建设工程领域工程款拖欠问题解决机制研究_吴红杰.docx

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1、重庆大学硕士学位论文 建设工程领域工程款拖欠问题解决机制研究 硕士研究生：吴红杰 指 导 教师 ： 杨 宇 副 教 授 学科专业：管理科学与工程 重庆大学建设管理与房地产学院 二七年四月 Master Degree Dissertation of Chongqing University The Solving Mechanism Research on the Payment Default in the Construction Field Masters Degree Candidate: Wu Hongjie Supervisor: A. Prof. Yangyu Major: Man

2、agement Science and Engineering Faculty of Construction Management and Real Estate Chongqing University April 2007 摘 要 本文选取建设工程领域工程款拖欠问题为研究对象，以重庆市建设工程领域 工程款拖欠的实际情况为分析背景，分析工程款拖欠问题造成的社会危害与其产 生的经济、社会、制度等根源。对当前解决建设工程领域工程款问题的三种实际 做法（企业间协商、司法介入、行政干预）进行比较分析；通过对建设工程合同 的特 点及实施机制的分析，运用新制度经济学的契约理论和国家理论对建设工程 合同

3、的私人自我实施机制、私人作为第三方促使契约实施的机制和国家作为契约 第三方运用暴力手段保障契约实施的机制等三种方式的优缺点进行对比分析，得 出解决当前建设工程领域工程款拖欠问题以行政手段为主导相对于工程合同双方 自行协商和监理工程师、仲裁委员会、行业协会等作为促使合同实现的独立第三 方的解决机制更加有效；在此基础上进一步分析当前清理工程款拖欠工作中产生 的新问题，研究分析国家已出台的各项清理工程款拖欠的政策在实施工过程中低 效率的制度根 源；提出应从规范政府自身投资行为、拓宽融资渠道、完善相关制 度法规、大力推行工程担保制度、增强建筑市场交易各方的法律及风险意识、建 立信用激励和惩戒机制、加强

4、对工程建设过程中工程价款结算支付的监管、加快 发展行业组织和中介机构等七个方面建立解决建设工程领域工程款拖欠的问题的 长效机制。 关键 词：建设工程，工程款，新制度经济学，制度分析，长效机制 ABSTRACT This paper studies about project payment default in the construction field， bases on the analysis the situation of project default in Chongqing province ,and analyses the social harm, economic an

5、d social reasons from it, then evaluates the actual three measures( enterprises、 judicial、administrative intervention )of the project payment default in the construction field. On the base of the characters of the construction contract and implementation mechanism, using country theory and New Insti

6、tutional Economics theory, this paper compares and analyses advantage and disadvantage among private slef-realization implementation mechanism、 private as third party implementation mechanism and country as a third party implementation mechanism on constmction contract. And then pointing out the exe

7、cutive-led is relative effective. On the base of it, further analyzing the new problems which aroused in the current work of solving project payment default and studying low efficiency of the system roots in the various policies which country introduces in the implementation.Then suggesting governme

8、nt should regulate their investment behavior, broaden financial channels to solve it from the source; the government should also strengthen the supervision of payment in construction projects， establish the national， unified standard， perfect reward and punishment management credit information mecha

9、nism, vigorously promote engineering bond system, enforce owners payment bond and contractors performance bond, give full play to the role of supervising system , contain the problem of unpaid in the construction process; government should achieve integration among project cost， completion acceptanc

10、e, housing advance sale organic integration, improve legal system and contract disputes， increase the implementation of construction contract disputes and establish remedial system; It should also build a long-term mechanism to solve the problem of Project payment default in the constmction field th

11、rough enforcing self-discipline and enhancing risk awareness. Keywords: Construction， Payment, New Institutional Economics, Institutional Analysis, Long-term Mechanism 目 录 m M . i i绪论 . i l.i选题背景及石开究意乂 . 1 1.2国内外研究现状 . 4 1.2.1国夕卜研究现状 : . 4 1.2.2国内研究现状 . 7 1.3研究的主要内容和方法 . 9 2建设工程领域工程款拖欠的现状及原因分析 . 11

