体系来应对。最低生活保障计划可能会减少一些低收入者最低生活保障计划可能会减少一些低收入者的工作时间，并且可能使他们养成一种对福的工作时间，并且可能使他们养成一种对福利依赖的心理。利依赖的心理。负所得税方案对劳动供给产生的负激励较最负所得税方案对劳动供给产生的负激励较最低生活保障计划为轻，但实施大规模的负所低生活保障计划为轻，但实施大规模的负所得税方案将导致税率的大幅提升，因而代价得税方案将导致税率的大幅提升，因而代价高昂。高昂。44与现金补助相比，实物转移可能会限制与现金补助相比，实物转移可能会限制受补助者的自由选择权，从而相应降低受补助者的自由选择权，从而相应降低其福利水平。其福利水平。45