三、公共组织结构.ppt

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1、第三章第三章 公共组织结构公共组织结构第一节第一节 公共组织结构的概念公共组织结构的概念 一、结构一、结构 结构一词最早是生物学上的一个概念，是结构一词最早是生物学上的一个概念，是指一个生物体的各种要素的科学的特定安排。指一个生物体的各种要素的科学的特定安排。后来，被引入到工程学中，如建筑学，伴随着后来，被引入到工程学中，如建筑学，伴随着管理学的兴起，它也被引入到管理学中来，作管理学的兴起，它也被引入到管理学中来，作为组织分析的一个基本概念。在西方为组织分析的一个基本概念。在西方200多年多年的管理理论中，有很多的管理学家和组织学家的管理理论中，有很多的管理学家和组织学家给组织结构下了定义。给

2、组织结构下了定义。二、组织结构二、组织结构 组织结构是指一个组织内各构成要素及各要素间组织结构是指一个组织内各构成要素及各要素间确立关系的形式。它包含两个层面的意思，第一是构确立关系的形式。它包含两个层面的意思，第一是构成要素，第二，是要素间的排列组合关系。成要素，第二，是要素间的排列组合关系。三、公共组织结构三、公共组织结构 公共组织结构是指公共组织内部各要素的排列组合公共组织结构是指公共组织内部各要素的排列组合方式，是公共组织内部各部分、各要素之间的相互关方式，是公共组织内部各部分、各要素之间的相互关系。系。公共组织各要素包括组织成员、财政经费、物质设公共组织各要素包括组织成员、财政经费、

3、物质设备等物质条件和组织目标、权责结构、人际关系等精备等物质条件和组织目标、权责结构、人际关系等精神要素。综合这六种要素，其核心就是组织成员、组神要素。综合这六种要素，其核心就是组织成员、组织目标和特定的人际关系。织目标和特定的人际关系。本章所要研究的公共组织结构就是研究公共组织成本章所要研究的公共组织结构就是研究公共组织成员如何按照组织目标的要求，结成一定的权责分工关员如何按照组织目标的要求，结成一定的权责分工关系。系。第二节第二节 公共组织结构的功能公共组织结构的功能 一、组织结构决定了组织的性质。一、组织结构决定了组织的性质。二、合理的组织结构能有效地满足公共组织目二、合理的组织结构能有

4、效地满足公共组织目标的需要。标的需要。三、结构有利于使个人差异对组织的影响最小三、结构有利于使个人差异对组织的影响最小化，至少能规制个人差异对组织的影响。化，至少能规制个人差异对组织的影响。四、合理的组织结构，有利于稳定工作人员的四、合理的组织结构，有利于稳定工作人员的情绪，调动工作人员的积极性。情绪，调动工作人员的积极性。第三节第三节 合理公共组织结构的标准合理公共组织结构的标准 一、任务与组织平衡，即组织机构与组织功能、组织一、任务与组织平衡，即组织机构与组织功能、组织目标相一致。目标相一致。二、各个组织、人员之间按比例配置。整个公共组织二、各个组织、人员之间按比例配置。整个公共组织工作应

5、该是互相衔接，没有因漏设或工作量轻重不均而工作应该是互相衔接，没有因漏设或工作量轻重不均而使工作流程出现中断或梗塞的现象发生。使工作流程出现中断或梗塞的现象发生。三、分工明确，合作良好。分工要明确、清楚、尽量三、分工明确，合作良好。分工要明确、清楚、尽量做到专业化，同时，分工要有利于合作。做到专业化，同时，分工要有利于合作。四、适应性强，具有弹性。组织是个开放的系统，特四、适应性强，具有弹性。组织是个开放的系统，特别是科学技术非常发达的现代，公共组织则更是一个开别是科学技术非常发达的现代，公共组织则更是一个开放的国际大系统，这就要求，组织必须具有适应环境的放的国际大系统，这就要求，组织必须具有

