公共管理学知识重点整理31923.pdf

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1、公共管理 所谓“公共管理”，是指政府为代表的公共部门依法通过对社会公共事务的管理，以保障和增进社会公共利益的职能活动。涵义：（1）公共管理的主体是政府和其他公共部门，而不是私人及其组织；（2）公共管理的对象公共事务具有两个显著特征，即与公共利益直接有关，以及公共事务的受益对象是社会公众；（3）由于公共事务关系到社会成员的利益，这就决定了公共事务及其管理的存在是永恒的，但具体容会随着社会变迁不断调整；（4）公共管理来自民众的授权并负有直接的社会责任，因此，必须依法进行，其工作绩效也不能简单地以利润或效率作标准；（5）公共管理的公共性，决定了社会公众对公共管理部门拥有更多的制约权。1.公共物品 公

2、共物品是和私人物品相对应的概念。公共物品是指非竞争性的和非排他性的产品。2.公共事务 所谓“公共事务”，是指涉及社会全体公众整体的生活质量和共同利益的一系列活动，以及这些活动的实际结果。3.领域特点：（1）公共管理是一个整合性的概念。（2）公共管理是在并不改变公共部门公共性的前提下，将私部门的管理手段运用于公共部门。（3）公共管理重视与外部环境的关系，强调以最高管理者的战略设计、政策设计为核心。（4）公共管理不等于“政府管理”，而意味着一种新治理。（5）公共管理强调价值调和与责任，重视 4E，即经济（Economy）、效率（Efficiency）、效能（Effectiveness），公平（Eq

3、uality）。（6）公共管理关注和重视政府改革与再造。（7）公共管理是一个不同学科共同参与的研究领域。公共管理学的研究途径 公共管理研究大致可分为两种途径，即公共政策途径（Public policy approach，P 途径）和企业管理途径（Business approach，B 途径）。P 途径的公共管理强调的是与政策分析的渊源关系，有如下特征：第一，着眼于高层管理者以及他们所进行的政策研究；第二，重视非量化和实务的取向，推崇通过个案研究来发展相关知识；第三，强调与政策分析结合，进行具有前瞻性的规性的理论研究。B 途径的公共管理主师法企业，B 途径的公共管理的特征是：第一，偏爱企业管理的

4、原则；第二，对公、私部门的差异不作严格区分；第三，除了重视策略管理及组织间的管理外，还强调公共管理的过程进行管理；第四，在研究方法上也偏爱诸如实验设计之类的量化方法。公共选择理论 公共选择理论（Public choice theory）产生于 20 世纪 40 年代末，到 60 年代末形成一种学术思潮。詹姆斯布坎南（James.M.Buchanan）是这一理论的代表人物。所谓公共选择，就是通过集体行动和政治过程来决定资源在公共领域的分配，是人们选择通过政治过程，将个人的私人选择转化为集体选择的一种过程或机制。公共选择理论可以定义为非市场决策的经济研究，或者简单地定义为把经济学应用于政治科学。政

5、府失败论 “政府失败”（Government failure）是以布坎南为代表的公共选择学派在分析市场经济条件下政府干预行为局限性或非市场缺陷时所涉及的一个主题，也是公共选择理论的一个核心论题。所谓“政府失败”，是指个人对公共物品的需求在现代代议制政治中得不到很好满足，公共部门在提供公共物品时趋向于浪费和滥用资源，公共支出成本规模过大或者效率降低，政府的活动达不到预期的目的这样一些情况。为什么政府干预会产生“负效应”以及如何从制度上弥补这些缺陷？对这些问题的回答就构成了公共选择理论的“政府失败论”。1.公共决策失效 相对于市场决策而言，政治决策是一个更加复杂的过程，具有相当程度的不确定性，存在

6、着诸多困难、障碍或制约因素，使得政府难以制定并实施好的或合理的公共政策，导致公共决策失效。原因是多方面的：（1）实际上并不存在作为政府决策目标的公共利益。（2）即使存在着某种意义上的公共利益，但现有的公 共决策机制却因其自身的在缺陷而难以达到实现这种利益的目的。（3）决策信息的不完全性。（4）选民的“短见效应”。（5）选民的“理性而无知”。2.政府工作机构的低效率。（1）缺乏竞争性压力。（2）没有降低成本的激励机制。（3）缺乏监督信息 3.政府的部性与扩 政府的部性（internalities）是指公共机构尤其是政府部门及其官员追求自身利益或组织自身的目标而非公共利益或社会福利。政府部门的扩包

