04第四章 公共事业组织的责任和监督.ppt

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1、公共事业管理概论公共事业管理概论娄成武娄成武 李坚李坚公共事业管理概论 21世纪公共事业管理系列教材 第第4 4章章 公共事业管理的责任和监督公共事业管理的责任和监督 4.1 4.1 公共事业组织的责任和监督公共事业组织的责任和监督4.1.1 4.1.1 公共责任公共责任 公共责任公共责任是公共组织及其成员履行职能与是公共组织及其成员履行职能与职务所承担的职责和义务。职务所承担的职责和义务。公共事业管理概论公共事业管理概论 2121世纪公共事业管理系列教材世纪公共事业管理系列教材 4.1 4.1 公共事业组织的责任和监督公共事业组织的责任和监督1.1.公共责任可以分为主观责任和客观责任。公共责

2、任可以分为主观责任和客观责任。2.2.公共责任的构成要素公共责任的构成要素 承担公共责任的承担公共责任的行为主体行为主体 公共责任的公共责任的内容内容 公共责任的公共责任的客体客体3.3.公共责任具有多重形式公共责任具有多重形式 行政责任、法律责任、道义责任行政责任、法律责任、道义责任公共事业管理概论公共事业管理概论 2121世纪公共事业管理系列教材世纪公共事业管理系列教材 4.1 4.1 公共事业组织的责任和监督公共事业组织的责任和监督4.4.公共责任监督机制公共责任监督机制（1 1）定义）定义 公共责任监督机制公共责任监督机制是依法建立的公共是依法建立的公共责任监督体系构成要素之间的关系及

3、其运责任监督体系构成要素之间的关系及其运转方式。转方式。公共事业管理概论公共事业管理概论 2121世纪公共事业管理系列教材世纪公共事业管理系列教材 4.1 4.1 公共事业组织的责任和监督公共事业组织的责任和监督（2 2）监督机制的分类）监督机制的分类 从行政责任监督的角度看，监督机制由外部从行政责任监督的角度看，监督机制由外部监督和内部监督构成。监督和内部监督构成。外部机制外部机制：立法监督、司法监督、政党监督、社会：立法监督、司法监督、政党监督、社会监督、舆论监督等监督、舆论监督等 内部监督内部监督：上下级之间的监督、横向的工作部门之：上下级之间的监督、横向的工作部门之间的监督间的监督公共

4、事业管理概论公共事业管理概论 2121世纪公共事业管理系列教材世纪公共事业管理系列教材 4.1 4.1 公共事业组织的责任和监督公共事业组织的责任和监督4.1.2 4.1.2 公共事业组织的公共责任公共事业组织的公共责任 公共事业组织的公共责任公共事业组织的公共责任是公共事业组织是公共事业组织在公共事业服务与管理过程中依法或依章程所在公共事业服务与管理过程中依法或依章程所承担的工作责任。承担的工作责任。公共事业管理概论公共事业管理概论 2121世纪公共事业管理系列教材世纪公共事业管理系列教材 4.1 4.1 公共事业组织的责任和监督公共事业组织的责任和监督 公共事业组织承担的公共责任分为公共事

5、业组织承担的公共责任分为积积极、消极极、消极2 2个层次。个层次。消极的公共责任消极的公共责任表现为：避免违规，表现为：避免违规，避免不当行为和账目的完善管理。避免不当行为和账目的完善管理。积极的公共责任积极的公共责任表现为：资源的有表现为：资源的有效利用以实现所追求的目标。效利用以实现所追求的目标。公共事业管理概论公共事业管理概论 2121世纪公共事业管理系列教材世纪公共事业管理系列教材 4.1 4.1 公共事业组织的责任和监督公共事业组织的责任和监督 1.1.公共事业组织的责任公共事业组织的责任监督机制监督机制主要由主要由行行政监督、司法监督、社会监督、舆论监督、行业政监督、司法监督、社会

6、监督、舆论监督、行业监督监督等外部监督和组织机构内部之间的纵向横向等外部监督和组织机构内部之间的纵向横向监督构成。监督构成。2.2.责任追究方式责任追究方式有：行政检查、司法诉讼、有：行政检查、司法诉讼、舆论批评、民间协商、内部处理等。舆论批评、民间协商、内部处理等。3.3.各类公共事业组织的公共责任监督机制各类公共事业组织的公共责任监督机制的的主线主线是责任的追究和承担方式。是责任的追究和承担方式。公共事业管理概论公共事业管理概论 2121世纪公共事业管理系列教材世纪公共事业管理系列教材 4.2 4.2 发达国家的公共事业组织的监督机制发达国家的公共事业组织的监督机制4.2.1 4.2.1

