国外政府绩效审计评析与我国绩效审计战略_王会金.docx

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1、 国外政府绩效审计评析与我国 绩效审计战略 王会金 (南京审计学院 210029) 【摘要】绩效审计是现代政府审计的发展趋势。本文在总结国外政府绩效审计发展经验的基础上对国外政府绩 效审计进行了全面而系统的评述，对我国政府绩效审计的发展进行了 SOT 分析，进而提出了我国政府绩效审 计发展的战略目标和战略举措。 【关键词】政府绩效审计 SWOT 分析战略 随着国家公共开支的增长和公众要求建立高效率政府呼声的不断高涨，越来越多的西方国家审计机关 从单纯的以查错纠弊和提供鉴证性意见为目的的财务收支审计和合规性审计发展到以评价和提高公共资源 使用的经济性、效率性和效果性为目的的绩效审计，其很快成为现

2、代政府审计发展的一种主流趋势，使政 府审计的范围发生了很大变化，政府审计开始进入以绩效审计 （ PefmanceAudi)为中心、绩效审计与 财务审计并存的现代审计发展阶段。尽管我国的政府审计起步较晚，但发展迅速。国家审计署审计长刘家 义 2010年表示，到 2012 年，我国所有的审计项目都将开展绩效审计。本文通过借鉴国外政府绩效审计发 展的经验，采用 SVOT 分析法 展现中国政府审计发展到绩效审计面临的机遇与挑战，以规划出中国政府 绩效审计发展的战略蓝图。 一 、 国外政府绩效审计的评析及对我国的启示 (一）国外政府绩效审计发展评析 国外政府绩效审计产生于 20 世纪 40 年代。加拿大

3、是第一个采用效益审计的国家， 1999 年颁布的 效益审计指南将效益审计内容确定为包括活动的经济性、效率、效果、成本效益、对环境的影响，对 公共财产的保护以及政府活动的合法性和合规性，成为绩效审计与常规审计结合的典型经验。美国的政府 审计从 20 世纪 70 年代就开始了由财务审计向政府绩效审计的转变 ， 并在 2004 年将会计总署更名为政府 责任总署 （ GvermentAcoinabiltOffice)， 表明其崭新的战略定位：审计人员不再是政府的会计人 员，不再是单纯的监督者，而是国家管理的重要建设者和积极参与者，应促进联邦政府提高工作绩效、履 行对国会及美国人民的公共受托责任，以适应

4、 21 世纪的新发展。发展到现在，绩效审计已占 90%以上。 2003 年，英国新的绩效手册颁布，标志着英国绩效评估工作进一步制度化、科学化和规范化。加拿大 审计长公署绩效审计约占每年审计项目计划总审计数额的 40%。 西欧一些国家审计机 关都实施绩效审计机 构 、 资金 、 计划单列 ， 推动政府审计向纵深发展 ， 审计职能范围扩大 ， 审计方式多样化 ， 审计形态多元化 。 1.政府绩效审计已成为西方各国政府绩效评估的重要子系统 政府绩效评估是一种国际化的政府改革潮流 ， 以英美为代表的西方国家新公共管理运动本质上是一场 *本论文系江苏省社会科学基金项目 （ 07EY0Q54)课题成果之一

5、。 在绩效评估理论指导下的行政改革运动。美国政府从 20 世纪 60 年代中期开始推行规划（战略 ） 计 划 预算制 PBS 其历届政府都在通过绩效评估推动政府 “ 再造 ” 从尼克松执政时期的目标管理、 卡特时代的零基预算到 1993 年美国国会通过政府绩效与结果法案 GPA 以立法形式将绩效评估与 绩效审计制度固定下来，主要是通过政府战略规划，年度绩效计划，年度绩效报告即绩效审计来实现对政 府机构的绩效评估。美国审计署 2003 年对其政府审计本身的绩效评估带来可计量的财务效益 354 亿美元， 审计成本效益比 1 : 78 2 政府绩效审计的法律法规逐渐趋于完善 凡是绩效审计开展比较好的