7、括政府部门组成人员的增加和政府部门支出水平的增长。4.政府的寻租活动 寻租（Rent-seeking）活动是指人类社会中非生产性的追求经济利益活动，或者说是指那种维护既得的经济利益或是对既得利益进行再分配的非生产性活动。寻租是政府干预的副产品。当政府干预市场时，就会带来以“租金”形式出现的经济利益。寻租是指用较低的贿赂成本获取较高的收益或超额利润。现代社会中的寻租活动，是利用行政法律的手段来阻碍生产要素在不同产业之间自由流动、自由竞争，以维护和攫取既得利益。寻租活动导致“政府失败”，因为它导致经济资源配置扭曲，或说它是资源无效配置的一个根源；作为一种非生产性活动，它并不增加任何新产品或新财富，

8、只不过改变生产要素的产权关系，把更大部分的国民收入装进私人腰包；它也导致不同政府部门间官员的争权夺利，影响政府的声誉和增加廉政成本，导致社会资源浪费。公共组织 公共组织是以实现公共利益为目标的组织，它一般拥有公共权力或者经过公共权力的授权，负有公共责任，以提供公共服务、管理公共事务、供给公共产品为基本职能。政府是典型的公共组织。此外，以特定的公共利益为目标，为社 会提供公共服务的非营利性的非政府组织，也构成了现代社会公共组织的重要组成部分 公共管理职能的限度 公共管理部门用来弥补市场缺陷的政策手段本身也并不是完美无缺的，公共部门的过度干预或无效干预，往往可能使事情变得更糟，造成“政府失败”的现

9、象。（一）公共决策的复杂性导致政策选择的偏差。投票决策 利益集团妥协决策 精英决策（二）政策实施的复杂性导致政策结果的扭曲。政策实施需要消耗资源 政策实施具有“时滞性”政策实施的效果有很大的不确定性（三）寻租活动导致社会资源的极大浪费。非生产性牟利 人为设租，增大交易费用 权力异化（四）公共部门系统存在低效率常态。缺乏竞争 没有降低成本的激励 监督信息不完备 科层制的基本特征 一简介（一）马克斯韦伯的科层制理论 德国社会学家马克斯韦伯，被称为“组织理论之父”科层制（或译官僚制）理论。韦伯认为，任何组织的存在都是靠权威来维持的，而合法的权威主要有三种类型：、基于习俗惯例的传统型权威；、基于领袖个

10、人超凡魅力的超人型权威；、基于理性法规的法理型权威。每一种权威各有其理想的组织，而科层制则是与法理型权威最适宜的组织形式。（二）科层制组织的特征 1组织标准化。为完成复杂任务，推行标准化方法，提高绩效。（1）分工专业化 （2）工作指标化 （3）人员统一化 2工作秩序化。强调在公共组织部的各要素、环节之间形成有机联系，使相关组织之间互相协调，密切配合，形成了无障碍的工作流。要求理顺组织外的各种关系，包括命令服从关系、信息沟通关系等。3管理规化。严格按规章制度行事，坚决抵制人情关系的干扰。包括：（1）组织成员之间的关系完全以理性准则为指导，坚决排斥一切人为的、情感的、偶然的因素，尤其是排斥不良人际

11、关系的影响。（2）对所有人都一视，使成员具有平等感和公平感。（3）明确规定每一成员的职权围和协作形式，使各个成员正确行使职权，减少摩擦和冲突。（4）精确计算组织成员的工作成果，以业绩为依据进行奖惩，公正、客观、合理地处理问题。二、传统科层制组织的困境 （一）对传统科层制理论的评述 传统科层制理论的基本贡献：、把专业化分工原理广泛地引入组织管理之中，提出了职能化（专业化）管理的原理，为构造科学管理的组织结构及其发展演变奠定了一般的原则基础。、总结概括出管理的基本原理，提出建立理性组织结构的依据，力图构建高效的等级制组织。、倡导“理性化法律化”的组织形态，强调组织的运作应以法律为规。总之，传统科层