7、发达国家建立和完善监督机制的早期努力发达国家建立和完善监督机制的早期努力1.1.英国英国“行政监督模式行政监督模式”的确立的确立 监督专员制度监督专员制度 慈善委员会监督制度慈善委员会监督制度公共事业管理概论公共事业管理概论 2121世纪公共事业管理系列教材世纪公共事业管理系列教材 4.2 4.2 发达国家的公共事业组织的监督机发达国家的公共事业组织的监督机制制2.2.美国非管制模式的确立及其特点美国非管制模式的确立及其特点 胡萝卜加大棒政策胡萝卜加大棒政策 胡萝卜政策：胡萝卜政策：税收税收优惠优惠、赋予其他特权以及各、赋予其他特权以及各级政府对慈善机构的直接和间接级政府对慈善机构的直接和间接

8、支持支持。大棒政策：大棒政策：一是特权特别是税收优惠的一是特权特别是税收优惠的剥夺剥夺；二是司法调查及相应的二是司法调查及相应的处罚处罚。公共事业管理概论公共事业管理概论 2121世纪公共事业管理系列教材世纪公共事业管理系列教材 4.2 4.2 发达国家的公共事业组织的监督发达国家的公共事业组织的监督机制机制4.2.2 4.2.2 发达国家监督机制框架发达国家监督机制框架1.1.监督主体监督主体 即对公共事业组织实施监督和管理的即对公共事业组织实施监督和管理的机构。其存在主体机构。其存在主体多元化多元化（美国）和（美国）和专门专门机构机构（英国）两种模式。（英国）两种模式。公共事业管理概论公共

9、事业管理概论 2121世纪公共事业管理系列教材世纪公共事业管理系列教材美国美国则是税务部门和司法部门负有监督慈则是税务部门和司法部门负有监督慈善机构的主要责任善机构的主要责任；英国英国则是慈善委员会则是慈善委员会 4.2 4.2 发达国家的公共事业组织的监督机制发达国家的公共事业组织的监督机制2.2.监督规则监督规则 在发达国家，政府管理和监督公益机构的主要手段在发达国家，政府管理和监督公益机构的主要手段是依法实施的是依法实施的政府规制政府规制。具体如下：。具体如下：（1 1）注册登记注册登记制度制度 （2 2）对公共事业组织的）对公共事业组织的财政优惠财政优惠 （3 3）对公共事业组织的）对

10、公共事业组织的财务规制财务规制 （4 4）对公共事业组织的）对公共事业组织的投资规制投资规制 （5 5）对公共事业组织）对公共事业组织“不公平竞争不公平竞争”的规制的规制公共事业管理概论公共事业管理概论 2121世纪公共事业管理系列教材世纪公共事业管理系列教材（1 1）注册登记注册登记制度制度三大好处：三大好处：免税优惠、法律保护、由官方认可而免税优惠、法律保护、由官方认可而获得声望。获得声望。在英国，注册为慈善机构必须满足三个条件：独在英国，注册为慈善机构必须满足三个条件：独立身份和自主运作立身份和自主运作;由董事会实施管理和控制；董由董事会实施管理和控制；董事会成员不得从机构索取事会成员不

11、得从机构索取报酬；报酬；两个原则：两个原则：一是受益者为所有公众或大多数人（救灾扶贫活一是受益者为所有公众或大多数人（救灾扶贫活动例外）；动例外）；二是从事明显政治活动的组织不得享有慈善机构二是从事明显政治活动的组织不得享有慈善机构的地位。的地位。财政优惠：财政优惠：财政优惠是政府扶持慈善机构发展的主要财政优惠是政府扶持慈善机构发展的主要措施，措施，一方面，获得财政优惠必须具备一定条件，一方面，获得财政优惠必须具备一定条件，同时也就赋予了相应的义务。同时也就赋予了相应的义务。另一方面是，持续性审核和取消优惠的处另一方面是，持续性审核和取消优惠的处罚具有震慑作用，胡萝卜可以转化为大棒。罚具有震慑

12、作用，胡萝卜可以转化为大棒。英国：英国：慈善机构的免税优惠有：豁免直接税，慈善机构的免税优惠有：豁免直接税，地方税税额自动减免地方税税额自动减免80%80%。间接税如增值税的。间接税如增值税的减免仅限于少数小的机构。减免仅限于少数小的机构。捐款者法人也可获得不同形式的免税。捐款者法人也可获得不同形式的免税。美国：美国：享受范围广泛；法律规定具有免税地享受范围广泛；法律规定具有免税地位的机构的所有收入都享受免税优惠；捐款位的机构的所有收入都享受免税优惠；捐款者所享受的免税优惠也大于其他国家者所享受的免税优惠也大于其他国家。财务规制：财务规制：营余分配约束：营余分配约束：即，机构盈利和剩余不能即，

