基于_控权_与_择优_平衡的建设工程招标投标制度改革探索_张晓.docx

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1、基于 “ 控权 ” 与 “ 择优 ” 平衡的建设工程 招标投标制度改革探索 重庆大学硕士学位论文 (学术学位） 学生姓名：张晓 指导教师：竹陽生副教授 专 业：管理科学与工程 学科门类：工学 重庆大学建设管理与房地产学院 二 0 _五年五月 Construction Project Bidding System Reform Based on the Balance ofM Power Control， and ， Picking Over， A Thesis Submitted to Chongqing University in Partial Fulfillment of the Req

2、uirement for the Degree of Master of Engineering By Zhang Xiao Supervisor: A.P. Zhu Xisheng Specialty: Management Science and Engineering College of Construction Management & Real Estate Chongqing University, Chongqing, China May 2015 摘要 招标投标制度是我国建设领域的一项基本制度，对提高建设项目投资效益、 规范建设项目交易行为具有重要作用。然而，在我国建设工程招

3、标投标实践中仍 然存在诸多问题，如围标、串标、暗箱操作、不能选择到满意的中标人等等，这 些问题使得行业里很多专业人士对招投标制度的必要性及价值产生负面认知。招 投标制度在中国为何会出现这些问题？伴随着我国不断推进的社会经济体制改革， 招投标制度应当如何改革？对这些问题的研究具有理论和实践意义。 本文通过文献研宄梳理了目前我国建设领域招标投标活动中存在的主要问题， 通过对招标投标制度本质 的研宄，提出了存在这些问题的原因之一是招投标 “ 控 权 ” 职能与 “ 择优 ” 职能冲突和矛盾。当前我国基于反腐的需要强调招投标中的 “ 控权 ” 职能，但却一定程度上弱化了招投标的 “ 择优 ” 职能。

4、针对问题产生的原因，结合目前我国的整体市场环境，可以认为招标投标制 度的改革势在必行，同时提出了招标投标制度改革的总体思路： “ 控权 ” 与 “ 择优 ” 的平衡。对于 “ 控权 ” 过度的现状，提出了取消邀请招标限制条件、取消投标人 踏勘现场限制条件、取消招标人确定中标候选人相关规定以及取消招标人对于评 标委员会成员选取方式的规定，归还业主部分权利 。对于 “ 择优 ” 不足的现状， 在权利回归的基础上，还提出科学使用分类标准文本、进行评标委员会及评标专 家的深层次改革以及科学使用评标方法等建议。在对招标投标制度本身进行改革 之外，要使建设工程招标投标制度改革顺利进行，还需要对其相关配套制

5、度进行 改进，主要包括完善立法与监督机制、改善建筑行业产业结构以及对于招标代理 制度的改革。所以建设工程招标投标制度的改革，需要招标投标制度改革以及相 关配套制度改进共同进行、相辅相成。本文的研究成果对建设工程招标投标制度 未来的发展方向具有重要的参考价值。 关键词：招标投标，控权，择优，制度改革 ABSTRACT In the field of construction in China tendering and bidding system is a basic system. It is playing an important role for improving the effic

6、iency of the construction project investment and construction project transaction. However, there are many problems in the practice of the construction project bidding and tendering, such as together-conspired bidding, contacting bid, black case work and inappropriate winning bidder, etc. The proble

7、ms result in that many professionals have a negative cognition to the necessity and value of the bidding system. Why can these problems appear? How should bidding system be reformed with constantly promoting social and economic system reform in our country? The study of these problems has theoretica

8、l and practical significance. The paper combed the main problem of construction tender and bid activities in our country through the literature research. One of the reason that the function of “control” and the function of “merit” h ave conflict and contradiction was proposed through the study of th

9、e essence of tendering and bidding system. At present our country emphasize the functions of control based on the need of anti-corruption, but the function of “merit” weakened to a certain degree. Combined with the overall market environment of our country at present, the reform of the bidding and t

10、endering system is necessary in view of the causes of problems. At the same time the general idea of reforming the system of bidding and tendering, which is the balance of power control and picking over, has been proposed. Considering the excessive power control, it was proposed that the limiting co

