财政与金融 第8章 财政管理及财政管理体制.ppt

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1、第第8 8章章 财政管理及财政管理体制财政管理及财政管理体制12/23/20221学习目标学习目标学完本章后，你应该能够：学完本章后，你应该能够：l 知晓财政管理的概念、目标及原则l 理解财政管理的内容l 领会财政管理体制l 了解中国财政管理体制的演变12/23/20222本章提要本章提要l8.1 财政管理的含义l8.2 财政管理的内容 l8.3 财政管理体制概述l8.4 中国财政管理体制的演变12/23/202238.1 8.1 财政管理的含义财政管理的含义l8.1.1财政管理的内涵l8.1.2财政管理的目标l8.1.3财政管理的原则12/23/202248.1.1财政管理的内涵财政管理的内

2、涵l财政管理就是研究资金如何有效流入各个政府机构、如何在各政府机构内合理流动以及如何有效流出的过程，以确保财政运行过程能做到合法、合理、合规和有效率等。l实际上，就是指政府依据法律法规对政府预算资金的筹集、分配、使用所进行的计划、领导、组织、控制、协调和监督等活动。12/23/202258.1.2财政管理的目标财政管理的目标l构建良性循环的财政运行机制l建立有效保障财政收入合理增长的机制l构造财政支出的有效监控机制l确保财政收支平衡l提高财政效率l管理财政风险12/23/20226l构建良性循环的财政运行机制规范的分税制财政体制l完善的中央税和地方税体系 l规范的转移支付制度 多元化、多层次的

3、财源结构 多层次的财政预算管理模式 规范化、法制化的财政管理 12/23/20227l建立有效保障财政收入合理增长的机制强化税收的征管。统筹安排财政预算外资金，增加政府可用财力。加强预算收入征管质量的监督。12/23/20228l构造财政支出的有效监控机制加强资金拨付以后的后续管理工作，跟踪绩效。建立相应的专项资金拨付和使用责任制。从严控制财政各项经费支出。对公用经费特别是弹性支出，要分类控制，把“水分”挤到最低限度。在强化各单位自律意识的基础上，严格控制办公设备的更新换代。对挪用、转移、浪费政府预算资金的，除进行经济处罚以外，要对单位领导及责任人员依律从严处。强化对企业财务的监督管理。12/

4、23/20229l确保财政收支平衡在编制预算时，坚持“收支平衡、略有结余”的方针，并指导预算编制，做到收支指标稳妥可靠、留有余地。增收节支，保证预算收支平衡的实现。加强和健全财政立法，实行政府预算硬约束。12/23/202210l提高财政效率配置的效率l公共产品需求的政治决策程序在设计上要尽可能便于吸纳公众的要求。管理的效率l“X效率”是指一个机构如何组织并运用供给有限的财政资源，使之发挥出最大作用，从而避免浪费。l一方面职能机构的组织构建要减少浪费；l另一方面财政部门要建立合理的评价体系对单位和部门的管理进行监督，促使机构在管理中引入成本核算机制，以最少的支出取得最大的效果。12/23/20

5、2211l管理财政风险风险管理的目标是控制风险损失l转移风险l消除或减少风险l承担风险在任何情况下，主要的财政风险都需要予以确认、评估和报告。12/23/2022128.1.3 财政管理原则财政管理原则l1）统一领导与分级管理相结合 l2）依据和运用价值规律l3）经济管理与行政管理相结合12/23/2022131 1）统一领导与分级管理相结合）统一领导与分级管理相结合l中央的三个统一在全国范围内统一的财政方针政策；在全国范围内统一的财政计划；在全国范围内统一的财政法令和规章制度。12/23/202214l地方分级管理的三个职权在保证执行中央的方针政策和完成国家财政收支计划的前提下，地方有权统筹

6、安排自己的财政预算，企事业单位有权自身规划财务收支活动；在国家规定范围内，地方有权支配自己的机动财力。地方、部门、企事业单位有权支配自己的预算外资金；地方和企事业单位在全国性财政法令，规章制度规定的范围内，有权结合本地情况制定适合本地区、本单位情况的具体执行办法或实施细则。12/23/202215l正确贯彻“统一领导，分级管理”的原则 要正确认识统一领导和分级管理的辩证关系。在财政管理实际工作中，原则上应该坚持，凡属关系国家全局的管理权限，一定要集中到中央，以保证中央的统一领导和政令统一；凡属于地方因地制宜的管理权限，就要放给地方，以充分调动地方的积极性。在不同的历史时期，根据国家政治经济发展