12、制组织的研究者们所追求的理想组织是一个目标明确，专业分工，指挥统一，层级节制，幅度适中，权责相称，协调 一致，法规完备，高效合理的组织体系。主要不足：、只研究了公共组织的静态结构，而忽视了对组织的动态方面的研究。他们关注的重点是组织的结构，以及如何分工，如何建立层级节制的体系，如何订立法令规章及工作标准等，未看到如果法规、制度失之繁琐，可能对组织目标的实现产生不利影响。、在强调组织的非人格化、理性化时，忽视了对人的主观能动性及多方面的需求的研究。把人简单视为生产工具与经济动物，忽视人的尊严与价值。、只将组织当作一个封闭型的系统来研究，而没有探讨组织与其外在环境之间的相互关系、相互影响。（二）科

13、层制组织的在缺陷 1科层制管理造就了一种刚性的官僚系统，就象一部机器，没有灵活性和主动精神，只有齿轮之间的被动运转。2采用标准化的管理和服务，忽视人的差异性和多样性。3排除了竞争的必要与可能，组织成员照章办事，默守规，以至造成得过且过、不负责任。4 依靠条块分割的专业化单位来解决不断出现的新老问题，导致机构不断膨胀，职能交叉重叠。科层制曾经意味着组织方式的理性和效率。它给公共组织带来的逻辑规，与装配流水线给工厂带来的逻辑规一样，十分稳定、公平和精确。公共组织的科层制，形成了一种典型的官僚体制，它专注于各种规章制度和等级节制的指挥系统，导致中央集权、层次繁多、行动迟缓的弊端。如果环境稳定，任务简

14、单明确，社会需求单一雷同，那么传统的官僚体制还是可以胜任的。在新兴的信息社会，人的个性与要求更加多样化和复杂化，事物的变化幅度与速度也大大增加了，科层制管理模式已经不能有效地运转，必须采用新的管理方法。绩效 效率（efficiency）和效能（effectiveness）总和，其中效率是对产出与投入的比率，效能则是将实际成果与原定的预期成果进行比较，前者适用于一切能将投入和产出量化或货币化的场合，后者则可用于那些收益无法用货币来计量的场合。1、公共管理的绩效概念包含3 方面容：1.公共管理的成本或目标 2.公共部门的产出与效益 3.公共管理成本（或目标）与收益（或后果）的比较 2、绩效管理的概

15、念及容 所谓绩效管理（Performance Management）是在设定公共服务绩效目标的基础上，对公共部门提供公共服务的全过程进行追踪监测，并作出系统的绩效评估的过程。绩效管理是公共管理者的主要职责。绩效管理过程一般包括 3 个最基本的功能活动：（1）绩效指标化（Performance measurement）（2）绩效监控（performance monitoring）（3）绩效评估（performance evaluation）3、绩效管理的作用 （1）使公共管理的责任落到实处。（2）能较好地满足服务对象的不同要求。（3）体现了公共管理的结果导向的精神。（4）满足了评估组织绩效和个人

16、绩效的双重要求。4、从实践的角度看，绩效管理具有如下意义：（1）建立了一种诱因机制（incentive mechanism），激发人的工作热情和动力。（2）提供了一种管理工具。5、总之，公共部门的绩效管理是由收集绩效信息，确定评估目标、划分评估项目、进行绩效测定，使用评估结果的行为体系，是持续提高管理绩效、不断促进有效管理的过程。6、公共部门绩效评估指标的选择 1经济（Economic）以尽可能低的成本，提供与维持既定数量和质量的公共产品或服务。2效率（Efficiency）投入与产出之间的比例关系，效率关心的是经常以货币方式体现的手段问题。效率可以分为两种类型：一类是生产效率（Product

17、ive efficiency），另一类效率是配置效率（Allocative efficiency）。3效能（Effectiveness）效能指公共服务符合政策目标的程度，通常以产出与结果之间的关系衡量。效能可分两类：一类为现状的改变程度；另一类为行为的改变幅度。4公平（Equity）公平作为衡量绩效的指标，它关心的主要问题在于“接受服务的团体或个人都受到公平的待遇吗？需要特别照顾的弱势群体得到更多的社会照顾了吗？”但公平作为一个绩效评估指标，存在的具体困难是在市场机制中难以界定，在现实中也比较难以测量。7、建立公共部门绩效评估体系，应包括 3 方面的容：（1）建立一套有效的绩效评估制度，包括目