6、适应环境的弹性特征，这也是我们衡量一个组织机构是否合理的标弹性特征，这也是我们衡量一个组织机构是否合理的标准。准。第四节第四节 公共组织结构类型公共组织结构类型一、直线式结构一、直线式结构二、职能式结构二、职能式结构三、直线三、直线-职能式结构职能式结构四、事业部式结构四、事业部式结构五、矩阵式结构五、矩阵式结构六、委员会式组织结构六、委员会式组织结构七、虚拟式组织结构七、虚拟式组织结构八、团队式组织结构八、团队式组织结构 本节内容相当重要了本节内容相当重要了直 线 式 结 构公共组织结公共组织结构类型展示构类型展示n特点：特点：一切权力集中在行政组织的最高层，行政命一切权力集中在行政组织的最

7、高层，行政命令按照垂直方向自上而下逐级传达。令按照垂直方向自上而下逐级传达。n优点：优点：结构简单，关系清晰，结构简单，关系清晰，权限责任明确；政令权限责任明确；政令统一，行动及时，行政有序，决策快，效率高。统一，行动及时，行政有序，决策快，效率高。n缺点：缺点：缺乏专业化分工，行政首长日理万机，容易缺乏专业化分工，行政首长日理万机，容易顾此失彼；权利集中，且受专业、个人素质的影响，顾此失彼；权利集中，且受专业、个人素质的影响，难以保证领导、决策、指挥不出先失误；信息只沿难以保证领导、决策、指挥不出先失误；信息只沿上下直线传递，对左右协调、沟通不利。上下直线传递，对左右协调、沟通不利。n适用范

8、围：适用范围：规模小、活动内容简单、工作程序少的规模小、活动内容简单、工作程序少的组织。组织。直 线 式 结 构职 能 式 结 构职 能 式 结 构n特点：特点：在行政主管领导下，按专业分工设置若干职能在行政主管领导下，按专业分工设置若干职能部门，各个职能部门在其管辖的范围内有权向其下级部门，各个职能部门在其管辖的范围内有权向其下级下达行政命令，下级部门既要听从直接的上级领导的下达行政命令，下级部门既要听从直接的上级领导的指示又要服从行政主管的指挥。指示又要服从行政主管的指挥。n优点优点：优点是实行专业化行政分工，减轻行政主管的优点是实行专业化行政分工，减轻行政主管的负担，使其有更多时间和精力

9、从事行政决策。负担，使其有更多时间和精力从事行政决策。n缺点：缺点：容易形成多头领导，容易造成政出多门的混乱容易形成多头领导，容易造成政出多门的混乱局面，容易妨碍统一的行政指挥。各职能机构容易从局面，容易妨碍统一的行政指挥。各职能机构容易从各自专业和部分利益出发各自专业和部分利益出发,同级之间不能很好地配合同级之间不能很好地配合,缺乏整体观念缺乏整体观念,各自为政。各自为政。n适用范围：适用范围：实践中应用较少。实践中应用较少。直线职能式结构n特点：特点：以直线式结构为主，在各级行政首长领导下以直线式结构为主，在各级行政首长领导下设立相应的职能部门，形成行政首长的统一指挥与设立相应的职能部门，

10、形成行政首长的统一指挥与专业行政部门管理的有机结合。专业行政部门管理的有机结合。n优点：优点：综合了两种结构形式的优点。综合了两种结构形式的优点。n缺点：缺点：随着现代科技的进步，社会分工更为复杂多随着现代科技的进步，社会分工更为复杂多样，在直线式下进行过细的职能分工，有时会造成样，在直线式下进行过细的职能分工，有时会造成管理上的矛盾。管理上的矛盾。n适用范围：适用范围：目前各国政府基本采用这种结构形式。目前各国政府基本采用这种结构形式。直线职能式结构事业部式结构事业部式结构n特点：特点：大权独揽、小权分散、大权独揽、小权分散、集中决策，分散经营。集中决策，分散经营。事业部是分权化单位，具有相

