上海公租房模式(1).pdf

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1、复旦大学住房政策研究中心 陈杰前言：上海本市发展公共租赁住房实施意见（征求意见稿）已经于 2010 年 6 月 3日正式对社会公示了，并在上海住房保障与房屋管理局等进行网上意见征求。作为参与这个方案设计的工作者之一，本人这里对在上海发展公共租赁房的有关理论与实践问题做些阐发与解读，重点包括其目标与功能定位，以及上海方案的特点与难点，以助大家更好地理解公共租赁住房可能发挥的作用和可能产生的影响，同时调动社会各界参与上海公共租赁房实施体系设计的积极性。但所表达观点仅代表个人。2.上海公共租赁房模式有什么特点？现在国内不少城市如北京、重庆、常州、厦门等也在进行公共租赁住房建设，与它们相比，上海将要推

2、行的公共租赁住房模式有什么样的不同，具有什么样的特点？有人说，上海市政府的动作慢了，公共租赁房很多外地都已经搞起来了，上海才姗姗来迟地推出一个初稿，还要征求意见，不知何时才能正式推行起来。但我以为，上海这样的做法是谨慎的，也是科学的，要么不搞，要搞还是要做好预案，得到社会共识之后再搞。否则还没有研究好就因为政绩压力而仓促草率上马，很容易夭折，或留下隐患，让后面很被动。从我参与的过程来看，上海市政府对推行公共租赁房是下了决心的，也是慎重的，不是为了应付一时的政治与社会压力，盲目跟风，照抄照搬国外或国内的模式，而是根据上海的情况与需求而做了很多调研与论证工作。从 2009 年四季度召集复旦大学住房

3、政策研究中心、易居研究院、上海房地产科学研究院三家单位开始研讨最初的草案，后期上海财经大学等单位也加入论证，并邀请部分国有和民营房地产开发企业参与讨论，再到把草案提交市人大代表和政协委员咨询，直到近日向社会公众推出征求意见稿，应该说是在一步步认真细致地做准备工作。这个过程中，据我理解，其基本思想是，既遵循国际公共租赁房成功模式的基本准则，并吸收国内城市模式的经验，但更主要还是考虑上海本身的实际情况，服务于上海的发展需要。从此次公布的实施意见（征求意见稿）来看，上海市政府已经基本确定，上海的公共租赁住房模式将吸收国内其他城市的经验和长处，但在以下几个方面将与国内其他城市存在显著差别：第一，上海的

4、公租房将有独立和专职专业的运营机构。这与很多外地城市公租房还是由政府的住房保障部门直接操办和管理形成鲜明对比。这里的一个基本出发点是，上海举办公租房，不是赶风潮，不是一朝一夕的做做表面文章，而是必须要长期进行的事业；这个任务还很繁重，要很可能面对数以万计甚至数以十万计的家庭；这个任务还很专业，涉及收购、建造、出租、轮候、流转、物业管理、日常运营等很多环节；所以不可能由政府下属一个处级机构或一个公务员系统来完成这么多复杂和专业的事务，必须成立一个专职专业的运营机构。我所理解的这个运营机构应该是，类似像英国的社会租赁住房公司，欧洲大陆的市政住房公司、韩国大韩住宅公社那些模式靠拢，是公司化的、独立运

5、行的、自负盈亏的，政府提供部分启动资本金，可以吸收社会资本入股，向市场招聘专业人员进行专业化管理。关于这个运营机构是全市一个然后每个区县设立分支，还是每个区县自己办一个独立的，目前征求意见稿是提出每个区县一个，但个人觉得还是继续商榷的。但不管怎么说，这个运营机构应该是持续稳健经营的，不能让其亏本亏空，否则就走到原来老公房的老路子了，那是行不通的。同时，运营机构因为向社会提供服务，资本获得合理补偿，服务收取合理费用，人员获得合理薪酬，这样形成一个产业，还可以创造为数众多的就业机会。第二，上海的公租房是面向所有常住人口的，而不局限于户籍人口。这样在起点上就与大多数其他城市优先保障本地户籍人口的做法