12、2.1建设工程领域工程款拖欠的定义 . 11 2.2建设工程领域工程款拖欠的现状 . 12 2.3建设工程领域工程款拖欠的特点 . 13 2.3.1债务链复杂 . 13 2.3.2牵涉项目广，拖欠时间长 . 13 2.3.3政府投资项目拖欠严重 . 14 2.3.4房地产开发企业资金不足 . 16 2.3.5二峡库区项目拖欠严重 . 16 2.4建设工程领域工程款拖欠的危害 . 17 2.4.1严重影响社会稳定，阻碍企业发展 . 17 2J.2破坏社会经济秩序，损害国家利益 . 17 2.4.3滋生腐畋，埋下工程质量隐患 . 18 2.4.4引发社会信用危机 . 18 2.5建设工程领域拖欠工

13、程款的成因分析 . 19 2.5.1建筑市场竞争不规范 . 19 2.5.2部分地方急于求成，负债建设 . 19 2.5.3缺乏有效的失信约束和惩戒机制 . . 20 2.5.4建设资金流向缺乏必要的监管 . 20 2.5.5建筑市场的法制不健全 . 21 2.5.6法律意识淡薄，守法意识不强 . 22 2.6本章小结 . 23 3当前解决建设工程领域工程款拖欠问题的措施及其评价 . 24 in 3.1合同法规定的解决措施 . 24 3.1.1企业自行解决 . 24 3.1.2司法解决 . 25 3.2行政解决手段 . 26 3.3对解决措施的评价 . 28 3.3.1自行解决机制失效 . 2

14、8 3.3.2司法解决耗时费力 . 29 3.3.3行政手段相对有效 . 30 3.4本章小结 . 32 4解决建设工程领域工程款拖欠问题的新制度经济学分析 . 33 4.1新制度经济学的相关理论 . 33 4.1.1交易费用理论 . 33 4.1.2产权理论 . 34 4.1.3国家理论 . 34 4.1.4制度理论 . 34 4.2建设工程合同的特点及实施机制 . 35 4.2.1建设工程合同的不完全性 . 55 4.2.2契约的实施机制 . . 35 4.3建设工程合同实施机制的比较 . 36 4.3.1契约的私人自我实施机制失效 . 36 4.3.2私人作为第二方的契约实施机制低效率

15、. 57 4.3.3国家作为契约第二方的实施机制的选择 . 57 4.4行政手段主导的制度选择 . 38 4.5产生的新问题及制度分析 . 38 4.5.1产生的新问题 . . 39 4.5.2政策实施过程中低效率的制度分析 . 40 4.6本章小结 . 44 5建立防止建设工程领域工程款拖欠问题的长效机制 . 45 5.1规范政府投资行为 . 45 5.1.1建立公共投资建设项目听证制度 . 45 5.1.2建立监督与责任追究机制 . . 47 5.1.3建立有限政府，培育市场竞争主体 . 47 5.2拓宽融资渠道 . 47 5.2.1发行市政债券 . 47 5.2.2基础设施资产证券化 .

16、 48 5.2.3加快民间资本的引入，拓宽房地产开发的融资渠道 . 50 5.3完善法规制度，增强法律意识 . 51 5.3.1修改建筑法相关规定 . 51 5.3.2完善合同法第 286条规定 . 51 5.3.3培养当事人良好的法律意识，完善索赔处理机制 . . 52 5.4完善信用约束机制，推行担保制度 . 52 5.4.1健全建设领域信用管理制度 . 52 5.4.2积极推行工程担保制度 . 53 5.5加强对工程竣工结算的监管 . 54 5.6本章小结 . 55 6 结论与讨论 . 56 6.1研究结论 . 56 6.2 i寸 i仑 . 56 至文 if . 57 参 考 文 献 .

