第四讲 中央中枢机.ppt

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1、第四讲第四讲 中央中枢机构中央中枢机构宰相制度宰相制度秦汉的宰相；魏晋南北朝时的尚书、中书和门下；隋唐的中枢政务机关与宰相；宋元中枢机关；明清的内阁与军机处宰相概述宰相概述n n宰，是主持，相，是弼辅。宰相意为辅佐国君总领天下大宰，是主持，相，是弼辅。宰相意为辅佐国君总领天下大政的政府最高行政长官，有时亦称宰辅、宰执、宰臣等。政的政府最高行政长官，有时亦称宰辅、宰执、宰臣等。古代天子传子，宰相传贤，传子以求政权稳定，传贤以求古代天子传子，宰相传贤，传子以求政权稳定，传贤以求国家得到治理。宰相泛指国家得到治理。宰相泛指“百官之长百官之长”，是指参与政府最，是指参与政府最高决策和主管全国行政的一个

2、政治集团，它并不仅仅指某高决策和主管全国行政的一个政治集团，它并不仅仅指某个人。个人。n n历史上秦汉时以丞相为宰相，历史上秦汉时以丞相为宰相，n n魏晋至隋唐又先后以尚书令、仆射、中书令、侍中，及参魏晋至隋唐又先后以尚书令、仆射、中书令、侍中，及参加政事堂议政，有加政事堂议政，有“同中书门下三品同中书门下三品”、“同中书门下平同中书门下平章事章事”衔者为宰相。衔者为宰相。n n宋以中书令、平章政事、枢密使为宰相。宋以中书令、平章政事、枢密使为宰相。n n明清后则以内阁大学士、军机大臣具有宰相之职。明清后则以内阁大学士、军机大臣具有宰相之职。n n宰相实是协助天子处理政务的最高行政长官的通称。

3、宰相实是协助天子处理政务的最高行政长官的通称。第一节第一节 秦汉的丞相秦汉的丞相 n n一、权力与机构一、权力与机构n n秦在战国时各国设秦在战国时各国设“相相”的基础上，加一的基础上，加一“丞丞”，设丞相，设丞相，在国家行政管理体制上是一创建。丞，承也，有承受之意；在国家行政管理体制上是一创建。丞，承也，有承受之意；相，助也。丞相，即承天子之令，助理万机的政府最高行相，助也。丞相，即承天子之令，助理万机的政府最高行政长官。它既是承受国君旨意的执事者，又是天子的助手，政长官。它既是承受国君旨意的执事者，又是天子的助手，亦即隶属于国君，又有一定的独立性。亦即隶属于国君，又有一定的独立性。n n秦

4、统一后，丞相地位显尊，有人把它与御史大夫、太尉合秦统一后，丞相地位显尊，有人把它与御史大夫、太尉合称三公。秦二世时，称三公。秦二世时，“事无大小，取决于高事无大小，取决于高”。地位显尊，。地位显尊，具有左右朝政，总揽百官，考课、选拔官吏，监督地方等具有左右朝政，总揽百官，考课、选拔官吏，监督地方等权力。陈平曰：权力。陈平曰：“宰相者，上佐天子理阴阳，顺四时，下宰相者，上佐天子理阴阳，顺四时，下育万物之宜，外镇抚四夷诸侯，内亲附百姓，使卿大夫各育万物之宜，外镇抚四夷诸侯，内亲附百姓，使卿大夫各得任其职焉得任其职焉”。汉哀帝曾说：。汉哀帝曾说：“丞相者，朕之股肱，所与丞相者，朕之股肱，所与共承宗庙

5、，统理海内，辅朕之不违，以治天下也。共承宗庙，统理海内，辅朕之不违，以治天下也。”汉初汉初丞相职责大致包括以下几个方面：丞相职责大致包括以下几个方面：汉初丞相职责汉初丞相职责n n（一）参与政务决策，制订方针大略（一）参与政务决策，制订方针大略n n朝议、咨询、谏诤和奏请等权，既是丞相对皇帝朝议、咨询、谏诤和奏请等权，既是丞相对皇帝的某些制约，也是他们参与重大政务的主要方式。的某些制约，也是他们参与重大政务的主要方式。n n（二）立法、司法权（二）立法、司法权n n汉代遇重大案件，常由丞相长史、御史大夫和廷汉代遇重大案件，常由丞相长史、御史大夫和廷尉共同审理，称之尉共同审理，称之“杂诒杂诒”。

6、n n（三）官吏的任用、封赏与考课（三）官吏的任用、封赏与考课n n（四）行政实施（四）行政实施n n汉代，当皇帝对重大政务决定后，常以诏书形式汉代，当皇帝对重大政务决定后，常以诏书形式交与丞相府转令有关部门执行。交与丞相府转令有关部门执行。n n（五）掌军权、财权（五）掌军权、财权n n汉书汉书 黄霸传黄霸传：“太尉官罢久矣，丞相兼之，太尉官罢久矣，丞相兼之，所以偃武兴文也。所以偃武兴文也。”n n汉代郡国上计时，则上于丞相府。丞相还参与重汉代郡国上计时，则上于丞相府。丞相还参与重大经济政策的制订。大经济政策的制订。n n丞相职事繁多，组织机构庞大。处理日常事务的丞相职事繁多，组织机构庞大。