6、形成差别。确立这点不是没有争议。论证过程中就有人担心会不会得不到本地户籍人口的支持，另外对常住人口提供公共租赁房，会不会引起外地人大量涌入上海，造成上海人口压力。包括现在征求意见时候，我也注意到网上已经有不少人担心外地人会不会因此纷涌上海，造成上海无法承受的人口压力；有些本地人也对没有倾向优惠户籍人口表示不理解和不满。关于上海公共租赁房为何要对所有常住人口开放，我是这么理解的：首先，上海发展需要大量的外来人才，尤其需要不同层次的大量外来人才。上海户籍人口老龄化已经非常严重，光靠户籍人口是无法实现上海成为中国经济中心乃至国际金融中心、国际航运中心的发展目标。现有户籍制度难以一下子全面放开，但上海

7、发展对人才的需求是无法等待的，反过来所需人才的住房需求也是不容拖延的。目前上海房价高扬，已经严重影响了外来人才在上海的工作与生活，如果这个局面不能得到迅速改变，上海将面临大量的人才流失，那时发展大计无从谈起。诚然非户籍常住人口中的顶尖一小撮可能不需要公共租赁房，他们对上海的商品住宅或仍有支付能力。但上海的发展不可能仅靠一小撮顶尖人才，而需要数以百万计的各种层次各种职业人才，尤其在产业还处于结构转型的时期。否则上海高昂的房价之下，大量中间收入的技术人才出走，最后很可能就留下金融业等个别所谓高端行业以及大量的低技术含量服务业从业人员，产业迅速空心化、泡沫化，十分危险。上海外来常住人口中的绝大多数现

8、在收入有限，都存在很大的住房压力，尤其相比本地户籍人口住房压力大得多，然而经过一个阶段的奋斗，他们已经和正在成为上海社会与经济发展的中间骨干力量。假以时日，他们中的很多人就将成为上海发展事业的栋梁乃至领袖。所以公共租赁房就是为了解决这些人的“阶段性住房困难”，希望通过公共租赁房这样的制度安排，能多留住一些潜在的人才，增加他们留驻上海工作与创业的几率，从而为上海储蓄明天的希望。第二，上海的公共租赁房虽然向非户籍常住人口开放，但实际上也有门槛。征求意见稿 中提出了工作年限的要求，这样实际上就把想来上海但没有能力找到稳定工作的人挡在门外了。这个要求预计会引起很多争议，关于工作年限的具体设定标准也会成

9、为一个下一步讨论的焦点。但即使没有这个门槛，由于上海的公共租赁房设定的租金标准不低，基本参照市场租金水平，合同一签至少两年，最长租赁时间也有限定（暂定5 年），所以最后实际会入住上海公共租赁房的主要还将是那些有稳定工作、收入不差的中间收入群体。从这个意义上说，上海的公共租赁房主要受益对象其实是外来常住人口中的一小部分，有相对固定工作、在劳动力市场上有比较强竞争力和对自己收入预期有比较强自信的那部分群体。然后他们之中在申请入住公共租赁房时候，遇到供不应求，也还是有优先次序的（这点还有待明确），会有轮候机制。关键一点是，公共租赁房只负责解决“阶段性住房困难”，而不是终身，如果5 年或若干年之后还是

10、预期自己不能在上海买起房，他们还是会考虑从上海转换到更合适自己的城市。所以不要过虑上海因为实施了公共租赁房制度，就会出现大量的来沪打工潮。当然反过来说，上海公共租赁房，至少目前，还没有把农民工、服务业临时工和所谓“蚁族”等社会收入底端纳入到考虑范围。这部分群体对上海的运营也很重要，住房需求也要妥善考虑，否则会引起社会不和谐甚至不稳定。但饭要一口口吃。未来上海应会有专门的住房保障体系覆盖到这部分群体，比如把农民工宿舍、集体宿舍等纳入到公共租赁房的一个特别子系统，也是在考虑范围之中。第三，本市户籍人口的住房需求有更丰富的解决方法。比如经济适用房和廉租房，目前都是针对本市户籍人口。本市户籍人口还有通

