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1、受欺诈公司登记行为受欺诈公司登记行为被诉案件的问题与应对被诉案件的问题与应对2013年3月案例一A 公司诉工商局要求撤销公司设立登记案A 公司与 B 公司于 2003 年 10 月签订设立合同,按 80:20 的比例组建 C 公司,但后 B 公司采用私刻公章、法定代表人印章、伪造签名、提交虚假证明文件等手段,骗取了 C 公司的设立登记,且 A 公司的股权仅为 5%。2004 年 10 月,A 公司向工商局提出申请报告,要求撤销以不合法手段注册的 C 公司。2005 年 1 月向工商局提交鉴定报告,工商局以C公司涉嫌在登记过程中提交虚假材料骗取登记行为立案调查,但未予以撤销登记。A 公司以工商局
2、在 60 天内拖延搪塞,逾期不履行法定职责,损害原告利益为由诉工商局不履行法定职责。后因已知道工商局的调查进展情况,故撤回起诉,继而以要求撤销 C 公司设立登记为诉求提起撤销之诉。经二审,法院以行政诉讼只审查行政行为合法性,而 C 公司设立登记时提交的材料齐全、符合法定形式、程序合法,且原告提交的证据尚不足以证明申请人提交虚假证明文件骗取工商设立登记事实为由,故驳回诉讼请求。案例二钟某不服工商局作出的准予股东变更登记案2003 年,工商局核准某信息技术有限公司注册成立,股东为钟某和陆某,2004年 9 月,该公司提出变更股东的申请,将钟某所有的 90%的公司股权中 80%无偿转让给陆某,另 1
3、0%股权无偿转让给任某。2004 年 11 月又再次进行了股东变更。钟某得知陆某冒用其签名,将原告所持有的股份悉数无偿转让给陆某和任某,此项变更直接关系到股东的重大利益,工商局未按法定要件进行全面审查,在无法定代表人签署的变更登记书面申请的情况下核准了变更登记,故起诉要求撤销工商局准予变更登记决定。第三人陆某称钟某只是该公司的名义股东,并曾约定该公司股东变更及股权的无偿转让无须原告钟某认可,故请求法院维持。经二审,法院认为,对于涉及申请变更内容直接关系到公司股东重大股权利益的无偿转让事项,工商局应谨慎审核,依法进行实质核查。而申请材料中无法定代表人签署的变更登记申请书,说明工商局也未对申请材料
4、的完备性进行审查。公司内部的约定因签订日期晚于注册日期,因此,在注册成立的同时也就确认了钟某股东身份和股权份额,民事协议不能否定原告钟某经工商局核准登记的股东身份。但工商局作出具体行政行为时所依据的证据缺乏真实性和合法性的法定必备条件,由于未按法定要件对涉及股东重大利益的申请材料的实质内容予以审核,导致对事实的认定错误,核准决定与法有悖,判决撤销变更登记行为。受欺诈公司登记行为受欺诈公司登记行为主要是指在依申请的公司登记行政行受欺诈公司登记行为主要是指在依申请的公司登记行政行为中当事人向公司登记机关申请设立、变更、注销登记时,为中当事人向公司登记机关申请设立、变更、注销登记时,采取欺诈手段或者
5、隐瞒重要事实,取得公司登记的违法行采取欺诈手段或者隐瞒重要事实,取得公司登记的违法行为。为。对于工商机关来说,受欺诈公司登记行为产生的被诉案件对于工商机关来说,受欺诈公司登记行为产生的被诉案件主要集中在设立、股权变更、法定代表人变更以及注销环主要集中在设立、股权变更、法定代表人变更以及注销环节中。节中。目录一、前言近年来,行政相对人利用欺诈手段取得公司登记(包括设立、变更、撤销、注销公司),工商机关因受欺诈实施公司登记行为而被利害关系人乃至行政相对人本人提起行政诉讼的案件逐渐增多。文中提到的福建省三明市工商局2003年月至2012年10月期间共有5起受欺诈公司登记行为被诉案件,仅2012年就有