6、国家，其绩效审计方面的法律和规范也是制定得比较完善的。 1994 年修 订的美国政府审计准则明确说明其工作范围包括财务审计和绩效审计两个部分。加拿大的审计长 法中也规定在给众议院的年度报告中，除了报告财务审计所发现的问题外，还要说明 “ 没有适当考虑 经济和效率而已花费的款额 ” ，规定政府审计的范围也已扩大到 “3 E 审计领域。瑞典制定了效益审计准 则与效益审计手册等。英国审计署 1983 年颁布了国家审计法为审计署开展效益审计提供了法律基 础。澳大利亚 1997 年颁布的审计长法明确规定，审计署五项职责和权利中有两项涉及绩效审计。国 外许多国家的政府审计准则都包括了绩效审 计准则。最高审

7、计机关国际组织和亚洲审计组织都制定了政府 绩效审计准则与指南。 3 政府绩效审计已建立了一套完整的绩效评价指标体系 政府绩效审计指标体系是衡量被审计单位绩效的标准。西方大多数国家都制定了详细的绩效审计标 准，如美国会计总署制定了七条公共部门绩效审计测试与评估标准，对难以量化的标准提出了 “ 优先实 践 ” 概念作为衡量标准，并实行 “ 金额化 ” 法。澳大利亚制定了详细的绩效标准，包括工作绩效、生产 率、使用率、职工允许空闲的时间等标准。 4 政府绩效审计技术和方法得到长足发展 国外政府绩效审计借鉴多种技术和方法，如对信息和数据的采集、评价和衡量审计产出、确认薄弱环 节，描述并分析因果关系，测

8、试有关假设并解释工作业绩，测试有关论点与提议的技术支撑与方法，都是 对多年绩效审计实践经验的总结。政府绩效审计与财务审计固然有许多通用的方法，但更多是借鉴相关科 学的方法，有其自身的特点，如大量采用专项审计调查与统计分析，大范围进行跟踪审计，跨单位跨部门 组织横向审计，案例研究比较，数据资料综合与预测等。若从方法广泛性分类，有核实法、对比法、分析 法和评价法。从方法综合性而言，有系统分析法，访 谈、研讨会和听证会，成本效益分析，模型评价法， 产出投入的生产函数法，公众评价法，目标预算评价法等。从其采用的技术手段而言，有风险基础审计、 审计规划模型与模型联网、网络即时绩效审计、现场实地察看与（准

9、）实地实验、抽样和案例研究等。 (二）国外政府绩效审计发展对我国的启示 绩效审计理论试图创立的是一种最终能够提高效率和效果的学问。尽管是由审计机关实施，但并不是 源于传统的审计学，也不像传统审计模式那样与会计学有那么密切的联系，它在更大程度上派生于管理 学、经济学、社会学、行为科学等诸多学科。西方国家的实践对 我国推进政府绩效审计有如下启示： 1.政府绩效审计对政府的效率促进作用明显 各国政府绩效审计无论实施手段如何，结果均发挥了促进改善的作用。在政府绩效审计中，提出具有 建设性的改进建议并促进管理活动的改善是首要目的，监督的作用列为次之。那么如何促进其审计意见的 贯彻实施，各个国家有其不同的

10、做法。 2 完善的法律法规体系保障了政府绩效审计的权威性 世界各国在发展绩效审计的过程中，都先后完善了相关的法律法规，确立了政府绩效审计的权威性。 这种立法先行的审计发展模式值得中国借鉴。 3 科学的评价标准体系促进了政府绩效审 计的顺利开展 英国、美国、澳大利亚、瑞典等国家在发展政府绩效审计的过程中，都制定了一整套科学的评价标 准，为绩效审计的具体执行提供了可操作的依据，也促进了绩效审计自身的发展。各国都注重评价标准与 审计目标和审计环境的适应性，避免生搬硬套。 二、我国政府绩效审计的 SVOT 分析 通过西方政府绩效审计实践评析，对我国政府绩效审计具有一定的指导意义。要实现我国政府绩效审

