第六章 转移支付法律制度.ppt

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1、第六章 转移支付法律制度o转移支付法律制度是财政法中的一类重要制度，但我国的相关立法却相当不完善。因此，本章将着重从一般原理的角度，来对转移支付法律制度的基本原理和基本内容予以介绍 第一节 转移支付法概述 o一、转移支付的概念o如前所述，财政支出主要可以分为两大类，即购买支出和转移支出。其中，转移支出或称转移支付(Transfer Payments)，又称补助支出、无偿支出，它是政府通过一定的形式和途径，把一部分财政资金无偿地转移给相关主体所发生的支出，政府通过转移支出并不能在经济上直接地获得补偿 o转移支付，从广义上说，就是中央政府或地方政府将部分财政收入无偿让渡给其他各种级次的政府、企业和

2、居民时所发生的财政支出，它是进行宏观调控的一种重要手段。（一）转移支付的特征 o1.规制性o在分税制的条件下，财政转移支付是强化财政职能和用以进行宏观调控的重要手段，具有明显的规制性的特征，它能够配合其他财政政策、货币政策等经济政策，运用激励机制，实现鼓励或者限制主体行为或地域发展的目标 o2.无偿性o转移支付又称无偿支出，通常表现为资金无偿的、单方面的转移，支出者得不到直接的经济补偿，因此，它具有无偿性的特征。但也有学者认为在某些特定的建设性项目的财政转移支付上，也可以是有偿的。o3.多层次性o转移支付的主体是多层次的，从广义上说，在中央政府与地方政府之间、相同或不同级次的地方政府之间，都存

3、在转移支付；同时，各级政府对企业和居民个人的转移支付，在各级财政也都存在，因此，转移支付具有多层次性的特征（二)转移支付的类型o从转移支付的主体来看，可以分为政府间的转移支付，以及政府对国民的转移支付 o政府对国民的转移支付，一般是通过政府间的转移支付来实现的，因此相对说来是较为间接的 o与上述的分类相关，在转移支付的分类方面，也有学者从静态的支出形式和最终的支出用途出发，将转移支付分为补助支出、捐赠支出和债务利息支出等 二、转移支付法的概念o转移支付法是调整在财政转移支付的过程中所发生的社会关系的法律规范的总称，它是财政法的重要部门法。o转移支付法与国家的财政体制、经济社会政策等联系至为密切

4、，具有其特殊性 o转移支付法的调整对象是在转移支付过程中所发生的社会关系，而依转移支付法的规定在转移支付主体之间发生的权利义务关系则即为转移支付法律关系，这种法律关系是转移支付法着力加以保护的 o转移支付法的主体可分为两类，即发动转移支付的主体和接受转移支付的主体，前者是指中央政府和上级地方政府；后者是指下级地方政府、企业和居民。同时，还应看到，由于转移支付具有无偿性的特征，因而主体之间的权利义务是不对等的，更不是双务有偿的。o一般说来，在法定条件存在的情况下，发动转移支付的主体主要负有无偿转移支付财政资金的义务，而接受转移支付的主体主要享有取得转移支付的财政资金的权利。o可见，转移支付法同其

5、他财政法的部门法一样，都具有较强的目的性，即保障公共欲望的满足和公共需要的实现，为实现财政的各项职能服务，而不是以赢利为目的。三、转移支付法产生的经济基础o依据经济效率的要求，应该由中央和地方各级政府根据居民的偏好，并以尽可能低的资源耗费，来分别提供不同层次的公共物品。事实上，由于各个地区的居民对一定的区域性公共物品的偏好程度和需求量是各不相同的，因此，地方政府是地方性公共物品的最佳提供者。o由于体制等诸多方面的原因，一个国家的各个地区的发展是不均衡的，其经济状况也都是不一样的，因而必然存在着“财政失衡”的问题。财政失衡包括两个方面，即纵向失衡和横向失衡 o过度的财政失衡是有害的，它不仅是严重

6、的经济问题，而且会引发严重的社会问题乃至政治问题，会严重地影响经济与社会的良性运行和协调发展，并进而影响到国家与社会的安全与安定 o各国的实践表明，在经济发展不平衡、财政失衡现象普遍存在的情况下，必须建立转移支付制度；而建立转移支付制度，则必须走法制化道路，即必须制定相应的转移支付法。可见，转移支付法的产生是与经济发展的要求相适应的，有其深厚的经济基础 四、转移支付法的作用o(一)它是强化财政职能的重要手段o(二)它是规范政府间财政分配关系的重要准则o(三)它有利于维护国家统一和社会安全o(四)它有利于保障其他财政法律的实施第二节 转移支付法的基本内容o由于经济体制转轨，财政体制改革滞缓，以及

7、财政法制建设相对滞后，我国的转移支付制度相当不健全。由于我国没有财政收支划分方面的法律，对财政支出行为的法律规范还存在很多缺欠，不同级次政府在提供公共物品方面的财权、事权等尚缺少清晰的划分，再加上诸多的历史文化原因，我国的转移支付法的立法级次始终不高 o一般说来，转移支付法应主要包括以下基本内容：(1)立法宗旨；(2)法律的适用范围；(3)法律的基本原则；(4)转移支付的主体及其权利义务；(5)转移支付的形式、方式和条件；(6)转移支付数额的确定；(7)转移支付的监督管理；(8)违反法律规定应承担的法律责任。o在立法宗旨方面，转移支付法的宗旨同财政法乃至整个经济法的宗旨都是一致的 o在适用范围