6、2起。近年来分局共有2起受欺诈公司登记行为被诉案件,2012年辖区某公司虽未将分局列为被告但也有1起由于受欺诈公司登记行为引起的诉讼案件。一、前言 受欺诈公司登记行为被诉案件的共性在于,原告以工商机关在受理登记时未尽到审慎审查义务,依据第三人伪造原告签名的文件材料或者第三人与原被告合谋造假的文件材料办理公司登记为由提起诉讼;而即使工商机关在诉讼过程中辩称自身受欺诈或者已尽到形式审查义务、并无过错,但法院在审理过程中仍会查明原告诉称材料的真伪,一旦该材料确有作伪,即以工商机关原登记行为“事实不清”或“证据不足”为由,撤销原登记行为或主持协调和解。一、前言 工商系统和法院系统对受欺诈公司登记行为被
7、诉案件的观点分歧,看似简单,实则潜藏着关于司法/执法理念、社会矛盾处理、商事登记模式等复杂问题的深层次碰撞,需要认真研究,积极寻求对策。受欺诈登记行为具有复杂性和特殊性,在行政法调整领域内对该类案件事实的认定有较大难度,且法律法规规定也不尽完善,登记结果又往往关系双方利益和社会公平,因此,受欺诈的瑕疵登记非常容易陷入多轮诉讼和循环信访中。二、受欺诈公司登记行为被诉案件的主要问题及成因造成工商部门受欺诈公司登记行为被诉讼案件被动局面的原因,即有现行法律框架内商事登记制度先天的缺陷,也有工商机关自身理念、登记机制以及应诉措施的不当。(一)从商事登记制度与实践看,纯粹的形式审查存在缺陷(二)从应诉策
8、略与措施上看,工商机关心态矛盾、研究不够1.工商机关坚持的公司登记的纯形式审查观,先天不足。(一)从商事登记制度与实践看,纯粹的形式审查存在缺陷二、受欺诈公司登记行为被诉案件的主要问题及成因公司登记的纯形式审查观,本身就是一个与事实不符、于法无惧的自欺欺人的“善意的谎言。主要是基于以下三点:首先,从现行法上,我国公司登记实行“形式审查为原则、实质审查未补充”的“审慎审查”。其次,从我国法学理论上看,公司登记的形式审查也是少数说。虽然我们在诉讼中一再声称自己只是进行形式审查,但不可否认,在实际工作中我们一直在履行着审慎审查。再次,从司法实践上看,法院系统坚持公司登记是“形式审查为原则、实质审查未
9、补充”的“审慎审查”。2.工商登记机关采取的某些登记应对措施,并不妥当。面对受欺诈公司登记行为被诉案件频发甚至屡屡败诉的困境,各地工商机关或者提前预防登记风险,或加强商事登记理论调研。但是,实践中有些应对措施并不妥当,个别做法甚至已处于违法的边缘线上。比如个别机关要求公司变更登记不得委托他人代办,必须由该公司全体股东到登记机关的办公现场当场签字,有的工商机关提出公司变更登记的全部申请材料必须经公证或者司法鉴定。这些做法的出发点可以理解,但做法并不可取。(一)从商事登记制度与实践看,纯粹的形式审查存在缺陷二、受欺诈公司登记行为被诉案件的主要问题及成因首先,从法律依据上讲,行政许可法第二十九条第二
10、款、公司登记管理条例第二十条、企业登记程序规定第六条等规定都允许申请人委托的代理人可以提交申请,而目前尚无法律、行政法规甚至部门规章明文要求全体股东或者法定代表人亲自到公司登记机关办公场所提出公司登记申请或者要求申请材料必须经公证或者司法鉴定。个别工商机关的做法违背了行政法上对行政机关而言“法无明文即禁止”的核心准则。(一)从商事登记制度与实践看,纯粹的形式审查存在缺陷二、受欺诈公司登记行为被诉案件的主要问题及成因其次,尽管行政许可法、公司登记管理条例、企业登记程序规定等均有规定授权“企业登记机关认为需要对申请材料的实质内容进行核实的,应当派两名以上工作人员,对申请材料予以核实”,然而,上述做