11、计的全面发展，还应结合我国的实际情况。下面，通过 SVOT 分析我国政府绩效审计的优势 ( STRENGTHS)、 劣势 （ WEAKNESSES)、 机会 （ OPPQRTUNTES)、 威胁 （ THREATS)明确我国政府 绩效审计的战略发展目标，审计范围，并提出战略发展措施（如图 1 所示 ） 图 1 中国政府绩效审计发展的 SVOT 分析 (一）政府绩效审计发展优势 我国经济社会发展对全面推进绩效审计提出新需求 党的十七大报告提出，行政管理体制改革要 “ 着力转变政府职能、理顺关系、优化结构、提高效能， 形成权责一致、分工合理、决策科学、执行顺畅、监督有力的行政管理体系。 ” 对政府

12、实施绩效管理是加 快行政管理体制改革，建设服务型政府的一个重要方面。 2008 年 3 月，刘家义审计长在中国审计学会五 届三次理事会上，比较全面地阐述了 “ 国家审计是国家经济社会运行的免疫系统 ” 的理论。 “ 免疫系统 ” 论告诉人们，审计监督的本质不仅仅是对国有资金的监管、看护、守卫，更重要的是要发挥警示、预警、 防范、抵御和建设的作用。因此，大力开展绩效审计是审计机关适应政府体制改革要求的重要途径。深刻 理解现阶段我国政治经济社会发展对审计机关开展绩效审计的需求，对于谋划绩效审计的未来发展目标， 科学设计绩效审计的发展对策至关重要，这 也构成政府绩效审计业务发展的战略优势。 1.对社

13、会公众力量的正视，要求审计关注政府责任和绩效 和谐社会的发展，公众对政府的监督力量在加强，要求审计机关关注政府责任和绩效，促进政府不断 提高管理水平。党中央、国务院历来高度重视行政管理体制改革。中共中央通过关于深化行政管理体 制改革的意见提出 “ 推行政府绩效管理和行政问责制度。建立科学合理的政府绩效评估指标体系和评 估机制，为审计机关开展绩效审计提供了机遇，同时也提出了需求。审计要在推动民主化进程和深化政治 体制改革方面发挥积极的作用，必须关注政府责任履行情 况和政府绩效，关注政府行政的效率和效果，关 注政府在实现目标过程中面临的风险，揭露和反映政府行政过程中存在的问题，提出改进建议，促进政

14、府 71994-2015 China Academic Journal Electronic Publishing House. All rights reserved. http:/ki.n7 不断提高管理水平。 2 转变经济发展方式，要求审计机关关注国家宏观调控政策的落实情况 转变经济发展方式，促进国民经济又好又快发展，要求审计机关关注国家宏观调控政策的落实情况， 关注经济发展的质量，为科学决策提供可靠信息。党和国家提出转变经济发展方式，就是不仅要继续保持 国民经济快速发展，还要更加注重推进经济结构战略性调整，努力提高经济发展的质量和效益，实现速 度、质量、效益相协调，消费、投资、出口相协

15、调，人口、资源、环境相协调，真正做到又好又快可持续 发展。审计机关要为实现这一目标发挥应有的作用，必须在审计过程中，关注国家有关宏观调控和经济发 展的政策落实情况，揭示和分析影响国民经济又好又快 发展的问题，关注国家经济安全，科学客观地评价 国家宏观政策目标的实现情况，为党和政府科学决策提供可靠的信息。 3 建设资源节约型和环境友好型社会，要求审计机关关注资源利用和环境保护的效率效果 20 世纪是科学技术迅猛发展的世纪，人类创造了前所未有的物质财富。与此同时，伴随而来的是人 口剧增、资源浪费、环境污染、生态破坏等一系列社会问题，这严重地威胁着人类的生存与发展。作为宏 观调控的重要手段和高层次经

16、济监督系统的审计，理应通过加强环境审计监督，切实履行审计职责，谋求 在经济发展与环境相互协调的可持续发展中发挥不 可替代的作用，以真正实现环境保护与发展经济的双赢 战略。审计机关在审计工作中，必须关注资源利用的效率和效果，关注环境与资源保护资金的使用效益， 关注环境与资源保护政策的落实情况和目标实现情况，关注环境与资源安全，及时分析资源与环境保护方 面存在的问题，提出建议，促进建设资源节约和环境友好型社会，促进建设生态文明。 4 加快推进社会主义新农村建设和以改善民生为重点的社会建设，要求审计机关关注国家有关政策 的落实情况以及专项资金管理和使用的效益情况 近年来，国家为建设社会主义新农村和改