17、 58 附录 . 61 1 绪论 1.1选题背景及研究意义 建设工程领域工程款拖欠问题由来已久，自上世纪八十年代末国家就曾采取 多项措施进行治理，但由于多种原因，建设工程领域工程款拖欠问题始终未能得 到根治，且有愈演愈烈之势，根据相关统计 1996年年末，全国建筑业企业被拖欠 工程款已达到 1360亿元，截止到 2003年底，全国建筑业企业被拖欠工程款 3670 亿元，比 2002年底增加 304亿元。1996年以来建筑业企业被拖欠工程款的情况， 从图 1.1中可以看出， 2002年，拖欠工程款增长速度高达 20.8%， 2003年由于采 取了清欠拖欠工程款的措施， 增长速度降到 9%, 20

18、02年和 2003年拖欠工程款对 建筑业的影响深度分别为 18.2%和 15.9%。 Figure 1.1 The Chart of Construction Gross Production and Project Payment Default in Construction Field 建设工程领域工程款拖欠问题严重破坏了社会经济秩序，恶化了企业交易的 信用环境，破坏了建设工程合同双方关系，极大地困扰着建筑业企业的正常运转 , 拖欠工程款导致的拖欠建筑劳务用工人员工资也极大损伤了建筑劳务人员的积极 性，破坏了社会的安定团结，阻碍社会的和谐发展。同时拖欠工程款也迫使建筑 业企业压低成本、层

19、层转包、偷工减料，为工程将来使用埋下质量安全隐患，引 起了社会各界的广泛关注。 鉴于此，国务院于 2003年年底提出用三年时间解决建设工程领域工程款拖欠 问题，逐步建立和完善防止发生新欠的各项长效机制。 全国各地区、各部门和各行业组织根据我国建设工程领域工程款拖欠的实际 情况，自 2003年年底前以来通过行政推动、经济调节、司法保障、舆论监督等多 种措施，帮助建筑业企业和农民工追讨了大量的工程款和农民工工资。同时，为 避免新工程款拖欠的产生，国务院各有关部委和各级政府不断创新制度、完善法 制，出台了一系列以保证新建项资金落实和保障建设工程合同有效实现为核心， 旨在有效遏制和解决新拖欠问题的长效

20、机制。如有关加强对政府投资建设项目资 金监管的关于进一步强化中央党政机关等建设项目管理和投资概预算控制的通 知，规范工程价款结算行为的建设工程价款结算暂行办法；构建建筑市场诚 信体系的关于在建设工程项目中进一步推行工程担保制度的意见；建立和完善 工程担保制度的关于加快推进建筑市场信用体系建设工作的意见等 19个文件。 国家在此项工作中取得明显成效，历史旧欠得到妥善解决，新欠问题初步得到一 定遏制。 但目前从相关报道和根据本文著者在重庆市清欠办工作中接触到的实际 情 况，仍有大量旧欠未得到最终有效解决，群体性讨薪事件还不断发生，恶性追讨 事件也时而见诸报端，如据法制日报消息 2005年 1月 2

21、5日，在郑州紫东苑小区 门口， 100多个手持钢管、砍刀的男子冲向讨薪民工，引起了社会各界的广泛关注， 国务院立即组织清欠办调查小组奔赴河南调查处理。导致拖欠问题产生的根源和 阻碍拖欠问题解决的旧体制仍未全部被新的、更为有效的解决和预防拖欠问题产 生的制度所替代；本应通过司法途径解决的工程款纠纷案件，还过多的依靠行政 手段的干预，如重庆市某房地产开发项目，开发商与工程总包单位为同一家 企业 , 而总包单位以业主拖欠工程款为由，拖欠分包企业巨额工程款，导致大量农民工 工资被拖欠。同时，开发商还以部分工程合同纠纷进入司法程序为由拒绝支付工 程款，致使该项目农民工多次阻占马路，围攻政府机关要求解决被