11、nditions of invitation to bid, the limiting conditions of the bidders site survey, the relevant pr ovisions of candidate winning bidders determined by the tenderees and the rules of selection mode to choose the members of a bid assessment committee by the tenderees should be cancelled. Considering t

12、he insufficient picking over, it was recommended that classified standard text and bid evaluation method should be used scientifically and bid assessment committee and bid evaluation expert should be deep reformed on the basis of the return of the rights. The relevant matching systems of constructio

13、n project bidding and tendering system need to improve at the same time of reform the system itself. The improvement of the system mainly includes consummating legislation and supervision mechanism, improving the structure of the construction system and reforming tender agency system. Hence, constru

14、ction project bidding and tendering system need to reform with bidding and tendering system reforming and the relevant supporting system improving. The results of the paper have an important reference value for the reform of construction project bidding and tendering system. Keywords： Tendering and

15、bidding, Power control, Picking over, System reform m 目录 +対艘 . I . II 1绪论 . 1 U研究背景 . 1 1.1.1招标投标制度历史沿革 . 1 1.1.2我国招标投标制度历史沿革 . 1 1.1.3我国建设工程招标投标行业现状 . 2 1.2选题意义 . 3 1.3招标投标理论研究现状 . 4 1.3.1国外研究现状 . 4 1.3.2国内研究现状 . 6 1.4研究内容和方法 . 8 1.4.1研究内容 . 8 1.4.2研究方法 . 8 1.4.3技术路线 . 8 2建设工程招标投标理论及运行现状 . 10 2.1建设

16、工程招标投标的含义 . 10 2.2我国招标投标制度概述 . 11 2.2.1我国招标投标制度法律体系 . 11 2.2.2建设工程招标方式 . 12 2.2.3建设工程招标投标的评标方法 . 14 2.3我国招标投标制度运行现状 . 15 23.1违规现象的治理得到重视但违规行为依然存在 . 15 2.3.2招投标活动选择的中标人并非最优 . 17 2.4本章小结 . 18 3以招标投标制度的本质为基础的原因分析 . 19 3.1招标投标制度的本质分析 . 19 3.1.1招标投标法的法律性质 . 19 3.1.2招标投标制度的核心 . 19 3.1.3招标投标制度的本质 . 20 3.2我

17、国招标投标制度运行存在问题原因分析 . 22 3.2.1 “ 控权 ” 功能被过度重视 . 22 3.2.2“ 择优 ” 功能被削弱 . 24 3.2.3 “ 控 权 ” 与 “ 择优 ” 关系分析 . 24 3.3本章小结 . 25 4基于 “ 控权 ” 与 “ 择优 ” 平衡的建设工程招标投标制度改革 . 27 4.1改革的市场环境分析 . 27 4.2改革的总体思路 ： “ 控权 ” 与 “ 择优 ” 的平衡 . 28 4.3 “ 控权 ” 的现状与改革 . 29 4.4“ 择优 ” 的现状及改革 . 32 4.5本章小结 . 36 5建设工程招标投标相关配套制度改进 . 37 5.1完

18、善立法与监督机制 . 37 5.1.1完善招标投标法律体系 . 37 5.1.2完善招标投标政府监管体系 . 38 5.2改善建筑行业产业结构 . 41 5.3招标代理制度的改革及发展 . 42 5.3.1招标代理制度运行现状 . 42 5.3.2招标代理制度的改革及未来发展方向 . 43 5.4本章小结 . 44 6结论与展望 . 45 6.1会吉 i仑 . 45 6.2展望 . 46 致谢 . 47 参考文献 . 48 录 . 50 1 绪论 1.1研究背景 1.1.1招标投标制度历史沿革 招标投标活动起源于英国的 “ 公共采购 ” 制度，它是为了最大限度地节约开 支、提高公共资金使用效率