7、处理日常事务的机构，叫丞相府，其下有属官佐吏，协助丞相处机构，叫丞相府，其下有属官佐吏，协助丞相处理各项具体工作。长史与司直，是丞相府最高长理各项具体工作。长史与司直，是丞相府最高长官。官。n n总之，汉初丞相府设有众多掾属，规模庞大，形总之，汉初丞相府设有众多掾属，规模庞大，形成汉初的中央中枢行政机构。武帝后，中朝官制成汉初的中央中枢行政机构。武帝后，中朝官制形成，丞相府地位下降。至东汉，丞相虽为三公形成，丞相府地位下降。至东汉，丞相虽为三公之一，但权已归尚书台。之一，但权已归尚书台。二、中朝官二、中朝官中外朝制的建立中外朝制的建立n n汉初丞相不仅权力大，且地位尊隆，礼遇优厚。汉初丞相不仅

8、权力大，且地位尊隆，礼遇优厚。丞相肖何特赐丞相肖何特赐“入朝不趋，剑履上朝入朝不趋，剑履上朝”，允许带，允许带剑上朝。丞相有病，皇帝要登门看望，剑上朝。丞相有病，皇帝要登门看望，“将相不将相不辱辱”。n n武帝即位不久，就对丞相权力过大的人事权表示武帝即位不久，就对丞相权力过大的人事权表示不满。一次，他抓住机会对丞相田虫分不满。一次，他抓住机会对丞相田虫分 提出疑义：提出疑义：“君除吏尽未？吾亦欲除吏。君除吏尽未？吾亦欲除吏。”n n汉初以来，丞相都由列侯担任。武帝即位后为改汉初以来，丞相都由列侯担任。武帝即位后为改变此种局面，于元朔三年（前变此种局面，于元朔三年（前126126）任命布衣老儒

9、）任命布衣老儒公孙弘为丞相，二年后又封他为平津侯。这开创公孙弘为丞相，二年后又封他为平津侯。这开创了先拜相，后封侯的先例。从布衣擢升为相的公了先拜相，后封侯的先例。从布衣擢升为相的公孙弘，其政治生涯中的信条：孙弘，其政治生涯中的信条：“人主病不扩大，人主病不扩大，人臣病不俭节人臣病不俭节”。皇权越强越好，臣权越弱越好。皇权越强越好，臣权越弱越好。n n为了有效的抑制丞相，武帝又在身旁重用一些大夫、郎官为了有效的抑制丞相，武帝又在身旁重用一些大夫、郎官之类官员，与处廷大臣诘难。建元时，中大夫严助在闽越之类官员，与处廷大臣诘难。建元时，中大夫严助在闽越出兵问题上先后与田虫分出兵问题上先后与田虫分

10、、淮南王刘安等辩论，、淮南王刘安等辩论，“中外中外相应以义理之文，大臣数绌。相应以义理之文，大臣数绌。”这里出现了这里出现了“中外中外”二字，二字，师古在解释此字时曰；师古在解释此字时曰；“中谓天子之宾客，若严助之辈出。中谓天子之宾客，若严助之辈出。外朝，公卿大夫也。外朝，公卿大夫也。”这是武帝时出现中朝官的滥觞，也这是武帝时出现中朝官的滥觞，也就有了中外朝之分。就有了中外朝之分。n n武帝为加强集权，政府一些重大的政务往往先由内朝官员武帝为加强集权，政府一些重大的政务往往先由内朝官员决策制定，然后交付外朝官员执行，形成中朝决策，外朝决策制定，然后交付外朝官员执行，形成中朝决策，外朝执行的状况

11、，形成中朝官制度。执行的状况，形成中朝官制度。n n但在但在“有功则君有其贤，有过则臣任其罪有功则君有其贤，有过则臣任其罪”的专制集权下，的专制集权下，天下有事，仍罪归丞相。这对丞相造成巨大的心理压力。天下有事，仍罪归丞相。这对丞相造成巨大的心理压力。武帝时期大臣视丞相为畏途。经过武帝一代的努力，汉初武帝时期大臣视丞相为畏途。经过武帝一代的努力，汉初君屈臣伸的局面有了改观，专制集权得到了加强。君屈臣伸的局面有了改观，专制集权得到了加强。三、尚书与尚书台三、尚书与尚书台n n在汉武帝建中朝制中，尚书职权和组织机构的扩大，对日在汉武帝建中朝制中，尚书职权和组织机构的扩大，对日后政治制度的发展尤为重