13、机构盈利和剩余不能在领导层和管理层分配，这是机构获得慈在领导层和管理层分配，这是机构获得慈善地位的前提条件。美国，捐助者不能从善地位的前提条件。美国，捐助者不能从基金会的资产中获取收益。基金会的资产中获取收益。支出比例规定支出比例规定加拿大的法律规定，在财政年度结束时，加拿大的法律规定，在财政年度结束时，慈善机构的支出额必须达到慈善机构的支出额必须达到90%90%以上，且财以上，且财务项目必须是慈善项目支出，即鼓励慈善务项目必须是慈善项目支出，即鼓励慈善事业的投入及发展。事业的投入及发展。行政开支比重规制行政开支比重规制公共事业组织的开支分为两类：公共事业组织的开支分为两类：即项目开支和行政开

14、支即项目开支和行政开支对公共事业组织的投资规制对公共事业组织的投资规制政府对公共事业组织的投资活动的约束和限政府对公共事业组织的投资活动的约束和限制即为投资规制。制即为投资规制。第一，投资与贸易的区分第一，投资与贸易的区分第二，董事会负责制第二，董事会负责制第三，专业咨询与投资经理制第三，专业咨询与投资经理制第四，投资的基本原则第四，投资的基本原则以获取利润为主要目标的商品购置和转卖以获取利润为主要目标的商品购置和转卖是贸易非投资行为，除非直接用于服务于是贸易非投资行为，除非直接用于服务于慈善机构的目标，贸易行为为法律所禁止，慈善机构的目标，贸易行为为法律所禁止，其利润不得享受免税优惠。其利润

15、不得享受免税优惠。不论投资额大小，所有慈善机构在投资实不论投资额大小，所有慈善机构在投资实施前都要征询适当和公正的投资建议。建施前都要征询适当和公正的投资建议。建议必须以文字形式提出，提供咨询者必须议必须以文字形式提出，提供咨询者必须具备相应的资格和投资方面的经验。具备相应的资格和投资方面的经验。投资的基本原则投资的基本原则投资应遵循投资应遵循安全和道德安全和道德投资两个基本原则。投资两个基本原则。道德投资原则意味着，投资项目和投资机道德投资原则意味着，投资项目和投资机构的选择应着眼于慈善机构的利益而不是构的选择应着眼于慈善机构的利益而不是董事的利益。董事的利益。安全原则要求慈善机构成为经济资

16、源的消安全原则要求慈善机构成为经济资源的消极持有者而非财富的积极创造者。极持有者而非财富的积极创造者。第五，投资类型的限制。第五，投资类型的限制。投资类型限制的出发点是投资类型限制的出发点是安全。安全。其主要方其主要方式是此类投资获得慈善委员会的批准或许式是此类投资获得慈善委员会的批准或许可。可。投资类型限制涉及几个方面：投资类型限制涉及几个方面：一是商品买卖和昂贵艺术品购置。商品买一是商品买卖和昂贵艺术品购置。商品买卖属于贸易而非投资行为。卖属于贸易而非投资行为。二是投资行为和期货交易。二是投资行为和期货交易。三是房地产投资。三是房地产投资。对公共事业组织不公平竞争的规制对公共事业组织不公平

17、竞争的规制由于公共事业组织享受免税特权，它所从由于公共事业组织享受免税特权，它所从事的商业和投资活动，如果规模太大就会事的商业和投资活动，如果规模太大就会导致不公平竞争的问题，因此，约束不公导致不公平竞争的问题，因此，约束不公平竞争和限制商业经营活动就成为公益机平竞争和限制商业经营活动就成为公益机构规制的一项重要内容。构规制的一项重要内容。相关活动和不相关活动相关活动和不相关活动 4.2 4.2 发达国家的公共事业组织的监督机发达国家的公共事业组织的监督机制制3.3.发展趋势发展趋势 （1 1）政府对公共事业组织的）政府对公共事业组织的管理的强化管理的强化 （2 2）多元多元监督体系的完善和强