18、标任务的确定，考核指标的计算，分析评估，奖惩措施以及监督工作的实施等方面的容；（2）建立科学合理的绩效评估指标体系；（3）把公共部门的绩效评估置于社会监督之下。8、公共部门绩效评估的指标体系 1.业绩 2.效率 3.效能对公共部门的效能可从两个方面考核：（1）行为合理化水平 （2）政府机关效能。4.管理成本 公共管理成本是指公共部门管理行为所占用和耗费的资源及其程度，包括两个方面：一是为了维持政府机构运转所产生的费用，二是为了履行其职能所产生的投入，如发展教育、科技等的投入。一般而言，人们所说的公共管理成本指的是第一种含义。9、公共管理绩效的改进（一）影响公共部门绩效的因素 1.外部因素 （1

19、）政治因素。（2）经济因素。（3）社会因素。（4）科学技术因素。2.部因素 （1）组织因素。影响公共部门绩效的组织因素主要有 3 个。第一，机构设置。第二，职位的设置。第三，管理各环节的衔接。（2）人员因素。目标管理 目标管理的涵义 目标管理定义：由参与管理的各方面制定目 标，并经过自我管理和自我控制等管理方式，建 立各级人员的责任心和荣誉感，最终以实现组织 绩效的一套系统管理方式。目标管理涵义的变化 可以细分为 5 个阶段。1.作为一种管理哲学阶段。2.作为绩效评估工具的阶段。3.整合组织与个人目标阶段。4.重视长期和战略后果阶段。5.系统改善生产力的阶段。目标管理的过程 （一）设定组织目标

20、 关键要注意如下几点：1.透彻地分析判断组织所拥有的资源实力，可调动资源的多寡，组织存在的问题和相对优势所在，从而判断自己有无核心专长。2.透彻地分析组织外部环境以及构成这些环境的因素的未来变化。3.组织目标一旦设定就成了组织计划工作的前提或依据。（二）目标的具体化。1.将组织目标按组织体系层次和部门逐步展开，直至每一个组织成员。2.组织体系中的每个层次、每个部门、每个成员均可以根据自己的部门、层次、岗位分工和职责要求，结合初步下达的目标进行思考分析，最终提出自己的目标。3.组织将自下而上的目标与下达目标比较，分析差异，征询下级意见再进行修订；然后再下达，下级各方仍可以修正。（三）目标完成检查

21、和业绩考评。目标管理的核心思想就是把目标分解下达后成为组织每个层次、每个部门和每个单位的工作业绩的衡量标准。因此，目标管理全过程中最后一个重要工作就是根据初期下达的目标对各方工作和业绩进行检查和考评。三、目标管理的实施（一）实施目标管理的前提 1.组织成员自我管理能力较强。2.组织具有统一的价值理念。3.组织高层领导重视。（二）有效地设定管理目标 1.定性目标向定量方面转化。2.长期目标的短期化。3.目标实施的资源配合。（三）目标管理的具体实施 目标管理一般分为 4 个阶段：计划、执行、检查、改进。为了发挥目标管理的潜在优势，防止出现理论与实际的脱节，管理学家韦里奇（1985）归纳出15 项指

22、导纲领，作为实施目标管理的指引 四、目标管理的优缺点和在公共部门应用的局限 目标管理的优缺点 1.目标管理的优点 （1）激励明显。（2）管理有效。（3）任务明确。（4）控制有力。（5）自行管理。2目标管理的局限。（1）容易注重短期目标。（2）设置目标存在困难。（3）难以权变。目标管理在公共部门应用的限制 1.由于公共部门所处的环境比较私部门所处环境要复杂多变，因而目标管理运用围和程度会受到一定的影响。2.目标管理存在信任问题，但研究表明，在官僚体制中建立信任是一件很不容易的事。3.公共部门的目标往往比较模糊，不易量化，其结果也不容易衡量。4.目标管理的实施通常以一年或少于一年为周期，这种强调短