19、而出现的一种由特别法律约束的采购方式，这种采购 方式是公开工作的，有效保证了法人和公民的捐赠或赋税的正当使用。 1782年， 英国政府设立了文具公用局，并规定了招标投标的程序，这是招标投标制度发展 的开端。但是在 20世纪五六十年代，英国的公众利益相关行业全部由政府负责， 虽然解决了采购问题，但是却加大了政府的工作量，使得英国政府付出很大代价。 20世纪 80年代，英国政府规定实行强制性的竞争招标，规定超过额度的招标投标 必须采用竞争招标的方式，新的规定使得政府的难题得到了解决。 除了英国之外，许多国家也很早就开始实行招标投标活动。瑞士日内瓦州于 1892年制订了公共工程招标投标法，规定了招标

20、投标方式以及投标价格的计算 原则，在加入 WT0后，出台了瑞士官方购置洲际协议等法律细则，加强招标 投标制度的公平、公正性；新西兰则是通过高度技术化的规定、严格标准的采购 流程，切实落实招标投标的使用；比利时也在约 200年前就通过了对招标规则及 相关办法的规定。二战后，部分西方国家以及国际金融组织在工程承包、服务合 同、货物贸易等过程中大量推行招标投标制度，发展中国家在设备采购等领域也 越来越重视招标投标制度，招标投标制度得到了迅猛发展。 随着招标投标程序逐渐的走向法制化、规范化，招标投标制度逐渐的发展成 为国际上建设工程承发包最常用的一种形式，在建设工程中得到了广泛的应用。 随着全球经济一

21、体化进程的加快，招标投标制度正在逐渐成为国际工程项目的重 要组织形式。建设工程招标投标制度日益成熟，在诸多国家、国际组织中得到立 法完善及正式推行，已然形成了一整套科学、规范的体制，并发展成各个国家、 国际金融组织普遍认同并且遵循的国际采购规则 1。 1.1.2我国招标投标制度历史沿革 新中国成立初期，我国实行高度集中的计划经济体制，政府公共部门、国有 企业等的基本建设及采购任务主要采取指令性计划下达，由主管部门对企业的经 营活动进行安排，在这种体制下，招标投标制度缺乏存在的环境。 1980年，国务 院首次提出为改革我国经济管理体制、促进我国社会主义市场竞争，对于部分适 合进行承包的生产建设及

22、经营项目，试行招标投标制度。这是我国招标投标制度 初步建立的重要标志，自此，招标投标制度在我国得到了逐步推行 2。 1983年，我国第一个由管理部门下发的建设工程招标投标办法的相关规定一 一建筑安装工程招标投标试行办法下发。这一试行办法的下发，标志着 我国建设工程招标投标的法制建设正式起步。第二年，关于改革建筑业和基本建 设管理体制若干问题的暂行规定由国务院下发，随着这一暂行规定的颁布 实施，我国的工程建设开始广泛实行招标承包制，而不仅仅是用行政手段对建设 任务进行分配，招标投标制度得到了有效应用。同时，国家还配套制定了建设 工程招标投标暂行规定，为建设工程招标投标活动提供了法律保障及依据。

23、在此 阶段，我国招标投标制度主要有以下特点：全国各地相继成立了招标管 理机构，招标投标的法制建设也逐步开始，各地根据中央政府的规定相应颁布了 适合本地的招标投标管理办法，对招标投标制度进行探索；招标投标主要以议标 为主，活动的进行无固定场所，并且缺乏政府的监督，活动流于形式，缺乏真正 的公平、公正 3。 20世纪末，招标投标活动在全国范围内得到推广，招标投标法律法规相继出 台，法律体系不断完善。同时，在政府及有关部分的协作下，形成了初步的监督 管理体系，监督管理水平逐步提升。立法和监管的双重加强，使得招标投标活 动 的公平、公正性得到大幅提升，此期间成为我国招标投标制度发展的关键阶段。 200

24、0年及 2003年，中华人民共和国招标投标法及中华人民共和国政府 采购法相继正式颁布实施，这两部法律涵盖了招标范围、招标程序、开标、评 标、中标方法、中介服务代理机构、行政监督与诉讼处理、专家库与评标委员管 理办法等招标投标的各个方面，这标志着我国建设工程招标投标工作已全面步入 规范化、法制化轨道。之后，随着我国社会主义市场机制的不断完善，在基本建 设项目、土地承包、项目融资、政府采购、城镇土地使用权出让等诸多政府投资 建设领域及公共采购领域都广泛实行了招标投标制度。 1.1.3我国建设工程招标投标行业现状 现阶段，我国的招标投标制度不断发展，除了法律法规的不断完善，全国范 围内也加强工程建设