11、法并非工商机关两名以上工作人员进行的核实,而是变相将实质审查的成本/责任转嫁给全体股东或者其他职能部门/社会中介组织。(一)从商事登记制度与实践看,纯粹的形式审查存在缺陷二、受欺诈公司登记行为被诉案件的主要问题及成因实践中,登记申请人因为其他股东不愿意或者无法到现场签字而与工商机关发生争执,或者因为公证。司法鉴定费用而对工商就干怨言不断的实例屡见不鲜。笔者认为,上述做法对行政相对人而言,最没有效率,既与公司法鼓励投资、鼓励公司自主经营的立法原则背道而驰,又存在登记机关滥用行政裁量权之嫌。更何况,从国家赋予公证机构、司法鉴定固有的属性来分析,作为非国家机关的公证机构、司法鉴定机构介入公司登记程序
12、,在权威性、公信力方面,远远不能实现商事登记的目的,也不能承载实质审查的责任,并非像有的公证员认为的那样“是个可行的办法”。(一)从商事登记制度与实践看,纯粹的形式审查存在缺陷二、受欺诈公司登记行为被诉案件的主要问题及成因1.工商机关应诉与对待败诉结果的心态颇为纠结。工商机关普遍认为,在已尽到形式审查义务的前提下,自己对于受行政相对人欺诈而产生的不真实的公司登记并无过错,法院不应以“事实不清”或“证据不足”为由,撤销该登记行为;况且,在工商机关受欺诈公司登记行为被诉案件中,第三人与原告的民事关系扑朔迷离,原告从“经济理性人”的角度出发,为了实现其节省自身诉讼费用,简单化处理公司民商事纠纷的目的
13、,倾向于将原本可以通过民事诉讼解决的纠纷,通过以公司登记机关为被告的行政诉讼形式加以解决。这在一定程度上又加剧了作伪被告的工商机关与原告、第三人的对立情绪若不撤销原登记行为,则自己被原告起诉;若撤销原登记行为,有可能被第三人诉讼。因此,工商机关对发法院“将行政相对人之间原本就是民事案件的纠纷当做原告与工商局之间的行政纠纷来受理”的做法表示不理解、不服气。(二)从应诉策略与措施上看,工商机关心态矛盾、研究不够二、受欺诈公司登记行为被诉案件的主要问题及成因而一旦法院作出实质上不利于工商机关的判决或者协调和解结果,工商机关对“败诉”的心态又变得颇为复杂。一方面认为,原公司登记行为被撤销,不管法院判决
14、撤销,还是工商机关主动撤销,都表明工商部门的注册登记工作存在失误甚至错误,必须依据法院查明的事实重新进行登记,诉讼结果无疑对工商机关不利;另一方面认为,一旦法院在审理过程中查明原告诉称材料存在虚假,工商机关可以直接据此适用公司法、公司登记管理条例以及行政许可法等相关条款对该公司提交虚假材料、骗取登记的违法行为进行行政处罚,诉讼似乎又对工商机关有利。(二)从应诉策略与措施上看,工商机关心态矛盾、研究不够二、受欺诈公司登记行为被诉案件的主要问题及成因在受欺诈公司登记行为被诉案件中,工商机关作为行政机关到底是输了还是赢了,受欺诈作出的公司登记行为的工商干部究竟有没有工作失误,应不应当承担败诉的行政责
15、任 如何承担败诉的个人责任,以及在今后的登记注册工作中如何改进审查流程、揭破当事人的欺诈、防范败诉风险一直以来都是亟待解决的问题。(二)从应诉策略与措施上看,工商机关心态矛盾、研究不够二、受欺诈公司登记行为被诉案件的主要问题及成因2.工商机关对司法解释、法院案例的关注与研究不够。从研究结果看,对于近年来法院系统在法学理论与审判实践中对于工商机关受欺诈公司登记行为被诉案件等问题,在工商系统内部尚未引起重视。(二)从应诉策略与措施上看,工商机关心态矛盾、研究不够最高人民法院关于适用若干问题的规定(三)法释【2011】3号最高人民法院关于审理公司登记行政案件的座谈会纪要二、受欺诈公司登记行为被诉案件