7、的需要，中央集权与地方分权有所侧重，但是在强调集中的时候，不能忽视地方的正当权益；在强调分权的时候、不要削弱中央的集中领导。12/23/2022162 2）依据和运用价值规律）依据和运用价值规律l对社会经济中的经济利益结构做出新的认识社会经济的利益基础不再是经济利益的一体化，而是经济利益的多元化。财政管理所要解决的基本问题之一，就是在承认多元经济利益的前提下，通过制度规范把这些个别利益和局部利益协调起来，以防止其同全局利益发生抵触与冲突。12/23/202217l财政不再直接干预企业的生产经营活动，把这部分权利真正还给企业，做到“少管多服务”，“政府调控市场，市场引导企业”。l在中央与地方以及

8、地方各级财政之间的关系上，构建规范的分级财政体系。l每一级政府的预算只反映本级财政的收入和支出规模，自求平衡。12/23/2022183 3）经济管理与行政管理相结合）经济管理与行政管理相结合l财政的行政管理指财政机关依靠国家的行政力量，采用命令指示、规定、指令性计划、规章制度等行政性手段，对财政分配活动及相关经济活动进行组织、指挥和控制。缺陷十分显著，尤其是在管理微观经济时，弊端甚多。在社会主义市场经济条件下，行政手段的过多运用，还可能破坏市场机制的正常动作。财政管理工作中只能适时采用行政管理。12/23/202219l财政的经济管理指国家按照客观经济规律的要求，利用税收、利润、成本、奖金、

9、补贴等各种经济杠杆，以及不同形式的经济责任制，通过调整经济利益来对财政分配活动及相关经济活动实施管理。是在不损害各经济主体经营权利与市场机制运作条件的前提下进行的，是社会主义市场经济条件下财政管理中运用得最广泛的一种方法。在财政管理中加强法制建设，强化法律手段是十分必要的。12/23/2022208.2 8.2 财政管理的内容财政管理的内容l 财政管理直接财政管理l指财政部门职责范围内的财政管理。间接财政管理l一是指其他部门职责范围内的业务同财政有密切关系，财政部门参与管理；l二是指财政通过它的一系列政策工具对国民经济实施调节和控制。12/23/202221l政府预算管理在预算编制和执行的全过

10、程，始终要正确处理需要与可能的矛盾，坚持“量入为出，量出为入”辩证结合原则与财政收支平衡原则，同时也要考虑到客观经济环境的要求。依照法律、行政法规的规定，正确、及时、定额地组织预算收入，按预算规定的用途、方向和数额，合理、及时供应预算资金。在预算执行中，注意开源节流，增收切支，在必要时，合理进行预算调整，组织预算新平衡。加强预算管理的基础工作和健全预算法制。12/23/202222l预算外资金管理预算外资金管理上存在的问题l化预算内为预算外，分散政府预算资金，置预算法的严肃性于不顾，破坏了预算的完整性和统一性。l自立预算外资项目，扩大附加范围，提高收费标准，预算外资金不断膨胀。l对预算外资金的

11、管理缺乏健全的制度监督，乱支滥用现象十分严重。进一步加强对预算外资金的管理很有必要。12/23/202223l税收管理宣传和贯彻国家的税收政策。建立和健全征收管理制度。依照税法规定，及时组积各项税收收入。认真调查和分析经济税源变化情况，开辟新税源。注意发挥税收的经济杠杆作用。努力降低税收成本，提高征税效率，并为纳税人服务。12/23/202224l国有资产管理国有资本投入的管理。国有资本运营的管理。国有资本收益的管理。企业国有资本的财务考核与评价。12/23/202225l行政事业单位财务管理 健全预算管理，编好单位预算。加强定员定额管理。建立行政经费支出的考核指标体系。12/23/20222