12、要。后政治制度的发展尤为重要。n n尚书职权的发展大致经历了三个时期。第一个时期自秦汉尚书职权的发展大致经历了三个时期。第一个时期自秦汉至汉武帝。此时尚书只不过为仅掌章奏文书的小吏。第二至汉武帝。此时尚书只不过为仅掌章奏文书的小吏。第二个时期是武帝建中期后至四汉末。此时尚书地位提高，职个时期是武帝建中期后至四汉末。此时尚书地位提高，职权扩大，是与丞相外朝权力交替时期。第三个时期是东汉权扩大，是与丞相外朝权力交替时期。第三个时期是东汉光武帝后，尚书台确定，成为政府行政中枢。光武帝后，尚书台确定，成为政府行政中枢。n n武帝置中朝后，尚书地位提高，渐浸渔丞相御史职权，具武帝置中朝后，尚书地位提高，

13、渐浸渔丞相御史职权，具有行政职能，其主要表现是：有行政职能，其主要表现是：（一）参与机密、出纳王命（一）参与机密、出纳王命n n（二）选任官吏，考课殿最（二）选任官吏，考课殿最n n（三）弹劾百官，诛罚刑赏（三）弹劾百官，诛罚刑赏n n至东汉至东汉“选举诛赏，一由尚书。选举诛赏，一由尚书。”n n总之，武帝后的尚书，特别是东汉以后的尚书台，可以说总之，武帝后的尚书，特别是东汉以后的尚书台，可以说包揽一切，无所不统。不仅丞相、御史的职权转归尚书，包揽一切，无所不统。不仅丞相、御史的职权转归尚书，且九卿之职亦渐归尚书诸曹所掌，成为凌驾于百官之上的且九卿之职亦渐归尚书诸曹所掌，成为凌驾于百官之上的一

14、个特殊官僚集团。一个特殊官僚集团。n n因士人生活宫外不能随时应召左右，且易与外廷公卿交结，因士人生活宫外不能随时应召左右，且易与外廷公卿交结，不如宦者放心。不如宦者放心。“中人无外党，精专可信任中人无外党，精专可信任”，这就是为，这就是为何尚书、侍中之类官职往往由宦者担任的原因。何尚书、侍中之类官职往往由宦者担任的原因。n n在尚书与丞相、御史权力消长、转换过程中，领、平、视、在尚书与丞相、御史权力消长、转换过程中，领、平、视、录尚书事制的出现，使权力天平更向尚书倾斜。录尚书事制的出现，使权力天平更向尚书倾斜。n n昭帝时霍光以大司马大将军领尚书事，受遗诏辅政，权势昭帝时霍光以大司马大将军领

15、尚书事，受遗诏辅政，权势显赫，显赫，“政事壹决于光政事壹决于光”。此为领尚书事制之始。此外，。此为领尚书事制之始。此外，还有平、视尚书事，次于领尚书事，但亦有参与谋议之意。还有平、视尚书事，次于领尚书事，但亦有参与谋议之意。n n东汉后，领、平、视尚书事等名称不多见于史书，而改称东汉后，领、平、视尚书事等名称不多见于史书，而改称录尚书事。录尚书事。“录录”亦有参与决事之意，和亦有参与决事之意，和“领领”相似。相似。n n东汉尚书六曹具有行政职能，它表明尚书台已由宫廷机关东汉尚书六曹具有行政职能，它表明尚书台已由宫廷机关变为国家最高行政管理机关。变为国家最高行政管理机关。第二节第二节 魏晋南北朝

16、时的尚书、中书魏晋南北朝时的尚书、中书和门下和门下n n西汉内外朝制的建立，是封建行政体制的一重大变化，它不仅反映了皇权与相权矛盾的结果，同时也反映了在封建君主专制下，皇帝为解决这一矛盾所采取的措施。皇帝为实行专制独裁，常以近臣内侍排抑外朝官员，以内朝侵夺外朝实权；迨至内朝官掌握朝政，权势渐重有震主之感，威胁皇权时，他又重新复用心腹亲臣以主内朝，抑压外朝权臣，如此重复循环，以达到皇权的不断强化。n n一、尚书省一、尚书省n n南北朝时的尚书省，是中央政府最高行政管理机构。尚书南北朝时的尚书省，是中央政府最高行政管理机构。尚书令、仆射是事实上的宰相，魏晋南北朝时的尚书省所属各令、仆射是事实上的宰

17、相，魏晋南北朝时的尚书省所属各部的组织体系和分工，比之东汉尚书台更为严密。部的组织体系和分工，比之东汉尚书台更为严密。n n二、中书省二、中书省n n曹魏时又以提高内臣中一机构的职权来牵制尚书省权力的曹魏时又以提高内臣中一机构的职权来牵制尚书省权力的过分膨胀。这就是中书省的权力转移。过分膨胀。这就是中书省的权力转移。n n曹魏时一面看到尚书台转为行政权力机构后职权扩大，影曹魏时一面看到尚书台转为行政权力机构后职权扩大，影响皇权；同时尚书省变成执行机构后，原来尚书审理章奏，响皇权；同时尚书省变成执行机构后，原来尚书审理章奏，草拟诏旨之机要之务就变成空缺。为解决这一矛盾，曹操草拟诏旨之机要之务就变