18、化监督体系的完善和强化 （3 3）公共事业组织）公共事业组织自律机制自律机制的强化的强化 （4 4）公共责任层次）公共责任层次由低向高由低向高的重点转移的重点转移公共事业管理概论公共事业管理概论 2121世纪公共事业管理系列教材世纪公共事业管理系列教材4.3 4.3 我国公共事业组织责任分担与监督机我国公共事业组织责任分担与监督机制制4.3.1 4.3.1 公共事业管理责任的分担公共事业管理责任的分担 长期以来我国公共事业管理的基本状况和格局，长期以来我国公共事业管理的基本状况和格局，有如下有如下特点：特点：（1 1）政府管理公共事业的）政府管理公共事业的中心中心地位、主体地位几地位、主体地位

19、几十年牢固不变。十年牢固不变。（2 2）各级政府行政部门重叠庞大，）各级政府行政部门重叠庞大，低效率高成本低效率高成本运行。运行。（3 3）习惯运用行政命令、宣传教育、群众运动、）习惯运用行政命令、宣传教育、群众运动、义务劳动、综合治理的义务劳动、综合治理的模式。模式。（4 4）在政府及其建立的企事业单位之外，没有任）在政府及其建立的企事业单位之外，没有任何自治的承担公共事务职能的何自治的承担公共事务职能的民间机构。民间机构。公共事业管理概论公共事业管理概论 2121世纪公共事业管理系列教材世纪公共事业管理系列教材4.3 4.3 我国公共事业组织责任分担与我国公共事业组织责任分担与监督机制监督

20、机制 公共事业管理公共事业管理责任分担责任分担，就是打破，就是打破公共事业管理中政府做公共事业管理中政府做唯一唯一主体、包揽主体、包揽一切的一切的格局格局，逐步实现公共事业管理，逐步实现公共事业管理社社会化，会化，把一贯由政府直接承担的公共事把一贯由政府直接承担的公共事业责任转移给业责任转移给民间非营利组织民间非营利组织。公共事业管理概论公共事业管理概论 2121世纪公共事业管理系列教材世纪公共事业管理系列教材4.3 4.3 我国公共事业组织责任分担与监我国公共事业组织责任分担与监督机制督机制 非营利组织的发展，还应优先非营利组织的发展，还应优先考虑：考虑：（1 1）培养一批境界高、素质优的专

21、业）培养一批境界高、素质优的专业人才队伍人才队伍。（2 2）非营利组织必须学会以）非营利组织必须学会以最好的方式管理最好的方式管理。（3 3）非营利组织必须学会）非营利组织必须学会筹资募捐。筹资募捐。公共事业管理概论公共事业管理概论 2121世纪公共事业管理系列教材世纪公共事业管理系列教材4.3 4.3 我国公共事业组织责任分担与监督机制我国公共事业组织责任分担与监督机制4.3.2 4.3.2 我国公共组织监督现状及存在的问题我国公共组织监督现状及存在的问题 1.1.社会腐败对公益机构的侵蚀社会腐败对公益机构的侵蚀 2.“2.“道德滑坡道德滑坡”公共事业组织所面临的道德危公共事业组织所面临的道

22、德危机机 3.3.薄弱的社会监督薄弱的社会监督 4.“4.“组织缺位组织缺位”监督主体多元化与激励不足监督主体多元化与激励不足 5.“5.“角色冲突角色冲突”监督主体的身份障碍监督主体的身份障碍 6.“6.“双重俘虏双重俘虏”监督疲软的必然结果监督疲软的必然结果 7.7.市场约束软化市场约束软化限制竞争的副产品限制竞争的副产品公共事业管理概论公共事业管理概论 2121世纪公共事业管理系列教材世纪公共事业管理系列教材1.1.社会腐败对公益机构的侵蚀社会腐败对公益机构的侵蚀（1 1）违规从事）违规从事营利性商业营利性商业活动。活动。（2 2）财务管理财务管理混乱带来的违规与腐败混乱带来的违规与腐败

23、（3 3）公共事业组织的）公共事业组织的官僚化官僚化倾向。倾向。2.“2.“道德滑坡道德滑坡”公共事业组公共事业组织所面临的道德危机织所面临的道德危机危害：危害：第一，公共事业组织的发展固然与经济的第一，公共事业组织的发展固然与经济的发展密切相关，但人们的慈善意识同样非发展密切相关，但人们的慈善意识同样非常重要。常重要。社会道德水准的下降会损伤人们的善心、社会道德水准的下降会损伤人们的善心、同情心和爱心，从而使得社会成员对公益同情心和爱心，从而使得社会成员对公益事业失去信心和兴趣，影响公共事业组织事业失去信心和兴趣，影响公共事业组织资金的来源和业务的拓展。资金的来源和业务的拓展。第二，社会道德