25、领域的规范及整顿，为招标投标制度的推行提供有效保证。 不可否认，招标投标制度在我国工程建设领域运行至今，确实在为业主选择优秀 承包商、优化资源配置、形成优胜劣汰的市场机制方面发挥重要作用。改革开放 以来，我国建筑业得到了快速发展，尤其是随着近年来政府大力支持配套设施建 设以及房地产业的极速发展，我国的工程建设总量巨大，在这一过程中，招 标投 标制度发挥了十分积极的作用。事实也证明，招标投标制度确实是科学合理并且 比较成熟的工程承发包模式，是保证工程施工质量、降低工程成本、加快工程进 度的最有效方法。 但是在招标投标制度大量应用于实践的过程中，也存在着一些不容忽视的问 题在影响着其价值的发挥。比

26、如在严格的法律监督下仍然存在招标人与投标人、 投标人与投标人、投标人与招标代理机构之间的围标、串标行为影响招标投标过 程的有序竞争，评标委员会成员评标过程中受利益驱使而产生的不公正行为影响 评标结果的公平、公正，投标人因为担心暗箱操作行为而失去了正当竞争的积极 性，招标人的权利被过分限制而导致在选择承包商的过程中缺乏话语权、选择的 中标人并不完全符合项目要求等等。同时，部分进行公开招标的国有投资项目， 其承包商是从诸多的投标人中选择出来的，应该是能够达到业主满意的，而结果 却是出现了诸多的工期延误、成本超支、甚至是存在严重的质量问题，使得业内 人士对招标投标制度的作用产生了质疑。 目前有众多学

27、者关注招标投标制度、对招标投标制度进行研究中，可以认为 招标投标制度在我国的运行过程中确实表现出一些的 问题。其中，招标投标过程 中产生的腐败现象、招标投标监管缺位、招标投标法律不完善、招标方式以及评 标方法的不科学、招标代理机构的专业价值低等等招标投标行业存在的诸多问题 都被多次提出并进行研究分析。这不禁让人怀疑，招标投标制度的建立到底真的 具有其自身价值，到底能不能协助业主选择出优秀承包商。招标投标制度的实行 存在诸多的问题，是否招标投标制度的建立真的没有意义、真的不利于我国建设 行业乃至整个社会的发展。 在国际组织以及西方国家，招标投标制度起源早、发展快，已经成为了建设 行业不可缺少的制

28、度，在政府采购以 及工程建设过程中得到了广泛的推广应用。 也就是说，招标投标制度本身是具有价值的。我国招标投标制度虽然起步较晚， 运行时间尚短，但是在招标投标制度的法律建设方面已经较为完善。目前我国的 招标投标法律按照法律效力可分为三个层次：招标投标法、政府采购法等由 全国人大及其常务委员会颁布的法律，建设工程质量管理条例、建设工程勘察 设计条例等由国务院以及有立法权的地方人大颁布的招标投标法规以及由国务 院有关部门及有立法权的地方人民政府颁发的部门规章或地方性规章，这三个层 次的招标投标法律构成了一个完善的 招标投标法律体系，数量多、内容丰富具体、 可操作性强，具有极强的使用价值。但是为什么

29、有如此多的法律法规对我国的招 标投标行为制度进行说明、完善，却依然存在诸多的问题。法律是否过分限制了 业主在招标投标过程中的权利，业主在招标投标过程中权利到底应该有多大，应 该如何保护业主的正当权益。 1.2选题意义 招标投标制度作为我国建设工程领域的一项基本制度，对于我国建设行业的 发展发挥了重要作用。可在目前我国进行经济体制改革的大环境下，招标投标制 度的发展方向决定了其是否能够继续实现其重要价值。因此本文的研究意义至少 有以下几点： 第一，肯定招标投标制度存在的价值，促进招标投标制度的广泛应用。目前 因为招标投标行业存在的诸多问题，导致除了依法必须进行招标的项目，业主选 择招标的项目较少