17、善民生加强社会建设，不仅投入 了大量的财政专项资金，还 不断出台各项推进新农村建设和改善民生的政策。审计机关应该在审计过程中，关注这些专项资金的管理 和使用效益情况，关注国家有关政策的落实情况，客观分析和评价这些政策目标的实现情况，揭露和分析 政策执行和资金管理及使用方面存在的问题，提出改进建议，为完善政策和制度，加快推进社会主义新农 村建设和以改善民生为重点的社会建设做出贡献。 可见，在新形势下，开展绩效审计是审计机关发挥建设性作用的重要途径。审计作为一种独立的监督 和评价活动，对政府活动的有效性方面可以独立发表意见，提出建议，在改进 政府绩效水平方面可以发挥 巨大作用。我国社会形势的全面发

18、展，要求大力开展绩效审计，将审计的制约性功能和建设性功能结合起 来，从多个方面改进政府管理，推动政府活动的廉洁和高效。这些对开展绩效审计提出的新需求，构成了 我国政府绩效审计的发展优势。 (二）政府绩效审计发展劣势 影响我国政府绩效审计开展的制约因素 近年来，我国政府绩效审计有了较大发展，但是总的来看，绩效审计推进并不很快。影响绩效审计发 展的内部原因十分复杂，具体分析，主要存在以下几方面的问题： 1.绩效审计的基础十分薄弱 任何绩效评价都离不开基础 数据和资料的支持。绩效审计的基础主要就是被审计单位提供的资料数 据，包括财务资料数据和非财务资料数据。而基础资料和数据只有真实、合法，才能真正作

19、为绩效审计的 依据发挥作用，否则将使绩效审计失去意义。当前，我国各行各业经济违法违规、弄虚作假现象相当普 遍，同时多数被审计单位管理不完善、会计核算的基础工作不到位，统计、会计数据不真实，加之国家考 核指标体系也不完善、审计依据配套性不够等，这些都给开展绩效审计带来了很大难度。 2 绩效审计方法和技术的研究基本上处于空白状态 由于评价对象不同，审计机关难以为绩效审计提 供一套统一的方法和技术，审计人员必须灵活地选择 与被审计事项相适应的技术和方法进行绩效审计。绩效审计方法和技术的不统一有其客观原因，但通过大 量的绩效审计实践，仍可总结概括出若干科学实用的方法和技术来，以改善其后的绩效审计。发达

20、国家在 这方面已进行了不少有益的探索。我国绩效审计刚刚起步，这方面的工作还相对薄弱，对绩效审计典型案 例的总结与研究基本属于空白，因而离形成一套较为成熟有效的方法和技术还有很大的距离。这就使绩效 审计的风险大为增加。 3 审计队伍难以适应绩效审计的要求 目前我国的审计队伍在专业素质、知识结构、工作能力等方面与开展绩效审计的要求还有很大的差 距。国家审计机关 20 多年来一直以财务审计为主，审计人员知识单一，审计方法陈旧过时，绝大部分审 计人员系财会类专业毕业，工程技术、法律、宏观经济、外经外贸、计算机等方面的专业人才相当紧缺。 一项对我国审计人员知识结构的调查（许宁宁， 2008)表明，会计、

21、审计专业人员占全部审计人员的 71. 8%。而绩效审计要求对范围广泛的经济、管理等活动的效益性进行审查、评价，因而客观上要求有多 样化的、创新的方法以及多学科的知识作为支撑。 三）政府绩效审计发展机会 绩效审计将逐步成为我国审计的重要部分 1.绩效审计的重点逐步转向政府效益审计 20 世纪 80 年代初，随着我国审计制度建立，效益审计起步，借鉴国外有关效益审计的理论与本国实 践经验总结，开展了效益审计理论与实务工作。 20 多年来，效益审计在我国的发展经历了以企业为主体 的经济效益审计到强调政府效益审计的发展变化。近年来我国审计机关开展的一些行业性效益审计，审计 调查型的效益审计，专项资金效益

