1.第一章项目的立项与审批2532.pdf

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1、第一章 项目的立项与审批公路建设项目的论证与审批工作分为项目建议书（对于技术复杂、造价较高的项目，在项目建议书前还必须开展预可行性研究）、可行性研究等。以上工作，多数是由政府交通主管部门以业主的身份，委托有相应资质的咨询、勘察设计单位完成。传统模式下，政府投资项目必须先列入行业或区域发展规划，国家各级投资主管部门再审批项目建议书，审查项目建设的必要性，决定项目是否立项；然后，经过可行性研究的审查，从技术、经济、社会等方面分析项目的可行性，决定项目的建设方案，开始项目建设。第一节 项目建议书 一、项目建议书的提出 项目建议书(又称立项申请)是项目建设筹建单位或项目法人，根据国民经济的发展、国家和

2、地方中长期规划、产业政策、生产力布局、国内外市场、所在地的内外部条件，提出的某一具体项目的建议文件，是对拟建项目提出的框架性的总体设想，是项目发展周期的初始阶段，是国家选择项目的依据，也是可行性研究的依据。二、项目建议书的编制内容 项目建议书是对拟建项目提出包括目标、要求、原料、资金来源等的文字设想说明，不要求十分精确，数据一般可参照类似项目已有的资料，作恰当的推算后得出，作为可行性研究的依据。其主要内容视项目的不同情况有繁有简，但一般应包括以下几个方面：1.项目提出的必要性和依据;2.拟建项目规模、建设地点以及项目承担单位概况；3.资源情况、建设条件、协作关系等的初步分析；4.投资估算、资金

3、筹措及还贷方案设想；5.项目的建设进度初步安排；6.项目投资的经济效益和社会效益的初步估计；7.环境影响的初步评价；8.其它按行业规定需要说明的事项；9.结论。三、项目建议书投资估算 公路工程投资估算是对拟建的公路工程项目的全部投资费用进行预测的估计。主要包括项目建议书投资估算和可行性研究报告投资估算；其中，项目建议书投资估算是在研究阶段对是否实施该项目具有决定性作用的投资造价文件，也是能否继续进行工程可行性研究阶段的可行性研究报告投资估算文件编制的主要依据，因此，在编制项目建议书的同时必须遵从“科学性、客观性、系统性、公平性”的原则编制投资估算。项目建议书投资估算一般按公路等级及技术标准、规

4、范进行估测而得出，多采用公路工程估算指标综合指标进行测算，其误差应控制在20%以内。四、项目建议书的审查 项目建议书编制完成后，建设单位（或业主）在正式报送有关主管部门审批前，应组织有关专家对其进行初审，一般从以下几方面进行审查：1.是否符合国家的建设方针和长期规划；2.项目建设地点是否合适，市场需要的论证理由是否充分（经营性投资项目）；3.对项目的财务、经济效益和还款要求的粗略估算是否合理（经营性投资项目）；4.对遗漏、论证不足的问题提出修改意见。项目建议书修改完成后，要向上级有关主管部门申请立项报批。按照国家颁布的有关文件规定，审批权限按报建项目的级别来划分。依据国家发展改革委关于印发审批

5、地方政府投资项目有关规定(暂行)的通知（发改投资20051392 号）规定，各级地方政府采用直接投资(含通过各类投资机构)或以资本金注入方式安排地方各类财政性资金，建设政府核准的投资项目目录范围内应由国务院或国务院投资主管部门管理的固定资产投资项目，需由省级投资主管部门报国家发展改革委会同有关部门审批或核报国务院审批。需上报审批的地方政府投资项目，只需报批项目建议书。国家发展改革委主要从发展建设规划、产业政策以及经济安全等方面进行审查。项目建议书经国家发展改革委批准后，建设单位（或业主）应当按照国家法律法规和地方政府的有关规定履行其他报批程序。第二节 工程可行性研究报告 一、工程可行性研究报告

6、书的编制内容 在项目建议书经投资主管部门批准后，建设单位（或业主）应委托有资质的单位对工程建设项目进行工程可行性研究报告论证工作，编制工程可行性研究报告，其主要内容应包括：概述、现有公路的概况及问题、运输量和交通量的发展预测、公路建设规模与标准、建设条件与方案选择、投资估算与资金筹措、实施方案、经济评价、问题与建议以及其它应附的图表等。二、工程可行性研究的用途 工程可行性研究在建设项目的整个过程中具有决定性意义，有着多方面的用途：1.可作为建设项目投资决策的依据；2.可作为编制设计文件的依据；3.可作为向银行贷款的依据；4.可作为建设项目与各协作单位签订合同和有关协议的依据；5.可作为环保部门