30、。投标人认为招标投标活动中操纵招标行为过多，投标也只是 成为了 “ 炮灰 ” 并且浪费投标成本，所以不愿意进行投标。而本文通过结合招标 投标制度的本质对存在的问题进行原因分析，找出问题产生的根源，就能够有效 的解除各相关方对于招标投标制度的价值产生的疑虑，明确其存在的意义，进 而 使其得到广泛推广。 第二，为招标投标制度的未来发展提供方向，实现其价值最大化。针对目前 招标投标制度实行带来的问题，本文结合目前的社会环境对其提出了改革的建议， 为其未来发展提供方向，使得招标投标制度能够发挥更大的价值。 第三，促进建筑行业市场的健康发展。招标投标市场的混乱对建筑行业的市 场环境也必然产生影响，招标投

31、标过程中投标人之间的不良竞争也导致了建筑市 场的无序。由于招标投标行业市场的混乱，使得部分投标人认为想要中标就要靠 关系、搞腐败，反而不是通过改善企业的管理水平、专业技术能力、资金实力等 来 提高企业的核心竞争力。而推进招标投标制度的改革，就能够有效改善招标投 标市场秩序，从而促进整个建筑市场的健康发展。 1.3招标投标理论研究现状 1.3.1国外研究现状 国际上对于招标投标问题的研究很多并且开始较早，其中最早可以追溯到 1944年， Emblen在其博士论文中对此问题进行了较为系统的研究 4。之后，诸多 的国外学者对招标投标相关领域的研究表现出极大的兴趣，涉及了机制设计、投 标报价以及信息分

32、析、制度完善等各个领域，下面则主要是对其中的具有重要意 义的代表性研究进行描述。 招标投标机制是一个规则 ，招标投标双方均需要在遵守这个规则的前提下开 展招标投标活动。 Myerson通过相关研究提出了显示原理，认为招标人可以通过投 标人之间的静态贝叶斯对策来获得期望收益的最大值 5。在这一机制下，招标投标 信息是不完全的，各投标人无法观测到其他竞争投标人的信息及对方可能会采取 或已经采取的行动。并且此机制是静态的，是一个投标人之间博弈的过程，投标 人只有一次进行投标报价的机会。在这个博弈的贝叶斯均衡中，随着投标人数量 的不断增多，投标报价也逐渐趋向招标项目的实际价值。在上述这种机制下，如 果

33、能够让更多数量的投 标人加入招标投标竞争，招标人的利益就能得到有效的保 证 6。 现实情况中，项目招标投标过程中一次回标只允许投标人提交一份投标书。 RothkoPf则建立了相关模型，分析了投标人可以提交两份甚至多份标书的情况。 开标后，对于内容不满意的标书，投标人可以提供一定的金额将其撤回 7Wen-lin Tzeng等人在 2006年对公共工程的招标方法进行了研究，并提出：最有利的公共 工程招标方式本质上就是公开招标 8。 招标投标的过程也可以说是招标投标各方互相进行博弈的过程，在这一过程 中，招标人、投标人都会采取对应的对策来实现自己的效用最大化。在投标人数 量问题的研究方面，费尔德曼提

34、出相关模型，认为投标人数量与投标人的意图以 及招标项目的合同数额等因素相关，并进一步通过验证提出投标人的数量服从泊 松分布 9。盖茨的观点则与其恰好对立，认为投标人数量与项目成本预测值无直接 关耳关。 在投标报价策略的研究方面， Tomas指出，竞争投标人、招标人过去进行招标 投标活动的相关资料对于投标人制定此次投标报价策略、确定投标报价具有 重要 参考价值 1。 对于招标投标过程中信息获得情况， Lee提出，在进行招标投标时，投标人以 某种概率随机的获取招标投标相关信息，并且不了解其对手是否也获得了同样的 信息 11。 在信息的提供程度方面， Hugart认为招标人需要收集招标投标相关信息并