23、期目标的管理，容易忽视组织长期目标发展的规划。对公共权力监控的含义 定义：对公共权力的监控是指包括公共管理组织部和外部的各种监控主体，采取相应的措施，对公共权力运行的合理性、合法性和有效性进行监督和控制。1.对公共权力监控的主体是多元化的。2.监控对象是具有公共权力的所有公共组织或公共管理者。3.对公共权力的合法性、合理性和有效性进行监控。公共权力监控的机制（一）公共权力监控机制的必要性 1.公共管理者受到自身认识水平的局限，对公共权力的行使过程无法做出正确的判断，需要外界的监督和纠正。2.公共管理者也具有“经济人”的特点，在失去权力监督时，他们可能会利用手中的权力牟取私利，损害社会公众利益。

24、3.对公共权力的监控机制的建立，不仅要考虑监控效率（即降低监控成本，增进监控效果），而且要考虑监控方法的科学化。4.对监控者必须赋予相应的权力，同时对监控者也要实施监控。5.监控者应建立有效的信息收集和处理系统，使监控活动更加准确、有效。（二）公共权力监控的类型和机制 1.公共权力监控的类型 2.公共权力监控的机制 既要有监控又要是有效监控，而且要建立一个有在联系的、规律性的监控方式，这就是我们所说的监控机制，也有的称为监控体系。（三）外部与部监控机制 1.外部监控机制 （1）立法监控 （2）司法监控 （3）政党和社会团体监控 2.部监控机制 （1）结构监控 （2）纪律监控 （3）法律监控 3

25、.对公共权力监控的原则 （1）合法性原则。（2）公正性原则。（3）经常性原则。（4）广泛性原则。（5）系统性原则。（四）公共权力的监控方法 1.指导 2.绩效考核 3.工作汇报 4.预算与审计 5.审核与批准 6.视察与调查 7.质询 8.受理申诉和控告 正确处理对公共权力监控中的问题（一）公共权力监控中存在的问题 1.对被监控者实施监控的问题（1）专业知识与信息不对称。（2）专职地位的优势。（3）人事制度的保护性质。（4）被监控者设法逃避监控。2.对监控者实施监控的问题（1）监控者在动力不足。（2）对监控者的公共权力的监控与约束。（3）监控者之间的协调。3.政治指导的监控手段缺乏 4.组织结

26、构和功能的分割问题 5.公共权力的监控成本问题（二）正确处理监控中的问题 1.建立监控机构 2.完善监控机制 3 提高监控机构绩效 4 发挥社会监督的作用 (1)社会公众参与监督 (2)舆论监督 非营利组织 一、非营利组织的含义 非营利组织是有别于政府组织（第一部门）、营利组织（第二部门）的各种非政府、非营利组织的总称，它提供部分公共物品与服务，强调个人奉献、成员互益等价值观念，具有非营利性、民间性、自治性、志愿性、非政治性、非性等重要特征。非营利组织是为满足公众需要而不是为了积聚私人财富而成立的组织，这是它能成为公共管理主体的重要依据。目前，我国的非营利组织主要包括社会团体和民办非企业单位两

27、种形式。二、非营利组织的基本政治作用 （一）政府合法性的资源供给者 （二）政府权力的监督者（三）价值观的培育者（四）公民参政素质的促进者 三、非营利组织在中国转型期的独特功能 （一）促进政府职能转变。（二）培育和规市场。（三）推动企业经营机制转换。（四）形成自律性的社会秩序。四、非营利组织发展的局限性（一）志愿组织的非志愿性（二）独立组织的非独立性（三）政府职能的虚假转移（四）受到责任和腐败问题的困扰 五、非营利组织的成立制度及其法律地位 目前世界各国非营利组织成立制度，主要有许可批准制度、登记备案制度和登报声明制度 3 种。世界上许多国家的非营利组织的成立程序采取前两种方式，并取得独立的法人

28、地位。我取的是许可批准制。六、非营利组织的经费来源制度 国外非营利部门的资金来源有 3 个基本渠道：私人付费、公共部门、民间慈善捐赠。美国、英国、意大利、日本的非营利筹资模式是私人付费主导型，即私人付费是非营利组织的主要资金来源，其次是公共部门支持，最后是民间捐赠。我国的非营利组织的收入来源主要是国家财政统包。这是因为传统的许多非营利组织都是由国家兴办组建的，财政统包了它们事业经费的供给。另外，由于人们认为非营利组织的活动是非产业化的，只有依靠国家财政来供养。七、非营利组织在中国的发展展望 1.随着我国经济的持续发展和社会的繁荣，越来越多的人开始关心社会公益事业，凡事都依赖政府的观念已经被打破