7、、地方政府和规划部门审批项目的依据；6.可作为施工组织、工程进度安排及竣工验收的依据；7.可作为项目后评估的依据。三、工程可行性研究报告投资估算 工程可行性研究报告投资估算较项目建议书投资估算深入、细致。工程数量上，可行性研究投资估算工程量是通过踏勘测量计算和调查得出的，有明确的结构设计方案和施工方案。多采用公路工程估算指标分项指标进行测算，其误差应控制在10%以内。四、工程可行性研究报告的审批 根据国务院关于投资体制改革的决定（国发200420 号）要求，政府对于投资项目的管理分为审批、核准和备案三种方式。1.对于政府投资项目，继续实行审批制。采用直接投资和资本金注入方式的，从投资决策角度只

8、审批项目建议书和可行性研究报告，除特殊情况外不再审批开工报告；采用投资补助、转贷和贷款贴息方式的，不再审批项目建议书和可行性研究报告，只审批资金申请报告。2.对于内资企业不使用政府性资金投资建设的项目，不再实行审批制，区别不同情况实行核准制和备案制。3.对于以投资补助、转贷或贷款贴息方式使用政府投资的内资企业投资项目，政府有关部门只对是否给予资金支持进行批复，不再对是否允许项目投资建设提出意见。同时，根据 云南省人民政府关于印发 云南省企业投资项目核准实施办法(试行)等六个投资体制改革文件的通知（云政发2004224 号）的相关要求，建设单位（或业主）在报审工程可行性研究报告时，根据公路建设项

9、目的规模，还应附送如下文件：（1）城市规划行政主管部门的城市规划意见；（2）国土资源行政主管部门出具的项目用地预审意见；（3）环境保护行政主管部门出具的环境影响评价文件的审批意见；（4）建设项目资金来源说明材料；（5）根据法律法规和政府规范性文件需提交的相关部门的专业性评估（审核）文件。第三节 与项目前期管理有关的部分评估 一、环境影响评价 依据交通建设项目环境保护管理办法（中华人民共和国交通部令第 5号）第七条规定：“未按照国家规定进行环境影响评价的交通建设项目，县级以上人民政府交通主管部门不予审批工程可行性研究报告和初步设计”。因此，建设单位在取得项目建议书的批准文件后，须尽快委托具有相应

10、资质的环保单位进行环境影响评价工作。首先，建设单位应根据建设项目环境保护管理条例（中华人民共和国国务院令第 253 号）及环境影响评价法（中华人民共和国主席令第 77 号）的有关要求，编制环境影响报告书或环境影响报告表或环境影响登记表，而后再按中华人民共和国环境影响评价法第二十二条第一款和建设项目环境保护管理条例第十条的相关要求，将环境影响相关材料先报交通主管部门预审后，再报同级环境保护行政主管部门审批。依照国家环保总局、国家发展改革委关于加强建设项目环境影响评价分级审批的通知（环发2004164 号）规定：公路建设行业除国道主干线、西部开发公路干线、国家高速公路网、跨省（区、市）的公路项目；

11、跨境、跨海湾、跨大江大河（通航段）的独立公路桥梁、隧道项目的环境影响评价文件属国家环保部审批外，其他建设项目的环境影响评价文件由省级环境保护行政主管部门按照建设项目的环境影响程度，结合地方情况提出，报省级人民政府批准。按规定，交通建设项目需要配套建设的环境保护工程，必须与主体工程同时设计、同时施工、同时投入使用。初步设计的环境保护篇章不符合规定要求的，不得通过初步设计审查。交通建设项目竣工后，建设单位（或业主）应当向审批该建设项目环境影响报告书或环境影响报告表或者环境影响登记表的环境行政主管部门申请环境保护设施竣工验收，同时报县级以上人民政府交通主管部门。只有经环境保护设施验收合格后，该建设项

12、目方可正式投入生产或者使用。二、建设用地申请 我国实行土地的社会主义公有制，即全民所有制和劳动群众集体所有制，全民所有，即国家所有土地的所有权由国务院代表国家行使。任何单位和个人在依法使用土地时必须依照国家编制的土地利用总体规划合理使用。国家严格限制农用地转为建设用地，控制建设用地总量，对耕地实行特殊保护。由于公路工程建设的特殊性，修建过程中往往需占用大量不同性质的土地，因此在办理建设用地申请时所需相关材料及履行的程序都较为繁琐。在此，对较为普遍的公路建设占用土地利用总体规划确定的城市建设用地范围以外的土地，涉及农用地的土地使用申请程序及要求做简单介绍。其它性质用地的申请按中华人民共和国土地管