16、的主要问题及成因随着人民法院“指导性案例”工作的推进,工商机关研究法院案例、科学开展应诉的客观条件已经具备,但是当前工商机关受欺诈公司登记行为被诉案件居高不下,从某种意义上讲,与工商机关自身司法实践及其经验、倾向性的关注与研究力度不够、深度不足,有很大关系。(二)从应诉策略与措施上看,工商机关心态矛盾、研究不够二、受欺诈公司登记行为被诉案件的主要问题及成因更深层次的原因一、申请人或代理机构缺乏诚信 企业投资人对企业登记一无所知的情况还是普遍存在的,于是就产生了全权委托代理机构或听任代理、验资单位等中介机构伪造相关材料的现状。企业投资人的文化水平和法律意识参差不齐,其中有些申请人仅知道开公司就要
17、到工商局办理营业执照,往往就会全权委托代理机构“一条龙”服务。但在宽松的招商环境下,代理人员的素质良莠不齐所带来的隐患也逐渐显现,诚信问题就是其中引发的重要问题之一。代理机构经常会在委托人不知情的情况下,伪造相关材料以骗取登记,赚取委托人代理费,甚至很多代理机构只要委托人支付一定的费用,就可以为其提供资金、资质证书等虚假证明材料。企业申请人贪图省事,消极行使或履行作为股东或是其他权利人的权利和义务,随意授权委托第三人进行操作,再加上委托代理人为盲目追求办事效率,私自或是唆使申请人进行违章操作,参与制造并提交虚假材料,提交虚假材料已经成为代理登记中屡禁不止的严重问题之一。特别是股东签字真伪,在如
18、今一再要求提高行政效率的社会环境下,不可能全部登记都让公司的股东到场签字,对此法律也无明确规定,但不诚信的中介或贪图方便的申请人就以代签等形式伪造股东签名,蒙骗审查人员,也为今后进行的变更登记欺诈行为埋下了苦果。一旦申请人或者股东的权利受到侵害时,就容易引发由这种受欺诈公司登记行为引发的被诉案件。更深层次的原因二、存在恶意诉讼的情况。在股权变更和法定代表人变更后,很多申请人在明知道在民事诉讼中胜诉的可能性很小(不是本人签名,但事前有委托或者事后有追认的,是可以证明当事人是有登记的真实意思表示的),由于受利益驱使,往往以虚假签字为由采取行政诉讼的方式。在法院严格以“事实”为审查标准的情况下,行政
19、机关的“形式审查”往往难敌司法机关的“实质审查”,只要原告提供笔迹鉴定等证明,而登记机关又无法举出其他有力证据时,法院极有可能判决原告胜诉。行政诉讼低廉的诉讼费用,加上申请人在民事诉讼费时费力的情况下,也使得一些无理取闹的当事人更倾向于提起行政诉讼。登记机关在被无辜牵扯许多人力、精力之余,还需承担可能“败诉”的后果,极大地损害了企业登记的法律权威性,而且恶意诉讼还容易引起多轮诉讼和循环信访。只要登记机关自身不发生过错,即使败诉,也不需要承担国家赔偿责任。但近年来已经发生由于申请人损失较大,司法执行又无法实施,从而引发国家赔偿的情形。由此,给登记机关带来的压力是可想而知的。三、解决受欺诈公司登记
20、行为被诉案件问题的对策建议对于受欺诈公司登记行为被诉案件,工商部门与其继续无谓纠结于形式审查与实质审查之争,不如立足现行法律,面对客观事实,坦然承认我国当前公司登记的审查标准是“形式审查为原则,实质审查为补充”的审慎审查,在实际工作中切实履行审慎审查义务。(一)切实履行审慎审查义务公司登记实质审查的启动标准和审查范围三、解决受欺诈公司登记行为被诉案件问题的对策建议对于如何确保履行审慎审查义务到位,可以采取以下措施:一是借鉴法院系统行之有效的向当事人送达诉讼风险告知书、举证通知书等措施,实施公司登记风险提示,在申请人设立公司登记时即向其制发公司等级风险提示函,详细告知申请人以及公司股东、高管等利