11、过动拆迁、租赁补贴（拟议中）、困难补助等多种手段改善自己的住房条件，这些都是非户籍常住人口不可比拟的。再说上海历史上就是个移民城市，本地人外地人的界限十分模糊，本地人对外地人来沪工作与创业应该持有开放的心态。而且近年来国家层面上已经提出了居民福利均等化的概念，这意味着，以后哪怕保留户籍制度，户籍所带有的福利特权价值也会逐步缩小。这是大势所趋。第三，上海的公共租赁房没有收入准入线。这与很多外地城市的做法很不一样。这样做的出发点是吸收了经济适用房乃至廉租房的教训。从以往住房保障的经验来看，收入准入线有几大难点：首先，收入准入线划在哪里，都有人争议不公平，凭什么我收入高一块钱就没有资格，低一块钱就有

12、资格。于是会有人故意低收入，产生“奖懒罚勤”的不良效果；其次，在中国核查收入准入线太难了。一方面收入弄虚作假的太多太容易了，防不胜防。媒体上有关经济适用房舞弊作假的报道满天飞，如果公租房一出来也出现这种丑闻，会对其声誉产生很大破坏性，老百姓会彻底不相信政府是在办好事，而出什么制度和政策都会认为是不过有一次借机为个人谋私利。另一方面即使能堵住弄虚作假，社会成本也很巨大的无法承认。上海第一批经济适用房1000 多套搞配售，动员了多套社会收入信息等系统核查几千位申请人，已经半年多了，还没有搞定，太难了。如果推广开，核查和监督成本难以想象。再说，收入是动态变化的。在中国在上海，个人短期内收入发生剧烈变

13、化是很常见。租赁期间收入暴涨了怎么办，不能仅仅因为收入增加了就逼着租赁人立即搬离，这个收入增加可能不稳定，或者人家就是有这个住公租房的需求。但如果不让其搬离又与收入准入线发生矛盾了。所以以收入准入线来筛选申请者既很难操作，也常常无效。与其如此勉强，费力不讨好，不然一开始就放弃收入准入线。吸收以往教训，这次在准入设计中，转换思路，不从收入而是从房子来约束筛选公租房的申请者。所以这次明确规定公租房面积控制在50 平方米左右，装修简单，区位适中，总体仅仅满足基本居住条件，又是只租不售，无法套现，租金还跟市场价差不多，无利可图，这样就利用经济学上的“自我激励”原则，让有钱人、有房人、不需要的人自己就不

14、会想着去也来浑水摸鱼。公租房才会到达真正需要的人手中。第四，上海的公共租赁房租金是参照市场租金而不给以大量补贴。这与很多外地城市把公共租赁房当作福利品来提供、政府给租金大量补贴的思路很不一样。在设计上海公共租赁房租金标准时候，一开始我们曾提供“成本租金”的概念，以突出公共租赁房的非盈利性。但后来讨论过程中发现，由于当前市场上租售比倒挂，“成本租金”反而要比市场租金高得多，因为市面上的私人租赁房往往以老公房为主，土地成本很少或没有。但如果是新建房，考虑土地成本和正常回报率的租金会远远高于市场租金。所以即使以市场租金来出租，考虑土地成本的公共租赁房投资也肯定是要亏本。咨询过程中，很多对公租房有兴趣