22、审计，政府采购审计，移民资金审计，机场建设效益审计，尤其是开展 的党政领导干部经济责任审计，就是有中国特色的政府绩效审计。 2 政府绩效审计的范围逐步扩大 我国针对公共部门和单位开展的绩效审计是 21 世纪初开始的。审计署 2003 至 2007 年审计工作发展 规划指出，要 “ 积极开展效益审计，促进提高财政资金的管理水平和效益。实行财政财务收支的真实 合法审计与效益审计并重，逐年加大效益审计的份量，争取到 2007 年，投入效益审计力量占整个审计力 量的一半左右 ” 审计署 2006 至 2010 年 审计工作发展规划进一步提出， “ 全面推进效益审计，促进转 变经济增长方式，提高财政资金

23、使用效益和资源利用效率、效果，建设资源节约型和环境友好型社会。坚 持财政财务收支的真实合法审计与效益审计并重，每年投入效益审计的力量占整个审计力量的一半左 右，。 2006 年 1 至 11 月，全国审计机关已完成绩效审计项目 17140 个，其中审计署完成 79 个、省级审计机 关完成 609 个、地级审计机关完成 4811 个、县级审计机关完成 11641 个。地方审计机关实施的绩效审计 项目数占其审计项目总数的 16%，其中有 14 个省（区、市）、 5 个计划单列市均超过这一平均水平。 2007年 1 至 11 月，全国审计机关涉及绩效审计的工作量已占到全部审计工作量的四分之一左右，比

24、 2006 年同期提高十多个百分点 C 刘力云， 2008)。 3 政府绩效审计的政策支持逐步增强 审计署提出，要全面推进绩效审计，促进转变经济发展方式，提高财政资金和公共资源配置、使用、 利用的经济性、效率性和效果性，促进建设资源节约型和环境友好型社会，推动建立健全政府绩效管理制 度可见政府绩效审计是现代国家审计发展的必然趋势，势在必行。当前政府绩效审计研究的重点是要着眼 于指导我国审计机 关开展绩效审计实践，解决操作层面的问题，为广泛开展绩效审计，推进行政管理体制 改革，构建责任政府和效能政府服务。 (四）政府绩效审计的外部威胁 绩效审计面临的审计环境的困难 1.社会经济发展处于较低水平

25、据英国国家审计署 2002 至 2003 年度审计报告显示的数据推算，英国每年要花费大量的经费用于绩效 审计，美国的绩效审计经费也占到其审计经费总额的一半。没有较高的人均国民收入，就无法满足绩效审 计活动的需要。美国 1972 年公布敏府组织、项目、活动和功能的审计准则其国民收入在 1970 年已 达 8778. 60 亿美元，几乎是当时的日本、西德和法国三国国民收入总和的两倍（世界经济年鉴 1982)。强大的经济基础为政府绩效审计的发展提供了充裕的资金支持。经济的高速发展伴随着政府开支 的日益增大，又促使人们对政府部门的支出效益越来越关心，进一步推动绩效审计的发展。我国目前尚处 于体制转轨时

26、期，政府体制改革尚未到位，政府职能尚未完全转化，职权交叉、管理效率低下现象难以杜 绝，行政法律法规体系尚未健全，影响政府绩效审计的开展。 2 现行审计体制制约绩效审计的开展 目前我国实行的是 行政型审计体制。审计法规定，国务院设立审计署，在国务院总理领导下主持 管理全国的审计工作。地方各级审计机关对本级人民政府和上一级审计机关负责并报告工作。审计业务以 上一级审计机关领导为主。审计的这种双重领导管理体制存在着难以克服的内在矛盾。从委托者、审计者 及被审计者的关系看，作为被审计者的国务院各部门、地方各级政府部门与审计者同属于委托审计者领 导，具有同一隶属关系和共同利益。这种政府自己使用公共财产并