21、害关系人如其不认真行使其股东全力、义务或者未尽起公司高管的忠实、谨慎义务,将最终导致第三人侵害其合法权益;一旦公司成立,即向工商登记的全体股东以及法定代表人制发公司概况信息表,如利害关系人有异议,则应立即启动实质审查。告知相关利害关系人,或要求相关人员到场确认,或举行听证,再根据情况决定登记行为是否做出以及如何作出。三是继续加大公司登记公示制度的落实力度,便利相关社会公众知悉、查询公司信息。诱发受欺诈公司登记行为诉讼的一个重要因素,就是相关利益方对公司信息掌控能力的不对称。只有在依法保护商业秘密的同时,尽可能增加公司信息的公开度、透明度,才能真正有效遏制欺诈行为、减少登记失误。(一)切实履行审
22、慎审查义务三、解决受欺诈公司登记行为被诉案件问题的对策建议(二)认真研究司法解释,充分行使工商职权加强对司法解释、法院案例的研究与运用。工商机关应认真研究司法解释、法院案例,准确把握法院系统的审判动向、倾向、思路。充分行使工商职权,维护工商监管执法权威。三、解决受欺诈公司登记行为被诉案件问题的对策建议(三)积极推动立法,争取完全的形式审查对于商事登记,日本实行的形式审查主义,即登记机关的登记官仅对申请人所申请的事项是否为法定事项、申请人有无权限等内容进行形式上的合法性审查。日本通说及判例均认为,登记官非法官,因此不适宜对申请事项的真实性进行实质审查;二实际上,对登记事项进行真假调查也不太可能。
23、我国主流商法学者在评论商事登记的形式审查主义时也认为,其制度设计效率高、成本低,而且公示信息的真实性由申请者自行承担,符合权利义务一致的原则。三、解决受欺诈公司登记行为被诉案件问题的对策建议(三)积极推动立法,争取完全的形式审查上述立法论上的理由在我国也同样成立;综合考量中日两国的国情、法律体系、登记配套制度等因素,我国应当改革当前公司登记“形式审查为原则,实质审查为补充”的审慎审查主义,积极推动立法革新,争取实行完全的形式审查。不当之处请大家指正谢谢大家!工商机关坚持形式审查的依据行政许可法第三十一条:“申请人申请行政许可,应当如实向行政机关提交有关材料和反映真实情况,并对其申请材料实质内容
24、的真实性负责。行政机关不得要求申请人提交与其申请的行政许可事项无关的技术资料和其他材料。”行政许可法第三十四条第二款“申请人提交的申请材料齐全、符合法定形式,行政机关能够当场作出决定的,应当当场作出书面的行政许可决定。”公司登记管理条例第五十二条第一款第(一)项和企业登记程序规定第八条、第十条第一款第(一)项等规定,工商登记机关收到登记申请后,仅对申请材料是否齐全、是否符合法定形式进行审查。现行法上看形式审查行政许可法第三十四条第三款已明确规定:“根据法定条件和程序,需要对申请材料的实质内容进行核实的,行政机关应当指派两名以上工作人员进行核查。”此外,公司登记管理条例第五十二条第一款第(二)项
25、、第五十四条以及企业登记程序规定第十条第一款第(二)项、第十一条等也做了类似的规定。结合最高人民法院关于审理公司登记行政案件若干问题的座谈会纪要中“登记机关依法予以更正且在登记时已尽到审慎审查义务”的表述,对比德国关于登记法院实质审查职权的非诉案件法第十二条”法院依职务可以进行为了确认实施所必要的调查,搜集有关证据”的规定。可以确定,我国当前的实在法框架内,公司登记的纯形式审查观,根本不能成立,法律法规已经规定了我国公司登记实行“形式审查为原则,实质审查为补充”的审慎审查。法学理论上看形式审查从我国法学理论上看,公司登记的形式审查说也是少数说,通说认为,我国公司登记就是“形式审查为原则,实质审