29、，越来越多的人正在通过互助和协商的方式解决问题，这为中国非营利组织的发展提供了重要的文化基础。2.多元化趋势使政府不再是人们社会生活特别是社会公共事务领域的惟一主宰，基层政权选举为代表的政治化正在稳步推进，这有利于非营利组织的发展壮大。3.公民的社会参与热情越来越高涨，公众参与机制逐步发展和健全起来。4.中国的非营利组织在所面临的各种挑战和机遇面前，能力正在逐步提高。5.我国政府正在建立非营利组织登记管理方面的法制规体系。公共物品 公告物品的特性（一）效用的不可分割性。（二）消费的非竞争性。（三）受益的非排他性。公共物品有效供给的条件 政府如何有效率地来提供公共物品？任一种物品的市场均衡产量、

30、价格由其供给曲线和需求曲线的交点决定，需求曲线应与该物品消费方的边际效用曲线相一致，供给曲线应与该物品生产方的边际成本曲线相一致，这样，社会边际收益对于社会边际成本，帕累托最优得以实现。公共物品的价格事实上就是税收，关于公共物品有效供给的分析基本上是假定以个人交纳的税收来负担公共物品的生产成本，税收应由个人的收益程度决定，实行差别的税收，这被称为税收的收益原则。可以看出，公共物品有效供给的关键在于消费者按自己从公共物品消费中获得的边际效用水平真实地表示自己对公共物品的需求，从而相应地承担公共物品的成本。然而，这也正是公共物品有效供给的困难之所在。政府提供公共物品的方式 （一）政府提供不等于政府

31、直接生产 （二）政府供给的两种方式 从世界各国的情况看，政府提供公共物品有两种基本方式，一是政府直接生产，一是政府间接生产。政府间接生产公共物品主要有以下几种方式：1.政府与私人签定生产合同；2.授权经营；3.出让经营权；4.政府经济资助；5.政府参股。改革政府在公共物品管理中的行为 首先，应有进有退，以进为主，合理调整政府的经济活动领域。其次，应完善公共物品的提供方式，将政府直接生产和间接生产结合起来，提高公共物品的供给效率。第三，公共物品生产的主体（投资主体）应多元化，尤其是允许和鼓励私营企业生产和经营公共物品。第四，将市场机制引入公共物品供给领域，使公共物品领域成为行政方式和竞争方式共同

32、调节的领域。最后，应明确中央政府与地方政府的分工，完善公共物品的提供机制。SWOT 分析（strengths，weakness，opportunities and threats）是目前战略管理与规划领域广泛使用的分析工具，其主旨在于通过了解本组织的优势和弱点，抓住组织外部的机会，规避组织外部的威胁，从而制定行动战略的方法。经过 SWOT 分析，一个组织可以有不同的战略匹配和选择。如：SO（strengthsopportunities，优势机会）战略：这是一种发挥组织部优势、利用外部机会的战略，所有组织及管理者都期望可以利用自己的优势，并抓住外部环境所提供的机会。WO（weaknessoppo

33、rtunities，弱点机会）战略：其目标是利用外部机会来弥补部的弱点。运用这一战略的基础是，组织存在着外部机会，但部存在着弱点，妨碍着外部机会的实现。ST（strengthsthreats，优势威胁）战略：利用优势，回避或减轻外部威胁的影响。WT（weaknessthreats，弱点威胁）战略：这是一种在减少部弱点的同时，规避外部环境威胁的防御性战略。民营化 民营化（Privatization），是指政府利用市场或私人部门（包括营利和非营利）来执行公共项目，参与公共服务的生产及输送的过程。其中包含：政府部门通过契约外包（Contracting Out）、业务分担（Load Shedding）

34、、共同生产（Co-Production）或解除管制（De-Regulation）等方式，将部分职能转由民间部门经营，政府只须承担财政筹措、业务监督，以及绩效成败的责任。民营化最显著的特征就是将市场机制引入公共领域，其基本原理就是政府同私人企业以及独立组织订立契约合同来提供服务，把公共资产卖给私人部门，将公共设施民营化，特许设立政府企业（chartering government corporation），聘用顾问人员，分配政府赠券（vouchers），出售特许权（Franchises），给予补贴，以及其他一些选择。（一）民营化的原因 公共服务民营化的原因很多，有预算方面的考虑，管理方面的差异，