11、对独立的自主权。事业部是分权化单位，具有相对独立的自主权。n优点优点：提高管理的灵活性和适应性，有利于组织高提高管理的灵活性和适应性，有利于组织高层领导摆脱具体的日常事务，有利于集中精力进行层领导摆脱具体的日常事务，有利于集中精力进行战略研究和长远规划；有利于组织专业化发展，提战略研究和长远规划；有利于组织专业化发展，提高管理效率，有利于培养高级管理人才。高管理效率，有利于培养高级管理人才。n缺点缺点：机构重叠，管理人员增加，造成资源浪费；机构重叠，管理人员增加，造成资源浪费；各事业部独立经营，各事业部间进行人员交换较困各事业部独立经营，各事业部间进行人员交换较困难，相互支援较差；各事业部领导

12、往往从本部门利难，相互支援较差；各事业部领导往往从本部门利益出发，易滋长本位主义倾向。益出发，易滋长本位主义倾向。n适用范围：适用范围：规模较大，且经营领域分散的企业集团规模较大，且经营领域分散的企业集团矩阵式结构高层领导高层领导 L4职能部门职能部门 职能部门职能部门 职能部门职能部门 职能部门职能部门矩阵式结构n特点：特点：将纵向与横向结合起来，形成纵横两项管理系将纵向与横向结合起来，形成纵横两项管理系统。组织成员既接受职能部门的指挥，又受项目负责统。组织成员既接受职能部门的指挥，又受项目负责人的统帅，受双重领导。人的统帅，受双重领导。n优点：优点：既有利于集中领导又有利于各专业相互配合，

13、既有利于集中领导又有利于各专业相互配合，取长补短：纵向的结构有利于集中各管理层级的人员取长补短：纵向的结构有利于集中各管理层级的人员进行协调，横向的结构可以将并列的职能部门结合起进行协调，横向的结构可以将并列的职能部门结合起来。来。n缺点：缺点：容易出现行政层级上级之间的矛盾或推诿，使容易出现行政层级上级之间的矛盾或推诿，使下级无所适从，导致指挥和协调上的困难。这种组织下级无所适从，导致指挥和协调上的困难。这种组织结构具有临时性的特点，容易导致人心不稳。结构具有临时性的特点，容易导致人心不稳。n适用范围：适用范围：需要集中各方面专业人员完成的工作项目需要集中各方面专业人员完成的工作项目,或者临

14、时性任务。或者临时性任务。委员会式组织结构在公共组织中，委员会是一种有两个以上的人组在公共组织中，委员会是一种有两个以上的人组成的行使组织最高决策权的集体，委员会式组织结构成的行使组织最高决策权的集体，委员会式组织结构突出了集体领导管理的特征。突出了集体领导管理的特征。优点优点是有利于集思广益，是有利于集思广益，综合各种意见，提高决策效率；代表各方利益，协调综合各种意见，提高决策效率；代表各方利益，协调各种职能，加强各部门间的合作；防止权力过分集中各种职能，加强各部门间的合作；防止权力过分集中于一个单位或一个人手中。如果运用不当，委员会式于一个单位或一个人手中。如果运用不当，委员会式结构也会产

15、生结构也会产生缺陷缺陷：委员会是集体决策，决策成本较：委员会是集体决策，决策成本较高；委员会采取的是集体负责制，责任难以落实到每高；委员会采取的是集体负责制，责任难以落实到每个人身上，权力和责任相分离。个人身上，权力和责任相分离。委员会制组织结构不是一种新的组织形式，在人委员会制组织结构不是一种新的组织形式，在人类社会的早期就已经存在这种组织形式，但它的广泛类社会的早期就已经存在这种组织形式，但它的广泛运用是运用是20世纪之后，并且在世纪之后，并且在20世纪之后它又有新的发世纪之后它又有新的发展形式，如董事会式、理事会式、基金会式等组织结展形式，如董事会式、理事会式、基金会式等组织结构。构。虚