18、成空缺。为解决这一矛盾，曹操为魏王时置秘书令，以代替原来尚书的职责。曹丕称帝后为魏王时置秘书令，以代替原来尚书的职责。曹丕称帝后又以秘书左丞刘放为中书监，右丞孙资为中书令，正式置又以秘书左丞刘放为中书监，右丞孙资为中书令，正式置中书省，其长官为中书监、令。中书省亦称凤凰池。中书中书省，其长官为中书监、令。中书省亦称凤凰池。中书监、令由于接近皇帝，成为皇帝内臣，负责审理章奏，草监、令由于接近皇帝，成为皇帝内臣，负责审理章奏，草拟诏旨，参与机要，成为政府出令机构，也就是起宰相作拟诏旨，参与机要，成为政府出令机构，也就是起宰相作用。用。n n三、门下省三、门下省n n门下省的长官侍中，因入殿侍候天子

19、，故称侍中。西汉时门下省的长官侍中，因入殿侍候天子，故称侍中。西汉时的侍中因能侍奉天子，为皇帝之近臣，常代皇帝批阅章奏，的侍中因能侍奉天子，为皇帝之近臣，常代皇帝批阅章奏，顾问应对，参与机密，出宣诏命。顾问应对，参与机密，出宣诏命。n n西晋时侍中独立发展为门下省，作为皇帝的侍从，顾问机西晋时侍中独立发展为门下省，作为皇帝的侍从，顾问机构，其长官称侍中。门下省的设置，在某些方面侵夺了中构，其长官称侍中。门下省的设置，在某些方面侵夺了中书的职权。侍中与中书的职责分工在于：中书出令，侍中书的职权。侍中与中书的职责分工在于：中书出令，侍中审议，共具宰相之任。审议，共具宰相之任。n n门下省的长官为侍

20、中四人，其下有给事黄门侍郎四人，散门下省的长官为侍中四人，其下有给事黄门侍郎四人，散骑常侍四人，给事中和谏议大夫数人至数十人不等。骑常侍四人，给事中和谏议大夫数人至数十人不等。n n魏晋南北朝时尚书、中书和门下三省制的初步形成，对封魏晋南北朝时尚书、中书和门下三省制的初步形成，对封建国家的政治体制有深远影响。它不仅是皇权不断削弱相建国家的政治体制有深远影响。它不仅是皇权不断削弱相权、制约相权的结果，同时也是政府机构得到不断调整、权、制约相权的结果，同时也是政府机构得到不断调整、完善的过程。中书制令、门下审议应对，尚书行政执行的完善的过程。中书制令、门下审议应对，尚书行政执行的中央政府机构的分工

21、和制约，是隋唐以后封建国家中央政中央政府机构的分工和制约，是隋唐以后封建国家中央政府的主要机制。这种群相制比之秦汉的独相制，从政治体府的主要机制。这种群相制比之秦汉的独相制，从政治体制上来说是一大进步。制上来说是一大进步。第三节第三节 隋唐的中枢政务机关与宰相隋唐的中枢政务机关与宰相n n一、三省分权制的确立一、三省分权制的确立n n在隋唐，特别是到了唐朝。三省六部制组织较完备，分工在隋唐，特别是到了唐朝。三省六部制组织较完备，分工明确，是中国封建社会政府行政体制发展至成熟阶段的标明确，是中国封建社会政府行政体制发展至成熟阶段的标志。志。n n三省，即中书、门下、尚书省。三省，即中书、门下、尚

22、书省。n n中书省是中央政府的制令机构，它承旨撰制国家诏命，法中书省是中央政府的制令机构，它承旨撰制国家诏命，法令，起制令，决策作用。令，起制令，决策作用。n n其长官为中书令。其长官为中书令。n n门下省为政府最高审议机构。其具体职责是：审核中书省门下省为政府最高审议机构。其具体职责是：审核中书省起草的诏命法令，有封驳、奏请之权，同时它还可根据皇起草的诏命法令，有封驳、奏请之权，同时它还可根据皇帝命令审核各地向中央上书的奏折。帝命令审核各地向中央上书的奏折。n n其长官为侍中。其长官为侍中。n n尚书省是中央行政执行部门。中书、门下发出的尚书省是中央行政执行部门。中书、门下发出的制敕，皆由这

23、里转发到中央各部门及地方州县，制敕，皆由这里转发到中央各部门及地方州县，或者根据敕精神制成政令下达到有关部门。尚书或者根据敕精神制成政令下达到有关部门。尚书的这种执行权也叫的这种执行权也叫“施行制敕。施行制敕。”n n尚书省长官为尚书令，以尚书左、右仆射（从二尚书省长官为尚书令，以尚书左、右仆射（从二品）为本省长官。尚书省下统吏、户、礼、兵、品）为本省长官。尚书省下统吏、户、礼、兵、刑、工六部。每部辖属四司，共二十四司，负责刑、工六部。每部辖属四司，共二十四司，负责处理全国军政财文、兵刑钱谷等行政事务。处理全国军政财文、兵刑钱谷等行政事务。唐朝制令、审议和执行的运转过程唐朝制令、审议和执行的运