35、公共企业的责任问题，政府角色的“正确定位”等。当然，上述种种弊病在民营部门也同样存在，但正如萨瓦斯所指出的，“民营部门经营不善要么被兼并，要么破产，而政府部门经营不善不仅不会被兼并，而且可能获得更多的预算期望借此提高其绩效，尽管这种做法往往是徒劳的。”（二）民营化的优点 1.降低成本。2.提高服务质量。3.增加选择机会。4.整合民间资源用于国家发展。5.示效果。民营化的目标 第一，利用市场经济的“经济原则”与“效率原则”，改善并提高政府公共服务的水平和质量；第二，针对某些政府职能和政府业务，给予删减或终止，以此缩小政府活动和政府职能的围。（三）民营化的类型 根据萨瓦斯的研究，民营化有以下 3

36、种基本类型。委托授权（Delegation）有时又称“部分民营化”。政府把实际生产活动委托给民营部门，但自身仍然承担监督的责任。它要求政府持续的、积极的介入。1.契约外包（Contract Out）。2.特许权（Franchise）。3.补贴（Subsidy，这一名词包括补助金，Grants）。4.抵用券（Voucher）。5.强制（Mandate）。撤资（Divestment）政府放弃某一企业、某一职能或某一资产，公营事业或资产转移向民间。像委托授权一样，撤资需要政府采取直接明确的行动。总体上说是一次性工作。撤资通常有 3 种方式：1.出售（Sa1e），把企业作为可继续经营实体出售；2.赠与

37、，即无偿移转（Free Transfer）。出售和无偿移转的对象可以是事业机构现有的员工、产品的使用者或服务对象、社会大众，以及市场上现有的其他私人企业，或事业机构原有之所有人（Prior Owner）。3.清理结算（Liquidation），即对于经营绩效不住的公营事业，可通过削减预算、关闭工厂，以及出售资产等方式使之退出市场。（四）民营化的过程及其管理 1.树立民营化的坚定政治决心。2.对全过程作出明确的责任分工。3.对民营化项目设定清晰的目标。4.选择合适的民营化形式。5.进行必要的立法改革。6.为民营化过程设定清晰、透明的良好程序。7.聘用职业评估专家，评估待售资产和企业价值。8.解除

38、来自组织部的阻力。9.克服来自公众的障碍。10.向公众普及民营化方面的知识。一、主要工业化国家的新公共管理实践（一）英国新右派的政府改革 （1）视民众为顾客，并强调顾客的选择权。（2）创造市场或准市场的竞争机制。（3）扩大个人及私部门的活动围，增加私部门提供公共服务的机会，政府机构则将注意力放在原先被视为不必要，但却是民众真正需要的服务上。（4）将公共物品购买者的角色与供给者的角色分离开来，防止政府机构利用自己的裁判员地位，为自己谋得额外的好处。（5）对于公共服务供给者与购买者的关系，强调用契约或半契约的方式来加以控制。（6）由市场来检测绩效目标。管理者的目标在于实现目标，而对部门绩效的评判，

39、则取决于顾客的满意度。（7）弹性薪酬。即由实际的市场和绩效水平来决定薪酬，使薪酬待遇成为一项激励工具。二）美国的新治理（1）强调与非营利组织建立联盟关系，采取与公、私部门合作生产的方式来提供公共服务，以取代过去那种僵化的公共服务体系。（2）鼓励民间部门参与公共物品的生产，吸引并授权公民团体直接参与者公共方案的设计，并强调决策过程的分权化。（3）强调公共行动的重点在于任务而非方案，在于实际的绩效而非预算的盲目投入，在于投资而非花费，在于认知顾客的需要而非政府机构自身，同时强调公共服务的品质而不仅仅是服务的效率。（4）在手段上运用企业管理、授权、建立工作团队、运用市场机制、信息技术等新和管理方法。