24、滑坡波及公共事业组织的第二，社会道德滑坡波及公共事业组织的志愿人员和专职人员，影响公共事业组织志愿人员和专职人员，影响公共事业组织公共责任的实现。公共责任的实现。在良好的道德环境下，公共事业组织的工在良好的道德环境下，公共事业组织的工作人员会将社会公益和个人利益结合起来。作人员会将社会公益和个人利益结合起来。相反，相反，在道德滑坡环境下，更多的人会为在道德滑坡环境下，更多的人会为个人利益不惜牺牲社会公益，最后的结果个人利益不惜牺牲社会公益，最后的结果是公共责任的沦落。是公共责任的沦落。3.3.薄弱的社会监督薄弱的社会监督（1 1）观念的缺失，）观念的缺失，公众公众监督意识缺失监督意识缺失（2

25、2）新闻）新闻舆论舆论监督的无力监督的无力（3 3）民间民间监督和监督和评估组织评估组织的缺乏。的缺乏。4.“4.“组织缺位组织缺位”监督主体多监督主体多元化与激励不足元化与激励不足这里是指这里是指官方监督主体官方监督主体的多元化和激励不的多元化和激励不足。足。5.“5.“角色冲突角色冲突”监督主体监督主体的身份障碍的身份障碍中华慈善总会与民政部的关系中华慈善总会与民政部的关系中国青少年基金会与团中央的关系中国青少年基金会与团中央的关系这种关系得到法律认可，造成特定时期内这种关系得到法律认可，造成特定时期内公共事业组织公共事业组织官方性与民间性官方性与民间性并存的并存的二重二重性性组织特征组织

26、特征。6.“6.“双重俘虏双重俘虏”监督疲软监督疲软的必然结果的必然结果主管部门对社会团体的主管部门对社会团体的俘虏俘虏主要主要表现表现在主管部门将在主管部门将社会团体当作为其巩固和社会团体当作为其巩固和扩大既得利益扩大既得利益的的工具工具。表。表现在现在（1 1）党政机关领导干部兼任社会团体领导职务）党政机关领导干部兼任社会团体领导职务（2 2）社会团体成为安置闲散人员的分流渠道。）社会团体成为安置闲散人员的分流渠道。（3 3）社会团体活动空间的大小取决于主管部门的）社会团体活动空间的大小取决于主管部门的开明程度。开明程度。反过来。反过来。7.7.市场约束软化市场约束软化限制竞争限制竞争的副

27、产品的副产品表现一，表现一，即分级登记、分级管理限制了地即分级登记、分级管理限制了地域上的竞争域上的竞争表现二，表现二，在同一行政区域内部不允许设置在同一行政区域内部不允许设置相同或相似的社团。相同或相似的社团。4.3 4.3 我国公共事业组织责任分担与监督我国公共事业组织责任分担与监督机制机制4.3.3 4.3.3 完善我国公共事业组织监督机制的措施完善我国公共事业组织监督机制的措施 1.1.完善我国公共事业组织的完善我国公共事业组织的组织立法组织立法 2.2.减少公共事业组织登记限制，减少公共事业组织登记限制，简化登记程序简化登记程序 3.3.加强公共事业组织的加强公共事业组织的日常监督日

28、常监督 4.4.明确界定政府监督主体，加强明确界定政府监督主体，加强监督力度监督力度 5.5.营造竞争营造竞争透明化透明化，促使公共事业组织运作透明化，促使公共事业组织运作透明化 6.6.建立公共事业组织建立公共事业组织行业监管行业监管，完善自律机制。，完善自律机制。公共事业管理概论公共事业管理概论 2121世纪公共事业管理系列教材世纪公共事业管理系列教材 关键术语关键术语 公共责任公共责任 监督机制监督机制 监督主体监督主体 监督规则监督规则 多元监督体系多元监督体系 自律机制自律机制 公共责任层次公共责任层次 社会监督社会监督公共事业管理概论公共事业管理概论 2121世纪公共事业管理系列教材世纪公共事业管理系列教材 复习思考题复习思考题 1.1.试述公共责任及其落实。试述公共责任及其落实。2.2.试述公共事业组织责任的监督机制。试述公共事业组织责任的监督机制。3.3.试述发达国家公共事业监督机制的基试述发达国家公共事业监督机制的基本框架。本框架。4.4.分析我国公共事业监督中存在的问题分析我国公共事业监督中存在的问题及解决的对策。及解决的对策。5.5.实行公共事业管理责任分担后的政府实行公共事业管理责任分担后的政府行为是怎样的？行为是怎样的？公共事业管理概论公共事业管理概论 2121世纪公共事业管理系列教材世纪公共事业管理系列教材