13、理法及中华人民共和国土地管理法实施条例相关条款执行：1.建设项目可行性研究论证时，根据分级预审原则由相应级别的土地行政主管部门对建设项目用地有关事项进行预审，提出建设项目用地预审意见；可行性研究报告报批时，必须附具土地行政主管部门出具的建设项目用地预审意见。同时，依据 2009 年 1 月 1 日正式施行的建设项目用地预审管理办法（中华人民共和国国土资源部令第 42 号）第七条规定：“已批准项目建议书的审批类建设项目与需备案的建设项目申请用地预审的，应当提交下列材料：.（四）单独选址建设项目拟选址位于地质灾害防治规划确定的地质灾害易发区内的，提交地质灾害危险性评估报告；（五）单独选址建设项目所

14、在区域的国土资源管理部门出具是否压覆重要矿产资源的证明材料。”2.建设单位持建设项目的有关批准文件，向市、县人民政府土地行政主管部门提出建设用地申请，由市、县人民政府土地行政主管部门审查，拟订农用地转用方案、补充耕地方案、征用土地方案和供地方案（涉及国有农用地的，不拟订征用土地方案），经市、县人民政府审核同意后，逐级上报有批准权的人民政府批准；其中，补充耕地方案由批准农用地转用方案的人民政府在批准农用地转用方案时一并批准；供地方案由批准征用土地的人民政府在批准征用土地方案时一并批准（涉及国有农用地的，供地方案由批准农用地转用的人民政府在批准农用地转用方案时一并批准）。3.农用地转用方案、补充耕

15、地方案、征用土地方案和供地方案经批准后，由市、县人民政府组织实施，向建设单位颁发建设用地批准书。有偿使用国有土地的，由市、县人民政府土地行政主管部门与土地使用者签订国有土地有偿使用合同；划拨使用国有土地的，由市、县人民政府土地行政主管部门向土地使用者核发国有土地划拨决定书。4.申请办理土地登记。三、占用林地申请 中华人民共和国森林法第十八条规定：“进行勘查、开采矿藏和各项建设工程，应当不占或者少占林地；必须占用或者征用林地的，经县级以上人民政府林业主管部门审核同意后，依照有关土地管理的法律、行政法规办理建设用地审批手续，并由用地单位依照国务院有关规定缴纳森林植被恢复费。森林植被恢复费专款专用，

16、由林业主管部门依照有关规定统一安排植树造林，恢复森林植被，植树造林面积不得少于因占用、征用林地而减少的森林植被面积。上级林业主管部门应当定期督促、检查下级林业主管部门组织植树造林、恢复森林植被的情况”。因此，建设单位（或业主）必须依照相关规定办理占用征用林地手续及缴纳森林植被恢复费。依据占用征用林地审核审批管理办法（国家林业局第 2 号令），参照云南省占用征用林地审核审批程序的要求，用地单位在申请建设工程占用征用林地时，需提供以下材料：用地单位向当地县级林业行政主管部门提出的书面用地申请。县级以上人民政府或县级以上人民政府计划部门下发的建设项目批准文件。用地单位与被占用征用林地的林权所有单位签

17、订的林地、林木补偿费和安置补助旨协议书。预交的森林植被恢复费收据。有资质的林业规划设计单位作出的建设项目使用林业可行性报告。填写使用林业申请表。其中，森林植被恢复费征收金额需根据使用林业可行性报告中的统计数据计算后得出。四、水土保持评估 我省地处山岭重丘区，在公路建设施工过程中土石方数量大、结构物多、开挖范围广，较易造成植被破坏和水土流失，对生态环境的影响较大。因此做好公路建设中的生态保护和水土保持工作十分必要。依据水利部及交通运输部联合制定的公路建设项目水土保持工作规定（水利部、交通部200112 号）中第五条的规定：“在山区、丘陵区、风沙区修建的公路建设项目，在可行性研究阶段应将水土保持工