40、三）其它西方国家的实践 新西兰(J.Boston公共管理：新西兰模式)：（1）政府只能在非政府机构无效率和无效能时才能涉入其活动。（2）隶属于政府部门的事业单位，必须被改制为私部门公司。（3）尽可能明确界定政府各部门、皇家机构及每个官员的目标。（4）尽可能地把存在潜在冲突的职责安置在不同的机构中。（5）阁部长和各部执行长职责要明确，部长对选择方案负责，执行长则在最少干预下，对该方案的投入及产出负责。（6）公共基金的使用包括购买政策须经辩论及市场竞争；公共基金服务的品质、数量和成本均须由购买者而不由生产者决定。（7）制度设计必须使公共服务提供者的获利最小化。（8）治理结构应趋向于降低代理成本和交

41、易成本。（9）行政效率、顾客反应及决策权力的利益必须尽可能与执行紧密结合。（四）各国新公共管理实践的共同特点 1.基于财政考虑，各国行政改革的容都包括了私有化或带有私有化倾向的改革措施。从实际效果来看，这种做法不仅使政府的财政压力大减轻，而且探索出一条使社会逐渐摆脱对政府过分依赖的可行之路。2.为改革政府的传统官僚行政理念，政府部门引入了市场理念和私营部门的管理技能。3.为满足社会的动态需求而对行政架构作出调整。一方面使决策机构和执行机构依据社会需求的优先次序实行资源配置，另一方面使执行机构将主要精力放在提供优质社会服务上。4.实现政府在公共服务方面的“角色”转变，由公共服务的直接提供者变为公

42、共服务的“监督人”。5.通过政府改革和由此而取得的成果，使各国执政者产生了一个认同：要想真正做到精简政府，使之摆脱财政赤字的困扰和琐事的干扰，政府就应该将自己的职能定位于“掌舵”而不是“划桨”上。（五）当前西方政府改革的新动向 1.在政府与市场之间作公共选择。虽然在实践上依然更多地偏向于政府，但更多的市场，更小而有效的政府已经成为西方各国乃至转轨国家和发展中国家的共识，并继续成为世界各国政府改革的指导思想。2.政府与市场关系的改革在美国等国家转化为一场重塑政府的运动。虽然在削减社会福利支出方面没有取得实质性的进展，在有的国家甚至有些回潮，但是在放松管制，公共领域引进市场机制，建立公共领域的部市

43、场等方面取得了实质性的进展。3.强化信息技术运用的实践变成了一场重塑政府运动。20 世纪 80 年代强调采用信息技术，90 年代开始强调利用信息技术来改革原有的工作程序、组织等结构方面的问题。4.各国政府都开始重视政策制定能力的提高和政策执行效率的改善，在新公共管理思潮的影响下，许多国家开始了强化政府政策执行部门自主权的改革，从而重新塑造了政治（政策）与行政（执行）之间的关系。新公共管理的“解题”特色 A“谁来管理”？新公共管理认为，与市场相比，政府存在许多不足。由政府垄断社会管理和公共服务的做法不妥，应全面后撤，只做那些只能由自己做、同时又有能力做好的事情，把社会有能力承担的社会管理和公共服

44、务活动尽可能交给社会，让社会实现自我管理：将政策职能（掌舵）与管理职能（划桨）分开。B 政府“如何进行管理”？新公共管理的基本思路是：引进市场竞争机制和私营部门成功的管理经验和手段，全面降低管理成本提高管理效益。具体表现为：1.广泛采用私营部门成功的管理手段和竞争机制。2.政府服务以顾客为导向。3.由重视工作过程和投入转向注重结果和产出。4.通过多种形式的授权改善公共部门的工作。5.放松严格的行政规制，实施严明的绩效目标控制。6.文官与政务官密切互动，政策制定和行政管理相互渗透。7.重视公共人力资源管理。新公共管理的借鉴意义 1.必须加大政府体制创新的力度，切实转变政府职能，尽快改变政府垄断公共物品的供给（或公共物品基本上由政府提供）的局面；2.充分认识市场机制是改善政府绩效的一个有效手段，引入竞争机制，用市场的力量改造政府，提高政府的工作效率；3.必须增强政府公务员的管理和服务意识，重塑政府与社会的关系；4.注意研究借鉴当代工商管理（企业管理）领域发展起来的管理经验、原则、方法和技术，实现由传统行政管理模式向当代新公共管理模式的转变。