16、拟式组织结构采取突破有形组织界限的策略，实施外包项目或采取突破有形组织界限的策略，实施外包项目或临时构建项目小组，仅保留自身最关键的强项功能和临时构建项目小组，仅保留自身最关键的强项功能和为数有限的核心员工，而将其他功能虚拟化，主要职为数有限的核心员工，而将其他功能虚拟化，主要职责是制定政策以及协调各承包商的关系的一种组织形责是制定政策以及协调各承包商的关系的一种组织形式。虚拟组织通常从外部寻找、利用其他组织的优势式。虚拟组织通常从外部寻找、利用其他组织的优势资源，把精力集中在自己最擅长的业务上，从而构建资源，把精力集中在自己最擅长的业务上，从而构建起一种关系网络结构模式。起一种关系网络结构模

17、式。优点优点是能够最大限度地发是能够最大限度地发挥自己的核心职能，最大限度地利用其他组织的优势挥自己的核心职能，最大限度地利用其他组织的优势避免自己的劣势，减少开支、降低成本、提高竞争力。避免自己的劣势，减少开支、降低成本、提高竞争力。缺点缺点是组织的工作依靠独立的承包商来完成，在某些是组织的工作依靠独立的承包商来完成，在某些方面缺乏可控性；如果一个重要的不可替代的分包商方面缺乏可控性；如果一个重要的不可替代的分包商脱离业务，将会使组织遭受重大损失；各分包商仅仅脱离业务，将会使组织遭受重大损失；各分包商仅仅是被委托负责自己的工作，而且网络系统各部分变化是被委托负责自己的工作，而且网络系统各部分

18、变化较快，缺乏长期被雇佣的观念，员工忠诚度较低。较快，缺乏长期被雇佣的观念，员工忠诚度较低。团队式组织结构 是指为了完成某项任务，而这项任务的完成需要是指为了完成某项任务，而这项任务的完成需要多种技能和经验，于是通过选调组织中具有这方面素多种技能和经验，于是通过选调组织中具有这方面素质和能力的人来组成一个团队，通过团队成员的共同质和能力的人来组成一个团队，通过团队成员的共同努力来完成任务的一种组织形式。在公共管理活动中，努力来完成任务的一种组织形式。在公共管理活动中，当管理者将团队作为协调组织活动的主要方式时，其当管理者将团队作为协调组织活动的主要方式时，其组织结构就是团队结构。组织结构就是团

19、队结构。第五节第五节 公共组织的层级结构和幅度结构公共组织的层级结构和幅度结构 公共组织层级结构指公共组织纵向上的等级数目和公共组织层级结构指公共组织纵向上的等级数目和等级间的关联，以组织人员劳动的垂直分工和公共组等级间的关联，以组织人员劳动的垂直分工和公共组织权力的等级属性为基础。织权力的等级属性为基础。公共组织幅度结构是指一名公共事务主管人员所能公共组织幅度结构是指一名公共事务主管人员所能直接领导、指挥、监督的下级的数量与范围。直接领导、指挥、监督的下级的数量与范围。管理的层次与管理的幅度一般成反比，管理层次和管理的层次与管理的幅度一般成反比，管理层次和管理幅度直接影响到组织的结构，管理层

20、次多、管理管理幅度直接影响到组织的结构，管理层次多、管理幅度窄的公共组织形成尖形结构（集权型结构）；反幅度窄的公共组织形成尖形结构（集权型结构）；反之形成扁平形结构（分权式结构）。之形成扁平形结构（分权式结构）。影响管理层次与管理幅度之间关系的主要因素：影响管理层次与管理幅度之间关系的主要因素：（1）公共组织工作任务的性质）公共组织工作任务的性质（2）工作内容的难易程度和近似程度）工作内容的难易程度和近似程度（3）公共组织成员的素质水平）公共组织成员的素质水平（4）领导者素质的高低）领导者素质的高低（5）组织文化的凝聚力）组织文化的凝聚力（6）管理信息系统和技术的先进程度）管理信息系统和技术的