15、的房地产开发商都表示，只有在土地免费划拨或把土地成本由政府包下来的前提下，公租房才有可能做下去。关于土地如何获得，现在仍是困扰公租房的最大障碍。抛开这个层面不说，我们也主张公租房租金应该参照市场租金，至少不能让运营机构亏本做买卖，让资本投入和日常运营费用能得到合理补偿后还有点回报，这样才能保证可持续经营，也才能引起社会资本的兴趣。同时尽量不要公共财政的补贴（除了土地成本和贷款贴息外），才能让政府不把其看作负担，畏惧不敢前行。总之，尽量避免回到“高福利、低租金”的老公房路子上。换句话说，公租房相对私人租赁房没有价格上的太大优势，最主要的优势是稳定、安全、可靠，而这些正是私人租赁住房市场上最急需的

16、。希望与此来引导规范私人租赁市场，反过来私人租赁市场也会对公共租赁房形成强有力的竞争作用，督促公共租赁房运营机构增加住房品种和提高服务质量，增加运营效率、减少成本和降低租金。当然，这里会有个最大的疑问。住房保障的矛盾现在这么突出，就是因为很多人连租房都租不起，否则市场都能解决的事情，就不需要政府出面了。支付不起市场租金的穷人怎么办？这个问题其实公共租赁房制度回答不了，是下一步住房保障发展正在考虑的问题，总体来说，要交给廉租房和基本住房保障法中正在考虑的租赁补贴。也就是，承担不了市场租金的低收入困难群体，有法律授予的权力向政府保障机构要求得到租金补贴，弥补租赁家庭最大可支付租金与市场租金之间的差

17、额，但具体是所有常住人口还是仅限户籍人口可以申请租赁补贴，以及补贴标准与来源等问题，都还有待明确。无论如何，公共租赁房运营机构自身没有对低收入群体减免租金的义务。第五，上海的公共租赁房能起到促进住房市场发育完善、调节市场房价与租金的作用。我们一直强调，上海的公租房，不受收入准入线地对所有人开放和实行准市场租金，就有人提出疑问，对公租房的性质到底怎么看，到底是一种住房保障方面的福利品还是仅仅一个私人租赁住房市场的替代品？我们的理解是，公租房肯定有其福利性和保障性，中间有相当多的公共资源投入，惠及面也很大，向有支付能力人群提供所急需的、安定卫生的租赁住房同样也是一种社会公共服务体现。但现阶段可以发

18、挥最突出的作用是完善住房市场结构，丰富住房市场选择，尤其规范和引导私人租赁住房市场，同时引导居民住房消费理念，从而为抑制商品住房价格与租金、实现“人人有房住”打下基础性制度建设。需要强调，这次征求意见稿中也带有将来租赁公租房可以入户籍和让子女就近教育的设想，这是一个亮点，将有效减少“被买房”的需求。一些其他城市把住房保障与住房市场调节割裂来看，以为政府只要努力做好住房保障，不惜成本地解决了低收入居民的住房问题，就可以对房价坐视不管了，这是很危险的想法。住房保障与住房市场是相辅相成的，不可对立起来看。否则就算一部分低收入居民短期内解决了容身之处，但市场房价高不可攀，他们永远进入不了住房市场去自己

19、买房或租房。或者保障性住房过度挤占了商品住宅用地，商品住宅价格更加畸形高涨，越来越多的人终身只能靠公共资源的救济来解决住房，那政府和社会都终将不堪重负，还会引发极端的财富上的贫富分化，社会难以稳定和谐。另外，住房市场高扬态势之下，如果没有一个蓄水池来分流住房需求，是难以回落的，一旦回落就是崩盘，对社会和经济杀伤力太大。政府发展公共租赁房，某种程度上就是一个蓄水池，稳定好中间收入阶层的住房需求同时，丰富了调节住房市场的手段与工具。市场房价或租金高扬时候，多新造一些公租房，分流市场需求，抑制房价与租金。市场房价或租金低迷时候，少新造一些公租房，转为收储商品住宅来为公租房，让房价与租金保持在合理水平。这样住房保障与住房市场就相辅相成，相互补充，而不是只有对立和冲突。