24、转过程 n n军事大政的制敕起草先由皇帝交付中书省。中书省此谓军事大政的制敕起草先由皇帝交付中书省。中书省此谓“五花判事五花判事”。门下省。门下省“涂归涂归”、“封驳封驳”、“封还封还”。若。若门下省认可后，则交付尚书省执行。表明三省分权制的确门下省认可后，则交付尚书省执行。表明三省分权制的确立；只有中书才能发令，只有门下才许封驳，只有尚书才立；只有中书才能发令，只有门下才许封驳，只有尚书才负责执行。三省长官中书令、侍中和尚书左、右仆射都是负责执行。三省长官中书令、侍中和尚书左、右仆射都是宰相。宰相。n n唐代的三省既有分工，又有牵制和制约。唐初就使中书、唐代的三省既有分工，又有牵制和制约。唐

25、初就使中书、门下两省联合议政，这就是政事堂的设置。政事堂简称门下两省联合议政，这就是政事堂的设置。政事堂简称“政府政府”。最初设在门下省。政事堂已从议政之所变成宰相。最初设在门下省。政事堂已从议政之所变成宰相机关了。在政事堂（中书门下）的议政数位宰相之中，有机关了。在政事堂（中书门下）的议政数位宰相之中，有一位首席宰相，称为一位首席宰相，称为“执政事笔执政事笔”。玄宗时李林甫、杨国。玄宗时李林甫、杨国忠二人先后窃居此职，专权用事，导致社会危机四伏。故忠二人先后窃居此职，专权用事，导致社会危机四伏。故肃宗即位后为肃宗即位后为“惩林甫及杨国忠之专权惩林甫及杨国忠之专权”改为宰相每隔十改为宰相每隔十

26、天轮流执笔，德宗时又改为每日一人轮流秉笔，其用意在天轮流执笔，德宗时又改为每日一人轮流秉笔，其用意在于防止宰相专权。于防止宰相专权。n n“参知机务参知机务”、“参政得失参政得失”或或“同中书门下平章事同中书门下平章事”、“同中书门下三品同中书门下三品”官衔的出现。这种以皇帝近侍的低级官衔的出现。这种以皇帝近侍的低级官员参与中枢政务，其目的无非是想控制元老重臣，以防官员参与中枢政务，其目的无非是想控制元老重臣，以防止他们擅权。这样唐代宰相府的组成少者二、三人，多者止他们擅权。这样唐代宰相府的组成少者二、三人，多者八、九人，甚至十七人，成为集体议决军国大政的机构。八、九人，甚至十七人，成为集体议

27、决军国大政的机构。四、内相、使相与枢相四、内相、使相与枢相 n n（一）内相（一）内相n n内相是指翰林院学士。玄宗时一些文学之士不仅内相是指翰林院学士。玄宗时一些文学之士不仅为天子召见写些应对时文，做诗答词，也掌四方为天子召见写些应对时文，做诗答词，也掌四方表疏，参与机密。他们称表疏，参与机密。他们称“翰林供奉翰林供奉”。至此翰。至此翰林院从中书、门下独立出来，成为一个政务机构。林院从中书、门下独立出来，成为一个政务机构。他们在宫中备咨询政要，掌禁内诰命。人们看到他们在宫中备咨询政要，掌禁内诰命。人们看到这种这种“斜封墨敕斜封墨敕”的诏制，便知是由的诏制，便知是由“内相内相”发发出，它有别于

28、中书门下发出的正规诏制，内相发出，它有别于中书门下发出的正规诏制，内相发出的诏书，偏重于拜免将相、号令征伐、立后建出的诏书，偏重于拜免将相、号令征伐、立后建储等，而外制是一般行政诏书。储等，而外制是一般行政诏书。n n唐朝开后世拜相必先经翰林之先河。唐朝开后世拜相必先经翰林之先河。（二）使相（二）使相n n唐代，在外有中央临时差遣地方的专门官员唐代，在外有中央临时差遣地方的专门官员使职。这使职。这是唐代政治制度的又一创制。使职的范围较大，大到军队、是唐代政治制度的又一创制。使职的范围较大，大到军队、财政、监察、司法、选任，小到文教、造作事务，以至瓜财政、监察、司法、选任，小到文教、造作事务，以

29、至瓜果蔬菜的栽种，几乎都有使职。果蔬菜的栽种，几乎都有使职。n n节度使、度支使、户部使及盐铁转运使就称为节度使、度支使、户部使及盐铁转运使就称为“使相使相”和和“计相计相”。n n玄宗时的郭子仪、李光弼、代宗时的李正已等人都以节度玄宗时的郭子仪、李光弼、代宗时的李正已等人都以节度使封相。此后凡节度使带宰相衔者称使封相。此后凡节度使带宰相衔者称“使相使相”。也有以宰。也有以宰相遥领节度使的。相遥领节度使的。n n与此同时，唐朝为了应付民政、财政等方面的需要，又专与此同时，唐朝为了应付民政、财政等方面的需要，又专设度支、户部和盐铁转运使。随着它们地位的重要，也成设度支、户部和盐铁转运使。随着它们