21、先进程度第六节第六节 公共组织结构设计公共组织结构设计 一、公共组织结构设计的概念一、公共组织结构设计的概念 公共组织结构设计是指对公共组织的构成要素进行公共组织结构设计是指对公共组织的构成要素进行合理的排列组合，使各要素之间形成有序的、清晰的合理的排列组合，使各要素之间形成有序的、清晰的关系，把组织的任务、权力和责任进行有效安排的活关系，把组织的任务、权力和责任进行有效安排的活动。其着眼点是确定人员在公共组织中的位置，即机动。其着眼点是确定人员在公共组织中的位置，即机构设置和人员配置，做到因事设职、因职配人，人尽构设置和人员配置，做到因事设职、因职配人，人尽其才。其才。MG2-10组组织织目

22、目标标 组织职能组织职能组织机构组织机构职位职位职务职务人员人员 二、公共组织的种类（国家行政组织）二、公共组织的种类（国家行政组织）1、首脑机关、首脑机关2、职能机关、职能机关3、幕僚机关、幕僚机关4、咨询机关、咨询机关5、派出机关、派出机关三、公共组织设计的基本原则三、公共组织设计的基本原则 1、公益目标原则、公益目标原则 2、法制原则、法制原则 3、效率原则、效率原则 4、人本主义原则、人本主义原则 5、适应环境原则、适应环境原则 6、利于科学决策原则、利于科学决策原则 7、统一平衡原则、统一平衡原则 8、精简原则、精简原则四、公共组织设计的基本内容四、公共组织设计的基本内容 1、组织战

23、略目标的确定、组织战略目标的确定 2、管理幅度和管理层次的设计、管理幅度和管理层次的设计 3、组织职能设计、组织职能设计 4、组织部门设计、组织部门设计 5、组织职位设计、组织职位设计 6、组织职权设计、组织职权设计五、公共组织设计的程序五、公共组织设计的程序 1、确定公共组织的目标和基本职能、确定公共组织的目标和基本职能 2、设置相应的职位和机构，配置相应人员、设置相应的职位和机构，配置相应人员 3、划分管理层次和管理幅度、划分管理层次和管理幅度 4、建立公共组织规范、建立公共组织规范 一、科层制度组织的特点一、科层制度组织的特点 科层制指的是一种权力依职能和职位进行分工和分层，以规则为管理

24、主体的组织体系和管理方式，既是一种组织结构，也是一种管理方式。马克斯韦伯设计的科层制组织具有五大基本特基本特基本特基本特征征征征：（1 1）专门化（）专门化（）专门化（）专门化（2 2）等级化（）等级化（）等级化（）等级化（3 3）规则化（）规则化（）规则化（）规则化（4 4）非人）非人）非人）非人格化（格化（格化（格化（5 5）技术化）技术化）技术化）技术化科层制在严密性、合理性、稳定性和适用性严密性、合理性、稳定性和适用性严密性、合理性、稳定性和适用性严密性、合理性、稳定性和适用性等方面都优于其他任何组织形式。第七节第七节 科层制组织结构科层制组织结构二、中国社会管理组织模式的二元性特征二

25、、中国社会管理组织模式的二元性特征 从社会学角度来讲，中国尚处于一个从传统社会到现代社会转型时期，它既具有诸多传统因素，也具有一些现代因素。这种双重性及其所引发的各种问题自然也在中国社会的各种组织中明显地表现出来，并形成中国社会管理组织模式的二元性特征。这种二元性特征体现在组织中存在的双重异质性的组织结构，即组织的表层结构表层结构表层结构表层结构和潜层结构潜层结构潜层结构潜层结构。中国大部分社会组织都具有某些科层制特点，如专业分工、层级节制、规章制度等。这种由制度体系体现出的组织的表层结构表层结构表层结构表层结构，表现出一种科层制形式的合理性。潜层结构潜层结构潜层结构潜层结构是由一套非正式的，但却在发生效力并为组织成员所默认的行为准则所构成。就组织规范而言，表层结构体现了现代组织管理的特征，而潜层结构则因袭着传统的特征是人们在社会交往中自发形成的认同模式的直接反映。