18、作作为路线方案比选的重要条件之一。对路线中隧道、特大桥梁、高填、深挖路段及通过水库、不良地质地段提出水土保持措施及估算投资，编制水土保持方案报告书。”在第八条中规定：“各级水行政主管部门和交通主管部门应在收到公路建设项目水土保持方案报告书 30 天内组织审查，预审后 30 天内向负责审批的水行政主管部门提报修改后的报告书及预审意见。水行政主管部门在接到预审意见后 20 天内予以批复，逾期未批复的视为已被确认。”建设单位（或业主）应当根据建设项目特点委托具有相应资质的机构编制水土保持方案，并按照项目管理权限上报审批：国家批准立项的公路建设项目，其环境影响评价文件及水土保持方案报告书由国务院交通主

19、管部门组织预审，各相关部门参加；地方立项的公路建设项目，其环境影响评价文件及水土保持方案报告书由省级交通主管部门组织预审，同级环保、水行政主管部门参加。建设单位根据预审意见，完善相关文件，分别报环保、水行政主管部门批准。初步设计阶段，设计单位根据交通部颁技术标准、规范、定额及设计文件编制办法进行设计的同时，应根据水行政主管部门对报告的批复意见进行水土保持方案设计，并将工程费用纳入初步设计概算。在主体工程竣工验收前，应当按国家有关规定进行环境保护专项验收。交通主管部门组织竣工验收时，邀请水行政主管部门参加，对水土保持的相关设施一并进行验收。五、地质灾害危险性评估 地质灾害，是指由于自然因素或者人

20、为活动引发的危害人民生命财产安全的山体崩塌、滑坡、泥石流、地面塌陷、地裂缝、地面沉降等与地质作用有关的灾害。依据地质灾害防治条例（国务院令第 394 号）第二十一条规定：“在地质灾害易发区内进行工程建设应当在可行性研究阶段进行地质灾害危险性评估，并将评估结果作为可行性研究报告的组成部分；可行性研究报告未包含地质灾害危险性评估结果的，不得批准其可行性研究报告。”，地质灾害危险性评估报告经有资质单位编制完成后，应当按报告书级别分别上报县级及以上国土资源行政主管部门备案。对经评估认为可能引发地质灾害或者可能遭受地质灾害危害的建设工程，应当配套建设地质灾害治理工程。地质灾害治理工程的设计、施工和验收应

21、当与主体工程的设计、施工、验收同时进行。配套的地质灾害治理工程未经验收或者经验收不合格的，主体工程不得投入生产或者使用。六、压覆矿产资源备案证明材料 矿产资源属于国家所有，地表或者地下的矿产资源的国家所有权，不因其所依附的土地的所有权或者使用权的不同而改变。矿产资源法实施细则第三十五条对矿产资源法做出了明确说明：“建设单位在建设铁路、公路、工厂、水库、输油管道、输电线路和各种大型建筑物前，必须向所在地的省、自治区、直辖市人民政府地质矿产主管部门了解拟建工程所在地区的矿产资源分布情况，并在建设项目设计任务书报请审批时附具地质矿产主管部门的证明。在上述建设项目与重要矿床的开采发生矛盾时，由国务院有

22、关主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府提出方案，经国务院地质矿产主管部门提出意见后，报国务院计划行政主管部门决定。”七、文物考古调查 中华人民共和国境内地下、内水和领海中遗存的一切文物，属于国家所有。我国文物保护法（主席令第 84 号）中明文规定：进行大型基本建设工程，建设单位应当事先报请省、自治区、直辖市人民政府文物行政部门组织从事考古发掘的单位在工程范围内有可能埋藏文物的地方进行考古调查、勘探。在建设工程选址时，应当尽可能避开不可移动文物；因特殊情况不能避开的，文物保护单位应当尽可能实施原址保护。实施原址保护的，建设单位应当事先确定保护措施，根据文物保护单位的级别报相应的文物行政部门批准，并将保护措施列入可行性研究报告或者设计任务书。无法实施原址保护，必须迁移异地保护或者拆除的，应当报省、自治区、直辖市人民政府批准；迁移或者拆除省级文物保护单位的，批准前须征得国务院文物行政部门同意。全国重点文物保护单位不得拆除，需要迁移的，须由省、自治区、直辖市人民政府报国务院批准。以上如考古调查、勘探、发掘、原址保护、迁移、拆除等工作所需费用，由建设单位列入建设工程预算。第四节 建设项目法人的组建 依据关于实行建设项目法人责任制的暂行规定要求，新上项目在项目建议书被批准后，应及时组建项目法人筹备组，具体负责项目法人的筹建工作，在工程可行性研究报告批准后，应正式成立项目法人。