30、地位的重要，也成为宰相之一。至宋代，它们都是最高财政长官，享有为宰相之一。至宋代，它们都是最高财政长官，享有“计计相相”之称。之称。（三）枢相（三）枢相n n枢相即枢密使，是宦官以使职身份干政分割相权出现的一个职务。唐玄宗时始设枢密院，宦官高力士参与政事。“每四方进奏文表，必先呈力士，然后进御，小事便决之”。枢密使在唐中叶后渐夺宰相之权，成为变相的宰相。当时枢密使常带相印，号称“枢相”。第四节第四节 宋元宰相制度宋元宰相制度n n一、宋代的二府三司使一、宋代的二府三司使n n宋代的中枢行政机构体制基本沿袭唐制，但又杂夹着五代宋代的中枢行政机构体制基本沿袭唐制，但又杂夹着五代的制度和宋制，形成一

31、个混杂的官僚体制。其基本特征是：的制度和宋制，形成一个混杂的官僚体制。其基本特征是：（1 1）权力过分集中。）权力过分集中。“权归于上，一兵之籍，一财之粟，权归于上，一兵之籍，一财之粟，一地之守，皆人主自为之也。一地之守，皆人主自为之也。”造成全国大权集于中央；造成全国大权集于中央；中央大权，集于皇帝。中央大权，集于皇帝。（2 2）官职分离，名实不符）官职分离，名实不符。宋代。宋代的官，只是用来标明其品秩、俸禄、章服的依据，而不掌的官，只是用来标明其品秩、俸禄、章服的依据，而不掌实权。实权掌握在实权。实权掌握在“差遣差遣”手里。宋士大夫以获差遣为荣，手里。宋士大夫以获差遣为荣，不以居官为贵。此

32、外，还有不以居官为贵。此外，还有“职职”，是授予较高级文臣的，是授予较高级文臣的清高衔名，非常实权。清高衔名，非常实权。官称和实际职务的分离，使统治者官称和实际职务的分离，使统治者可能提拔官阶较低而有才能的官员担任要职，也可撤换无可能提拔官阶较低而有才能的官员担任要职，也可撤换无能之辈去闲职。这在一定程度上有利于提高各级官府的行能之辈去闲职。这在一定程度上有利于提高各级官府的行政效能。政效能。但其弊端是使各级官府层次重复，叠床架屋，机但其弊端是使各级官府层次重复，叠床架屋，机构空前庞大，使大批官员既无所事事，又互相牵制。构空前庞大，使大批官员既无所事事，又互相牵制。（3 3）官制前后不一，变化

33、无常。）官制前后不一，变化无常。n n（一）二府（一）二府n n宋代的中枢机构是二府：即宋代的中枢机构是二府：即中书与枢密院中书与枢密院，两署对掌全国，两署对掌全国军军政大权政大权，是名义上的，是名义上的真宰相真宰相。n n政务由中书门下掌管，军务则归枢密院控制，中书门下与枢政务由中书门下掌管，军务则归枢密院控制，中书门下与枢密院对掌文、武大权，号称密院对掌文、武大权，号称东、西东、西“二府二府”。枢密院长官称。枢密院长官称枢密使或知枢密院事，副长官为枢密副使或同知枢密院事，枢密使或知枢密院事，副长官为枢密副使或同知枢密院事，其下设都承旨和副都承旨。其下设都承旨和副都承旨。n n枢密院长官的地

34、位略低于中书，他们与参知政事、门下侍郎、枢密院长官的地位略低于中书，他们与参知政事、门下侍郎、中书侍郎、尚书左右丞等统称中书侍郎、尚书左右丞等统称“执政官执政官”。宰相和执政官合。宰相和执政官合称称“宰执宰执”，是宋代的中枢机构，是真正握有最高行政权的，是宋代的中枢机构，是真正握有最高行政权的军政长官。军政长官。n n（二）三司使（二）三司使n n三司使指三司使指唐以来的度支使、盐铁使和户部唐以来的度支使、盐铁使和户部，是全国最高的，是全国最高的财财政管理机构政管理机构。三使司统管三使；盐铁使管工商收入及兵器制。三使司统管三使；盐铁使管工商收入及兵器制作；度支使掌财政收支和粮食漕运；户部掌户口

35、、赋税及酒作；度支使掌财政收支和粮食漕运；户部掌户口、赋税及酒榷卖买。三使地位略低于二府，但其长官侍遇与二府长官相榷卖买。三使地位略低于二府，但其长官侍遇与二府长官相同，而被称为同，而被称为“计相计相”。二、元代中央中枢机构二、元代中央中枢机构 n n12711271年忽必烈建元朝后，吸取汉人年忽必烈建元朝后，吸取汉人高鸣高鸣的建议，的建议，“政贵得人，不贵多官，不如一省便政贵得人，不贵多官，不如一省便”，以，以中书省中书省一一省为中央中枢机构。中书省最高长官为省为中央中枢机构。中书省最高长官为中书令中书令，正，正一品，必以皇太子充任。其下有左右丞相个一人，一品，必以皇太子充任。其下有左右丞相