12、68.3 8.3 财政管理体制概述财政管理体制概述l8.3.1财政管理体制的含义l8.3.2财政管理体制的内容l8.3.3政府间职责的划分l8.3.4政府间财政收入的划分12/23/2022278.3.1财政管理体制的含义财政管理体制的含义l财政管理体制的定义指规定着中央与地方，以及地方各级政府之间在财政收支划分和财政管理权限划分上的一项根本制度。在市场经济国家，通常把财政管理体制这部分称为政府间财政关系或财政联邦主义。12/23/202228l财政管理体制的含义财政管理体制所管理和规范的是中央与地方政府以及各级政府之间的财政分配关系财政管理体制的核心内容是划分财政收支范围和财政管理职权，其实

13、质是关于财权财力的集中与分散的一项基本制度财政管理体制是国家经济管理体制的重要组成部分12/23/2022298.3.2财政管理体制的内容财政管理体制的内容l确立财政管理机构体系 l划分财政管理权责 l划分财政收支范围 l建立规范的政府间转移支付制度 12/23/202230l确立财政管理机构体系确立财政管理机构体系，就是在财政管理体制中把财政管理的组织机构确定下来，并明确系统内部各机构的管理职权。这是财政管理体制的基本内容。12/23/202231l划分财政管理权责划分财政管理权责，就是在财政管理体制中，把各级财政以及同级财政各管理部门之间，在财政分配和管理上负责哪些事物，承担哪些责任，拥有

14、哪些财权，有多大的权限等问题确定下来。这种职权的划分要与国家的政治体制和经济体制相适应、相一致。12/23/202232l划分财政收支范围政府间财政收支范围的划分是财政管理体制的核心内容。依据国际经验，政府间财政收支划分的结构呈现出这样的情况：在财政收入的划分中，侧重于中央政府；在财政支出的划分中，侧重于地方政府。财权与事权不对称。12/23/202233l建立规范的政府间转移支付制度政府间转移支付制度是中央政府为均衡各地方政府的财力状况，协调地区间的经济发展，将中央政府掌握的部分财力转移给地方政府使用的一种调节制度。它是财政管理体制的重要组成部分。以分税为主要特征的分级财政管理体制下，政府间

15、转移支付制度是协调中央政府与地方政府财政关系的一项重要的配套制度。12/23/2022348.3.3政府间职责的划分政府间职责的划分 从理论和实践的角度看，中央政府与地方政府的职责划分应遵循以下原则：（1）中央政府应承担提供全国性公共产品的职责，地方性的公共产品则应由地方政府负责提供。（2）具有效益外溢性的公共产品可由中央政府提供，或者由中央政府与地方政府共同提供。（3）宏观经济调控的职责只能由中央政府来承担，地方政府不能从事对经济的宏观调控。（4）收入公平分配和提供社会福利的职责主要应由中央政府来负责。12/23/2022358.3.4政府间财政收入的划分政府间财政收入的划分l各级政府有事权

16、，就要有财权和相应的财力。财权和财力的划分主要取决于政府间职责和事权的划分。现代国家普遍实行分税制来处理政府问的财政收入的划分问题，在分税制体制下，政府间的收入划分实质上就是税种的划分问题，即哪些税应划给中央政府，作为中央政府的固定收入；哪些税应划给地方，作为地方政府的固定收入；哪些税应作为共享税。政府间税种的划分也要遵循一定的原则：12/23/202236l（1）税源广大的税种应划给中央政府。因为中央政府担负着宏观调控和地区间收入转移的任务，如果中央政府的收入比重过低，中央政府就无力从事这种工作。l（2）税基流动性大的税种应划给中央政府，税基流动小或不流动的税种可划分给地方政府。l（3）有助

17、于宏观调控的税种应划给中央政府。12/23/2022378.4 8.4 中国财政管理体制的演变中国财政管理体制的演变8.4.1 1994年以前的财政管理体制l中国经济改革以前实行的是一种集中度很高的财政管理体制。这种体制的特点是财权和财力都高度集中在中央政府手中，给地方政府留有的机动财力很少，甚至有的年份中央对地方实行“统收统支”的管理办法。l经济改革后，为了调动地方政府的积极性，国家对财政管理体制进行了改革。指导思想与当时中国农村和城市经济改革的指导思想基本相同，就是实行分级包干，把包干的办法引入到处理中央与地方的财政关系方面。12/23/2022388.4.2 19948.4.2 1994