27、自己审查自己的关系，无法有效地保证 审计机关的独立性。 3 绩效审计规范还不健全、不完善 自建立政府审 计制度以来，我国已陆续出台了一批审计方面的规范文件。但这些文件均主要针对财务 审计，对政府绩效审计则没有一个专门的规范或准则来加以规定。虽然在许多文件与规范中也有对效益进 行审计监督等字句，但却没有具体的条文内容。目前在已颁布实施的政府审计准则和行业审计规范中，均 没有绩效审计方面的审计规范和评估标准，这给绩效审计工作带来一定的难度。审计机关和审计人员在进 行绩效审计时，由于缺少审计规范，审计时往往凭各自的想法来摸索，难免有各行其是的情况，不利于审 计质量管理及审计风险控制，加大了审计风险。

28、 4 政府绩效审计范围较窄 我国的政府绩效审计尚处在初始阶段，绩效审计工作总量占政府审计工作量的比例较少，在政府审计 工作中还算不上主流。目前绩效审计更多的是针对基本建设投资、金融业务进行的。目前，在我国政府审 计实务中，真正意义上的绩效审计并不太多，主要表现在： （） 对于主要的公共部门即行政事业单位的 经费开支、专项资金，还很少开展绩效审计。 （ 2)目前的财政审计把主要力量放在真实和合法上，出去 的资金只要符合规定的开支渠道、对方也确实收到就可以了，至于资金是否用于原定的目标、其效用如 何，则没有给予充分关注。 （ ） 国有企业是开展经济效益审计最早的领域，但近些年来，随着国有企业 改革

29、的深化，注重企业绩效已经逐渐成为企业经营管理者的自觉行为，不再成为政府绩效审计的重点。 三、我国政府绩效审计的发展战略思考 (一） 我国政府绩效审计发展的战略目标 绩效审计的最终目标是提高政府和公共机构的管理绩效。综合考虑上述对我国政府绩效审计发展的 3VOT 分析，未来 1年我国绩效审计工作发展的战略目标应该是：绩效审计工作量占审计工作量的 70% 以上，基本形成以绩效审计为主的中国特色审计业务格局，初步建成与开展绩效审计相适应的审计人员队 伍和业务管理体系，实现绩效审计的法制化、规范化、科学化。 (二） 未来 10 年我国政府绩效审计发展的战略举措 1.明确政府绩效审计的法律地位 法律依据

30、是开展绩效审计关键的一环。其一，要在审计法或相关法律、法规中对国家审计机关 开展绩效审计的法律地位、审计权限、范围、目标等内容以法律形式加以明确。这样才能在最大程度上保 障国家审计的独立性和权威性，为绩效审计的开展提供有利的法制环境。其二，要认真总结在经济责任和 专项资金审计中取得的效益评价方面的经验，结合财务收支审计的审计准则，制定我国的政府绩效审 计准则和政府绩效审计执业指南以形成系统的、完整的和操作性较强的政府绩效审计准则体系。 在准则中应对绩效审计对象、审计目的、审计程序、审计报告基本形式等做出规定。其三，我们需要借鉴 国际绩效审计惯例，根据我国目前的审计环境对政府审计的新要求，修改审

31、计法建立我国绩效审计 制度，完善我国审计法律体系。 2 确定政府绩效审计范围 最高审计机关国际组织提出审计范围取决于每个最高审计机关的使命和特定环境。我国目前尚处于体 制转轨时期，法律法规制度不健全，管理不规范，财政 财务收支漏洞多，决策失误等造成重大的损失浪费 和腐败现象严重。因此，现阶段我国开展政府绩效审计范围应选择群众关心、政府关注、社会影响大、财 政投入大的项目。主要有： （ 1)公共财政资金绩效审计。围绕公共财政体制建立、审查评价政府和公共 机构使用公共财政资金经济性、效率性、效果性、公平性和环境性。细化财政审计目标，建立预算执行和 财政资金使用效益的审计评价体系。促进政府正确决策，