35、将 其公开，并且面向项目全部潜在投标人 12。 Reece以 Hugart提出观点为基础进行 分析，认为招标人可以通过获取一定费用的方式来为投标人提供其掌握的信息 13。 Winkler and Brooks指出，投标人掌握的有效信息越多，其对项目的预估值 与项 目实际价值间存在的偏差就越小，业主可能获得的收益就越具有真实性。 而在完善招标投标制度方面， William Spencer Vickrey将拍卖分为四种类型， 即英式拍卖、荷兰式拍卖、第一价格拍卖和第二价格拍卖，分别研究了各种拍卖 的特征。他主要运用博弈论分析和处理拍卖问题，他的研究表明，竞标人串通合 谋或者代理拍卖人品德败坏可能成

36、为密封拍卖的最大劣势 14。 Norman A.Nadel主要考虑合同管理与投标控制的两方面，对建设工程项目的 投标报价过程中的单价确定问题进行了研究，采用不均衡定价的方 法来制定合同， 以降低不正当行为的几率，可以在一定程度上规避不法行为的发生 15。 Christodoulou研究认为，竞争性招投标已经成为建筑市场交易的主要方式， 肯定了招投标活动的价值 16。 Egemen和 Mohamed认为在激烈的竞争中能够准确的 把握投标环境是竞标成功的关键 17。 通过前述研究可以看出，国外对于招标投标制度的研究已比较成熟，并且主 要集中在机制研究、信息化研究以及投标报价策略等方面，这些研究对于

37、我国招 标投标制度的发展也存在很多的借鉴作用。但是对于招标投标制度的改革方面的 研究相对较少，并且由于经济体制以及法律等方面的不同，对于我国招标投标制 度的改革，不能照搬国外的研究理论，而需要研究出适合我国国情的招标投标制 度。 1.3.2国内研究现状 随着我国招投标制度的逐步完善、招标投标行业的快速发展，对于招投标问 题的研究引起了学者们的广泛兴趣，对于招标投标的相关研究数不胜数，并且涉 及到法学、管理学、工学等各个学科。对于招标投标领域的研究范围很广，涉及 了招标投标体制改革、实务研究以及招标代理制度等配套制度的研究，并且理论 与实践相结合。 目前，针对招标投标制度存在的问题分析及改革建议

38、很多。罗国安从投标人、 招标人、招标代理、监管部门、行政主管部门以及评标专家几个方面对招标投标 违规行为进行分析，提出了建立信用评价体系、加强法制宣传教育、完善资格审 查、推进电子化招投标等违规行为防范措施 18。 夏建中则是分别从法律法规、招标方式、利益相关者以及投标程序四个主要 方面对招投标失灵问题深入研究，同时还编制了招投标失灵相关问题核查表，详 细列明招标投标过程中 可能发生的导致招投标失灵的问题，为监管部门及时发现 违规问题提供重要参考依据 19。 罗兆银通过对招投标制度中产生的不正当行为如串标、围标、挂靠等进行分 析，剖析这些行为的特征危害并分析其产生原因，提出了在工程项目招标投标

39、过 程中避免串标、围标、挂靠等不法行为的相关措施。试图从制度环境、治理机制、 规范行业主体行为等方面建立必要的约束机制来抑制招投标中的一些不正当行为 20 吴红梅等人的研究认为，投标人的不规范行为主要有轮流坐庄、补充投标、 补偿投标、价格同盟等方式。其中，最突出的是不诚信行为，主要指挂靠借用其 他单位的资质投标或者向招标人行贿，与招标人或招标代理串通投标 21。 王文从法律规范和监管制度等方面入手，对招投标活动中存在的相关问题进 行分析，并针对招投标法律制度和监管制度的完善提出了相关建议，包括明确具 体的法律责任、整合规范性文件体系、完善个别法律条款、适当增加招标方式种 类、完善招投标投诉制度、引入律师参与制度并一起强化对违规行为的惩处力度 22。 林乃善通过构造招标投标监管的影响因素模型，分析出招标投标法律、监管 能力、 传统文化以及举报制度影响着招标投标监管效果，正向激励能够有效提高