8、方面，转移支付法同其他法律一样，均在法定的时空范围内对法定主体的相关行为适用。o在基本原则方面，转移支付法同财政法乃至整个经济法一样，也都要强调法定原则、适度原则和绩效原则 一、转移支付法的主体o转移支付的主体包括两类，即(1)发动转移支付的主体，包括中央政府和上级地方政府；(2)接受转移支付的主体，通常为下级地方政府，在广义上还包括企业和居民 o如果不从转移支付的资金的给予与接受的角度加以区分，则转移支付的主体亦可从更高的层次概括为政府、企业和居民三类，这与经济学和经济法学上对主体的分类也是一致的。o依据转移支付主体的不同，可以将转移支付分为以下三类，即政府间的转移支付，政府与企业间的转移支

9、付以及政府与居民之间的转移支付。这种广义的分类，反映了转移支付的不同层次和范围，也体现了广义的转移支付法调整的领域。但从目前的情况来看，一般说来，人们更为关注政府间的转移支付，特别是上级政府对下级政府的转移支付 二、转移支付的形式o(一)一般性转移支付o一般性转移支付，或称体制转移支付，即按照现行的财政体制所实施的无条件拨款 o许多学者认为，转移支付制度就是在解决中央与地方财政之间的纵向失衡和各地区财政之间的横向失衡的过程中产生和发展起来的，其作用目标就是解决两个“失衡”。o在我国，一般性转移支付的具体形式表现为税收返还、原体制补助等，因而也有学者将一般性转移支付称为无条件拨款。(二)专项转移

10、支付o专项转移支付，或称政策性转移支付，是指为了实现某一特定的政治经济目标或专项任务，而由上级财政向下级财政进行的专案拨款，或支付的相应配套的财政资金。由于我国地域辽阔，人口众多，财政职能范围很宽，担负的任务繁杂，因而专项转移支付的情况亦经常发生。(三)特殊转移支付o特殊转移支付，是指在遭遇自然灾害、社会动乱等非常情况，以及国家的重大政策调整影响地方财政利益时，由上级政府支付给下级政府的特殊补助。o特殊转移支付随上述法律事实的出现而发生，其特点是受益主体较少且不确定，在同一时期一般只有为数较少的地方能够得到；同时，其数量亦极不确定，多少不一，因而特殊转移支付具有明显的临时性、应急性。三、转移支

11、付数额的确定 o从上述三种转移支付形式的确定性来看，最稳定、最大量的是一般性转移支付，对其数额的确定可以有一个统一的量化的客观标准，而其他几种形式则需根据每个具体事项的不同而定，很难制定统一量化的客观标准。因此，转移支付法应对最主要的一般性转移支付的数额确定标准加以规定。o一般认为，对于一般性转移支付的数额采用相关因素法来计算是较为科学合理的 o通常，影响我国地方财政支出的基本因素有以下几类：(1)一般基础因素，包括人口、面积、自然条件，财政供给人数等；(2)社会发展因素，包括教科文卫水平、市政建设等；(3)经济发展因素，包括经济增长速度与效益、国民收入、财政收入等；(4)特殊因素，包括民族地

12、区、首都、政治或经济上的特区等。o上述各类因素，都是在确定转移支付数额时应考虑的相关因素。o在上述各类因素中，有些因素更为重要，它们是当前确定转移支付的数额时必须加以考虑的，主要包括以下方面：o(一)财政供养人口o即需由财政负担的人口数量，它是直接反映财政支出水平的最主要的因素，因为它可以明确地反映地方财政的负担状况。o(二)总人口o由于财政要为社会提供诸如公用设施、教科文卫、公共安全等多种公共物品，而且提供公共物品的支出通常是与该地区总人口的数量成正比的，因此，总的人口数量也会对地方的财政支出水平产生重大影响 o(三)少数民族人口o由于多方面的原因，少数民族地区均较为落后，为了加强民族团结，

13、维护国家统一和社会安定，必须向少数民族地区投入更多的财力，以促进其经济和社会发展，而少数民族人口越多，需增加的财力投入也越大，因此，少数民族人口的数量也是确定转移支付数额的重要因素 o(四)疆域面积o我国各级政府所辖的疆域面积很不均衡。通常，疆域面积越大，在基础设施建设、国土保护等方面的支出就越多，并且待开发的面积也越大，经济也就越相对落后，从而需要上级政府的财政支持也就越多。因此，疆域面积也是确定转移支付数额的一个重要因素 o(五)农业产值 o农业是整个国民经济的基础，但在现时条件下，特别是在城乡二元结构突出、“三农”问题严重的情况下，农业不可能提供较多的财政收入，同时，它还要求财政给予更多

14、的投入。农业产值越大，其中蕴涵的地方财政开支也越大 o在转移支付法律制度中，应当综合考虑上述各因素，依据法定的较为科学的公式，算出各相关因素在转移支付的总盘子中所占的份额，然后再根据各省、市的具体情况，计算出应当享有的转移支付数额 四、转移支付的方式和条件o转移支付的方式和条件，涉及转移支付应如何进行、如何操作等问题。通常，中央对地方的转移支付应根据上述各相关因素的变化一年一定，这样确定的转移支付额能够随时势的变化而变化，因而更加科学合理。o此外，还应科学、准确地测定各地的税收能力指数和平衡指数，为各地之间的财政横向平衡提供基本依据，并且，只有当一个地方的税收能力指数小于平衡指数时，才有资格取得转移支付 五、转移支付的监督管理o在监管方式上，不同形式的转移支付可以有不同的监管方式。一般性转移支付因其可以就地抵留，成为地方固有财力的组成部分，地方财政可以独立地安排使用，因而对一般性转移支付的监管只能依据预算法，通过同级人大和上级财政对预算、决算的审查和对预算执行的监督来实现。o至于其他几种形式的转移支付，则可由上级财政部门采用跟踪检查、验收项目、考核效益等办法进行监管。对于各种转移支付形式的具体监管办法，均可由转移支付法作出规定。o此外，与监管密切相关的是责任追究问题