32、依法理财，有效履行职责，不断提高财政资金管 理绩效。 （ 2)公共投资绩效审计。公共投资是审计机关开展绩效审计的主要领域，要建立健全公共投 资 评审体系。我国的城镇基础设施建设、农业水利及文化教育卫生设施等社会公共事业的投入力度不断加 大，其投入资金使用绩效日益为公众关注，要从投资立项、招投标、资金拨付，直至建成使用，全过程跟 踪审计其支出经济性与产出效益性，并通过后评估与评审指标，评价其投资绩效，提高建设项目管理水 平，发挥投资效益。 （） 金融绩效审计。审计机关将面临如何强化金融监管和风险防范，如何提高金融 资产质量。要加大对银行、证券和保险的监管，强化对银行互联网的监督，提高信贷绩效与金

33、融资产质 量、防范金融风险为重点的金融绩效审计。 （ 4)政 府采购绩效审计。重点对政府采购预算的合法性（采 购项目必须列入预算，按规定用途使用，不得超过预算定额 )，政府采购资产的真实性，政府采购活动的 效益性采购规模预算控制，项目采购合同的履行与采购程序的审查等）采购资产使用效率的审计以及 对采购机构、人员素质、采购资金节约率等的评估。 （ 5)政府环境绩效审计。环境审计与可持续发展， 开展政府环境政策绩效审计（包括环境经济政策和环境行政控制政策的效果评估）环境项目效益审计， 披露环境绩效审计报告。 （ 6)经济责任审计。我国审计机关开展的领导干部经济责任审计即是合规合法 性审计与绩效审计

34、的综合。通过审计来审查评价领导干部履行的经济责任，监督检查其运用权力的机制和 效果。国外的管理审计、绩效审计主要也是针对权力人、责任人、行政官员进行的管理绩效审计。领导干 部经济责任审计内容包括预决算、专项基金、固定资产保值增值、重大决策、工作目标、遵守财经法规和 勤政廉政等审计，是我国政府绩效审计的特色与创新。 （ 7)人力资源审计。关于绩效审计、公营企业审 计和审计质量的总声明 C 悉尼声明， 1986)明确指出，人力资源利用是决定任何公营部门机构的经济 性、效率性和效果性的关键因素。国外发达 国家也是将人力资源审计作为政府审计的一项重要内容来开 展，如 2006 年英国国家审计署 （ N

35、O)对国防部的军队人员招聘和保持、国家健康服务急性和基础基金 (NHS)中临时雇员招募利用的绩效评价，都是典型的人力资源审计。我国目前开展的各种绩效审计形 式，都是以公共资金的运用为主线的，而对于被审计单位的人员招聘、辞退、培训等人力资源管理内容涉 及较少，实际上，人力资源利用效率从直接的费用支出和间接的政策执行两方面影响着公共资金的运用效 率，如果不对这部分人力资源利用开发进行审计，显然不能实现真正意义上的政府绩效审计 。 3 转变审计体制类型 我国目前的政府审计体制是行政型模式，其独立性和权威性相对较差，无法有效保障审计机关的独立 性。因此要改革现行政府审计体制，就必须从提高政府审计的独立

36、性入手。从审计发展趋势来看，立法型 审计模式代表当今世界审计体制的发展方向和主流。因此，笔者认为应该改革我国现行的审计模式，使之 向立法型转变。国家审计机关隶属于全国人民代表大会，直接对人大负责，向人大提交审计报告。地方各 级政府审计机关由地方各级人大常委会直接领导，对地方人大负责并报告工作。只有这样，才能在最大程 度上保障国家审计的独立 性和权威性，为绩效审计的开展提供有利的条件。 4 科学合理地制定政府绩效审计评价标准 审计署 2008 至 2012 年审计工作发展规划明确提出了 “ 着力构建绩效审计评价及方法体系 ” 的目 标。绩效审计评价内容包括对经济效益的评价和对社会效益的评价。评价

37、标准按照性质可以划分为定性标 准和定量标准两大类：定性标准一般包括被审计单位的各项组织活动是否符合国家的方针政策和法律法规 的规定，合法并且有效才能形成效益；定量标准一般包括预先确定的标准、前期的历史标准、行业外部标 准等三种类型。并且在制定评价指标时，应遵循定性与定量相结合、长期效益与短期效益相结合、经济效 益与社会效益相结合的原则。 5 加强培养绩效审计的队伍 绩效审计属于难度较高的审计，专业性和综合性都比较强，审计技术与方法更加复杂，审计人员除了 具备传统审计专业知识和技能以外，还应通晓和掌握公共政策学、公共管理学、工程学、生态学、统计学 等多方面的专业知识和技能。高质量的绩效审计要求审