36、个一人，“统六官，率百司，居令之次，令缺，则总省事，统六官，率百司，居令之次，令缺，则总省事，昨天字，理万机昨天字，理万机”。n n由于皇太子只是挂名，真正实际的宰相是由于皇太子只是挂名，真正实际的宰相是丞相及平丞相及平章政事章政事（副丞相）。（副丞相）。n n中书省下设吏、户、礼、兵、刑、工中书省下设吏、户、礼、兵、刑、工六部六部，分理政，分理政事。事。n n元中央最高军事机关沿宋制，设元中央最高军事机关沿宋制，设枢密院掌管军事枢密院掌管军事。元枢密院与宋不同的是，宋中书、枢密对掌二柄，元枢密院与宋不同的是，宋中书、枢密对掌二柄，元枢密院地位较中书低。元枢密院地位较中书低。第五节第五节 明清

37、的中枢机构明清的中枢机构内阁与内阁与军机处军机处n n一、明代的中枢机构内阁的建立n n明朝是我国封建社会后期的统一王朝。朱元璋在元末农民起义基础上，于1368年称帝建明朝。在他三十余年的统治中，基本上奠定了明一代的政治经济体制，使封建专制集权政体达到了高峰。明代1644年被清灭亡，共276年。明初的中央中枢机构沿元制，明初的中央中枢机构沿元制，明初的中央中枢机构沿元制，明初的中央中枢机构沿元制，左右丞相左右丞相左右丞相左右丞相职权很大，职权很大，职权很大，职权很大，对朱元璋是个威胁。对朱元璋是个威胁。对朱元璋是个威胁。对朱元璋是个威胁。n n他把秦汉、唐宋、元之各朝的覆亡，归咎于丞相他把秦汉

38、、唐宋、元之各朝的覆亡，归咎于丞相“擅专威福擅专威福”权力过大。权力过大。n n洪武十三年，朱元璋终于借口丞相胡惟庸独断专洪武十三年，朱元璋终于借口丞相胡惟庸独断专横，横，“生杀黜陟生杀黜陟”的罪名，处死胡惟庸，乘机废的罪名，处死胡惟庸，乘机废除了中书省制度，罢去丞相官职。除了中书省制度，罢去丞相官职。n n中国历史上实行一千多年的宰相制度，至此宣告中国历史上实行一千多年的宰相制度，至此宣告结束，由皇帝直接管理国家政事。结束，由皇帝直接管理国家政事。n n这是中国封建行政管理制度上的重大变革，也是这是中国封建行政管理制度上的重大变革，也是君权与相权矛盾发展的最终结局。君权与相权矛盾发展的最终结

39、局。明代政体的基本格局，主要是四点：明代政体的基本格局，主要是四点：n n（1 1）永远废丞相制；）永远废丞相制；n n（2 2）提高六部地位，直接向皇帝负责，此所谓）提高六部地位，直接向皇帝负责，此所谓“六卿分职六卿分职”；n n（3 3）各机构相互牵制，即）各机构相互牵制，即“彼此颉顽彼此颉顽”；n n（4 4）全面一切行政事务都由皇帝处理，即所谓）全面一切行政事务都由皇帝处理，即所谓“事皆朝廷总之事皆朝廷总之”。n n然而全国政务均由皇帝亲自处理，这对精力过人的然而全国政务均由皇帝亲自处理，这对精力过人的朱元璋来说也是难以承受的负担。朱元璋来说也是难以承受的负担。n n为解决这矛盾，洪武

40、十五年仿唐宋制设为解决这矛盾，洪武十五年仿唐宋制设内阁内阁，作为，作为皇帝的秘书机构，协助皇帝处理公文章奏。内阁由皇帝的秘书机构，协助皇帝处理公文章奏。内阁由大学士大学士主持，官正二品，主持，官正二品，号称号称“宰相宰相”。内阁作为事实上的中枢机关，总管朝廷内阁作为事实上的中枢机关，总管朝廷的政务。其主要职责有：的政务。其主要职责有：n n（1）大学士面承皇帝逾旨，草拟成诏令经皇帝批准后下达。n n（2）办理本章，“票拟进呈”，所谓票拟，就是代皇帝草拟批答的意见。n n（3）汇存保管文书档案。n n此外，内阁大学士还奉旨参议重大政务。n n内阁的日常职责可以说是皇帝的“总秘书处”，它无权对内对

41、外发布政令，只是给皇帝办理公文而已。明宪宗以后明代诸皇帝大度沉湎于酒色或迷明宪宗以后明代诸皇帝大度沉湎于酒色或迷恋于连但求贤，懒于上朝。恋于连但求贤，懒于上朝。n n宪宗在位宪宗在位2323年，仅召见大臣一次。武宗在位年，仅召见大臣一次。武宗在位1616年，年，从未召见过群臣。世宗、神宗在位从未召见过群臣。世宗、神宗在位4040余年，有余年，有2020余余年不理朝政。完全违背太祖牢牢控制政局的初衷。年不理朝政。完全违背太祖牢牢控制政局的初衷。n n阁臣权重和宦官专权成为明中叶后的政治特点。阁臣权重和宦官专权成为明中叶后的政治特点。真正控制政局的还是内阁大学士与皇帝的联系人真正控制政局的还是内阁