18、年分税制财政管理体制年分税制财政管理体制1分税制财政管理体制的成效 1994年分税制财政管理体制改革是中国一次卓有成效的制度创新，它初步建立起与社会主义市场经济发展相适应的运行机制。其积极成效主要表现在如下方面：（1）理顺了中央与地方的分配关系，调动了各级政府的积极性，建立了财政收入稳定增长机制。（2）增强了中央的宏观调控力，中央财政收入比重逐步提高。（3）财政税务机构建设取得了较大进展。（4）地方各级政府的理财思路发生了明显转变，促进了产业结构调整和资源优化配置。12/23/2022392 2目前分税制财政管理体制存在的问题目前分税制财政管理体制存在的问题（1）政府事权和收支范围的划分仍不够

19、科学和规范。（2）转移支付制度距离公共服务基本均等化目标还有差距。（3）地方财政管理体制不完善。12/23/2022403 3分税制财政管理体制的进一步完善分税制财政管理体制的进一步完善（1）科学界定政府职能，调整财政供给范围。（2）合理划分中央与地方政府间事权，根据事权界定各级财政支出范围。（3）对原体制下某些收入的划分进行必要的调整。（4）进一步完善政府间财政转移支付制度。12/23/202241l科学界定政府职能，调整财政供给范围财政必须为国家机器的正常运转提供充分的财力保证，如公安、司法、行政、国防、外交等。财政要不断增加那些代表社会共同利益和长远利益的公共性开支，如教育、科技、环保、

20、卫生、社会保障等。要充分发挥财政的再分配作用，调节收入分配，实现社会公平。强化财政的宏观经济调控职能。规范财政补贴范围，合理控制补贴规模。12/23/202242l合理划分中央与地方政府间事权，根据事权界定各级财政支出范围体现国家整体利益的公共支出项目，由中央政府直接负责的社会事务，经费由中央财政安排。中央和地方共同承担的社会事务，经费由中央与地方共同承担。中央负有间接责任，但应通过地方政府具体负责实施的社会事务，如基础教育、公共医疗等，中央政府通过对地方的一般性转移支付来补助。12/23/202243l对原体制下某些收入的划分进行必要的调整根据收入项目调节功能的强弱来确定归属。一般将数额较大

21、，调控功能比较显著的税种划归中央。根据税基的移动性进行划分。根据征管效率进行划分。某些税种能够实现规模效益，宜于集中，应作为中央收入；反之，宜于归地方。按照税基分布的均衡性进行划分。各辖区税基分布不均衡的税收，应作为中央收入。基于受益原则征收的税，或使用费，划归地方。12/23/202244l进一步完善政府间财政转移支付制度稳定税收返还的绝对规模，扩大过渡期转移支付。以缩小地区间财力差距为目标，在条件允许时将税收返还逐步纳入规范的转移支付范围。清理专项拨款，改进拨款办法，逐步将其纳入规范的转移支付制度体系。12/23/202245本章小结本章小结l 财政管理是政府依据对政府资金的筹集、分配、使

22、用所进行的计划、领导、组织、控制、协调和监督等活动，确保财政运行过程能够做到合法、合理、合规和有效率等。l 财政管理的目标包括：构建良性循环的财政运行机制，建立有效保障财政收入合理增长的机制，构造财政支出的有效监控机制，确保财政收支平衡，提高财政效率和管理财政风险。l 财政管理应遵循如下原则：统一领导与分级管理相结合，依据和运用价值规律，经济管理与行政管理相结合。12/23/202246l 财政的直接管理包括以下内容：政府预算管理、预算外资金管理、税收管理、国有资产管理、财政投资管理和行政事业单位财务管理。l 财政管理体制是国家经济管理体制的重要组成部分，它规范着中央与地方政府及各级政府间的财政分配关系，其核心是划分财政收支范围和财政管理职能，实质是关于财权财力的集中与分散的一项基本制度。l 中国1994年的分税制财政管理体制取得了很大成效，但仍存在一些缺陷，有待进一步完善。12/23/202247