26、查为补充”的审慎审查。”其理由也颇具说服力,即从比较法上追根溯源,形式审查主要存在于对公司创设、监管采取自由宽松态度且公司登记机关为行政机关的英国、美国、日本等国家,实质审查主要存在于对公司创设、治理采取严格管制态度且公司登记机关为法院的德国、法国等国家;我国的公司登记制度主要借鉴德国、法国等大陆系国家的立法,“形式审查为原则,实质审查为补充”的“审慎审查说”当然更能解释现行公司法框架内的公司登记行政机关的审查权限与义务。从司法实践看形式审查从司法实践上看,法院系统始终坚持公司登记是“形式审查为原则,实质审查为补充”,对于受欺诈公司登记行为被诉案件的审理,被诉的公司登记行为所依据的申请材料的真
27、伪一定要查明,且一旦确认该材料有虚假成分遑论被诉的公司登记行为所依据的申请材料属于完全造假法院通常倾向于通过协调或者判决纠正基于该虚假材料作出的公司登记。上海市工商局的李孝猛博士在对其搜集的若干工商登记机关受欺诈公司登记行为被诉案件进行实证分析后,同样得出“法院对涉及虚假签字的行政案件,坚持公司登记机关具有实质审查和审慎审查的法律义务,导致公司登记机关行政败诉案件数量大增”的判断。公司登记实质审查的启动标准和审查范围作者提到同意李孝猛博士的观点,在肯定公司登记的审慎审查标准的构架下,工商机关实质审查的启动及其实施,是一个登记机关的行政裁量权问题。现将公司登记实质审查的启动标准和审查范围归纳如下
28、:一是可能损坏利害关系人合法权益的公司登记事项,如股权变更登记、法定代表人变更登记、公司高管人员变更登记以及公司解散、分立变更登记等;二是可能影响乃至危害国家利益、社会公共利益和人民群众生命健康安全的公司登记事项,如公司变更经营范围涉及食品、化学危险品等;三是登记审查过程中,工商机关发现申请人提供虚假证明材料的,如同一名股东的签名明显不一致;四是登记审查过程中以及公司登记行为作出后,利害关系人提出异议或受群众举报、投诉的。总之,有证据支持工商机关对于申请材料的真实性、合法性存在合理怀疑时,可以也应当启动实质审查。加强对司法解释、法院案例的研究与运用例如,最高人民法院关于审理公司登记行政案件的座
29、谈会纪要中规定“因申请人隐瞒有关情况或者提交虚假材料导致登记错误的,登记机关依法予以更正且在登记时已尽到审慎审查义务,原告不申请撤诉的,人民法院应当驳回起诉讼请求公司法定代表人、股东等以申请材料不是其本人签字或者盖章为由,请求确认登记行为违法或者撤销登记行为的能够证明原告此前已明知该情况却未提出异议,并在此基础上从事相关管理和经营活动的,人民法院对原告的诉讼请求一般不予支持”,工商机关应当制定先证明原告此前已明知该情况却未提出异议并从事相关管理和经营活动,如此路不通再主动更正登记错误的应诉策略,及时收集并向法院提交相应证据。充分行使工商职权,维护工商监管执法权威行政诉讼的败诉并不可怕,关键在于能否在败诉之后找准原因、拿出对策、防止再败。笔者认为,一是应正确对待受欺诈公司登记行为被诉案件的败诉,充分理解当前商事登记法律体系尚待完善、多方利益博弈尚待梳理的整体形势,理解登记机关、登记人员的难处、苦处,客观、全面地分析败诉原因。二是对公司弄虚作假、骗取公司登记的,应由相关办案机构,根据公司法、公司登记管理条例的相关规定,按照行政处罚法、工商行政管理机关行政处罚规定等程序要求,立案调查并予以处罚,待处罚决定生效后交由登记机关执行,以切实履行工商法定职责,坚决打击少数别有用心之徒利用法律漏洞谋取私利,维护工商机关的执法权威。
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