42、大学士与皇帝的联系人宦官。宦官。n n明代宦官有庞大的机构明代宦官有庞大的机构所谓所谓“二十四衙门二十四衙门”，司礼监的，司礼监的“秉笔太监秉笔太监”权力最大，他能协助皇权力最大，他能协助皇帝批阅奏章票拟，也就是有代皇帝的帝批阅奏章票拟，也就是有代皇帝的“批朱批朱”之之权。明代宦官专权与废宰相设内阁不无关系。权。明代宦官专权与废宰相设内阁不无关系。二、清代的中枢机构二、清代的中枢机构n n清代的行政体制上有三点值得注意：n n（1）所有官府主管，满汉并置，并以满人为主，汉人为副，大权操纵在满人手里。n n（2）皇帝“乾纲独断”，对军国大权拥有绝对的权力。满清皇帝是全国最高行政领袖，一切事务都秉

43、承皇帝圣旨行事。清代的内阁和军机处，地位虽高，也能参与国家决策，但不能发布命令，一切命令皆出自皇帝。n n（3）严禁宦官专权，“但有犯法干政，即行凌迟处死，定不姑待”。（一）内阁（一）内阁n n清朝的内阁制度，与明一样，是废宰相之后，为辅清朝的内阁制度，与明一样，是废宰相之后，为辅助皇帝处理政务而设立的一个机构。助皇帝处理政务而设立的一个机构。n n内阁位居六部之上，是内阁位居六部之上，是“表率百寮表率百寮”、“掌议天下掌议天下之政之政”的最高执政机关。的最高执政机关。n n但清朝的政治制度特点是皇帝但清朝的政治制度特点是皇帝“乾纲独断乾纲独断”，握有，握有至高无上的大权，清朝内阁也只是执掌票

44、拟，不参至高无上的大权，清朝内阁也只是执掌票拟，不参与重大政务的决策。与重大政务的决策。n n清统治者后又设清统治者后又设南书房南书房和和军机处军机处再次分割，牵制了再次分割，牵制了内阁之权。内阁之权。n n内阁大学士内阁大学士位虽尊而权不重位虽尊而权不重，常作为对某些大官明，常作为对某些大官明升暗降的一种措置，以调整统治集团内部权力关系升暗降的一种措置，以调整统治集团内部权力关系的平衡。的平衡。（二）军机处（二）军机处n n军机处的前身军机处的前身南书房：南书房：南书房名义上是陪伴皇帝读书、做诗写字的地南书房名义上是陪伴皇帝读书、做诗写字的地方，但也秉承皇帝意志拟写谕旨，发布政令，实际上成为

45、皇帝处理政方，但也秉承皇帝意志拟写谕旨，发布政令，实际上成为皇帝处理政务的机要秘书班子。务的机要秘书班子。n n军机处军机处是雍正七年（是雍正七年（17291729）对付西北准噶尔部用兵，处理紧急军务而）对付西北准噶尔部用兵，处理紧急军务而设立的临时机构。设立的临时机构。n n军机处的设置，是中国封建社会后期军机处的设置，是中国封建社会后期皇权高度集中的产物皇权高度集中的产物。它不仅取。它不仅取代了南书房参与机要，而且职权越来越大，从军务扩大到行政、人事代了南书房参与机要，而且职权越来越大，从军务扩大到行政、人事等权。凡等权。凡“军国大计，罔不总揽军国大计，罔不总揽”。但。但它依然是皇帝的秘书

46、机构它依然是皇帝的秘书机构，只，只有参议权，而无最后决策权。有参议权，而无最后决策权。n n军机处是一个特殊的机构军机处是一个特殊的机构：n n1 1、它既无官署，又无专官，更不许设书吏和办事人员。冗散的人员、它既无官署，又无专官，更不许设书吏和办事人员。冗散的人员较少，比较注意工作效率和保守机密，是其组织和工作制度的特点。较少，比较注意工作效率和保守机密，是其组织和工作制度的特点。n n2 2、军机大臣、军机大臣“常日侍直，应对献替。常日侍直，应对献替。”雍正时创建的廷寄制度使皇雍正时创建的廷寄制度使皇帝的意志能畅通地直达地方。帝的意志能畅通地直达地方。n n3 3、军机处还是一个无官署属吏的部门，设置奇特。军机大臣和章京、军机处还是一个无官署属吏的部门，设置奇特。军机大臣和章京之间虽有上、下级之分，但没有绝对的隶属关系。这就决定了军机处之间虽有上、下级之分，但没有绝对的隶属关系。这就决定了军机处官员不会结党，军机大臣没有党援手脚，不会对皇帝形成威胁。官员不会结党，军机大臣没有党援手脚，不会对皇帝形成威胁。