38、计人员能够深刻地理解政策意图，并有能力运用各 种专业知识和技术测定政策效果，以对其作出深刻而中肯的判断和评价。作为政府绩效审计人员， 一要熟 悉并能正确应用国家的方针、政策、法规、制度及有关规定；二要具有完备的专业知识；三要具备实际操 作能力。为确保审计工作质量必须对审计人员的素质进行控制。在聘用时，要认真考核应聘人员的道德品 质和专业知识，选用诚实守信，热爱审计事业，熟悉业务知识的人从事审计工作。另外，在职审计人员的 培训也必不可少。不仅要进行国内外政府绩效审计理论与实践的培训，更要加强政府环境的培训，使审计 人员非常深刻地了解政府工作并对政府业绩形成有价值的评判。既要进行绩效审计方法和技术

39、的培训，又 要进行具体绩效审计项目的技能培训。 6 探索政府绩效审计创新技术方法 由绩效审计特征决定了绩效审计需要创新的技术方法。出于绩效审计对象的不同，审计机关难以为绩 效审计提供一套统一的技术方法，审计人员必须灵活地选择与审计项目相匹配的技术方法，不能再简单地 生搬硬套传统审计的方法。我国政府绩效审计应按 “5 E” （ 经济性、效率性、效果性、环境性和适当性） 的目标推进，必须加速绩效审计信息化的建设，全力打造一个现代审计的高技术平台，不断探索应用计算 机网络下的审计新途径、新方式方法，研发适用于不同审计对象数据采集与数据挖掘的审计软件，做到无 缝连接，信 息资源充分共享，以提高绩效审计

40、工作效率。 主要参考文献 陈亮 ， 李建新 ， 王云峰 ， 聂勇 ， 叶英 .2007 析英国 、 美国和澳大利亚政府绩效审计的内容和评价标准 .审计与经济 研究 ， 7 李保伟 .2010 推进我国政策绩效审计的思考 .光明日报 ， 4 一 11 李璐 .2009 美国政府绩效审计方法的变迀及启示 .中南财经政法大学学报 ， 6 廖洪 .2007 中美政府绩效审计比较 .审计与经济研究 ， 6 刘力云 .2008 关于我国绩效审计发展问题的思考 .审计研究简报 ， 5 刘玉娟 .2009 论我国政府绩效审计模式的选择 .审计研究 ， 5 吕捃 .2009 我国开展政府绩效审计的主要障碍一基于

41、向新疆政府审计人员发放调查问卷的结果，中国农业会计， 4 戚振东 ， 吴清华 .2008 政府绩效审计 ： 国际演进及启示 .会计研究 ， 2 戚振东 ， 段兴民 ， 吴清华 .2007 国外人力资源审计的发展及启示 .外国经济与管理 ， 7 王会金 ， 易仁萍 .2007 试论政府绩效审计的若干理论问题 .审计研究 ， 1 许宁宁 ， 2008 我国政府绩效审计调查研究 .财会通讯 ， 4 周亚荣 .2008 我国政府绩效审计理论研究与实践现状 .审计与经济研究 ， 3 Ammcns D N MnieipalBenchmarks Assessing pcaiperfomance and es

42、iabliSing ccmmuniiy standarcS L nlcn. Sage Publication CavalzzK S IttneiQ D 2004 InPlomenttig Per； imancemeasar0m ent innovations evidence firm government Accounting or: ganization and society 29 Funkh use， r M 2000 The spread of Per|3imance auditing among Alnerieaneities the universiiy of Missouri Kansas cty Raaim B R and Morgan L S 2001 Perfomance Aud itjng A MeasurmentAPPrach The Institute of Internal Audios Shultz DE Bon R 2003 PerfDimanee aaditfig n Ohio a custcmer service orientatin The journal of govemmem financial managrn ept 52 (2)