22、拖欠的工资。 重庆市清欠办多次与该项目地方政府协商工程建设各方，但均未取得明显进展。 2006年 11月，该项目分包单位和数百名农民工再次围攻政府机关讨要工程款和工 资。最终，重庆市信访办联合重庆市清欠办、项目所在地政府，运用行政职权强 行责令该项目停工，才使得该矛盾得到缓解，没有进一步激化；同时，重庆 市清 欠办致函重庆市高等级人民法院，要求 特事特办 ，对该项目分包单位提起的诉 讼，免除其诉讼保全的资金担保。最终，该事件在政府强行介入，通过特定的程 序做出与相关行政法规相违背的规定情况下，才得以妥善解决，目前从重庆市清 欠办了解到的情况，该拖欠纠纷法院仍在审理过程中。 再如重庆市某私营企业

23、投资的教育项目，投资建设方在资金不到位的情况下 , 通过各种手段取得土地使用权，在未报建的情况下进行修建，同时要求施工企业 垫资施工，并以建筑物为抵押从银行贷 款几丁 “ 万元的资金亦被挪作它用。由于建 设工程合同双方对部分工 程量存在争议，工程未完成结算，建设单位仅支付了少 量工程款。目前建设方拖欠巨额的土地购买费用、工程款及银行贷款，已有多家 被欠款单位向法院起诉并胜诉，处于执行阶段，但因公司资不抵债，并要维持学 校的正常运行等原因，法院无法对教学楼进行拍卖，另外，该项目所在地政府曾 组织召开多次专题会议，但建设单位拒不配合，公司董事会对拖欠事宜能拖就拖 , 致使多次协调失败。如果国土、规

24、划、建设等部门在审批该项目土地使用、规划 许可时，能核实其建设资金落实情况和批准的建设规模；银行等 部门能加强建设 资金的监管，促使建设方做到专款专用；同时若建设管理部门能及时从发改、国 土、规划等部门了解建设信息，就能实时制止违规修建，避免造成更大拖欠。另 外，该拖欠案例体现了目前施工企业普遍存在的自我保护和自律能力差。施工企 业在违规的工程承接中，一方面没有手段节制建设方的拖欠工程款行为，另一方 面又没有足额的资金可供支付民工工资，造成大量拖欠，农民工成为目前最大的 受伤害者。同时施工企业虽然在法院胜诉，但建设方没有可供执行的财产，让被 拖欠的工程款成为 死帐 ，导致施工企业自身的资金运作

25、艰难。若施工 企业能加 强自身管理，提高经营水平，增强风险防范意识和能力，自觉规范自身的市场行 为，抵制建设单位的不合理要求和企业间的不正当竞争，也不会造成巨大损失和 压力。工程款的拖欠，使施工企业支付劳务报酬的能力减弱，是导致拖欠农民工 工资问题的一个重要原因。但最根本的是，市场信用机制退化，政府监管机制不 健全当市场以尽可能欠钱为心照不宣的游戏规则时，市场秩序就被完全破坏了。 本课题就是在这一特殊的政治及经济环境下，结合本文著者在重庆市清欠办 的实际工作经历，运用新制度经济学的相关理论对建设工程领域工程款拖欠问题 的 产生进行分析，找出制度根源，研究当前解决机制中缺陷问题，制定一套旨在 能

26、有效解决和预防建设领域工程款拖欠事件发生的长效机制，为政府制定相关政 策提供参考。 由于建设项目涉及行业多，影响面广，解决建设工程领域工程款拖欠问题， 就是通过对规范微观领域建筑市场的整治，局部带动全局，促进我国宏观经济改 革，对经济平稳较快发展和社会进步具有重要意义。通过解决建设工程领域工程 款拖欠问题，整顿与规范建筑市场秩序，使政府和社会投资行为趋于规范，增强 市场主体的诚信意识，为加快建筑业的发展提供好的环境。研究建设工程领域拖 欠工程款问题的解决机制，对促进我国工程建设事业的健康发展、规范建筑市场 秩序、维护建筑企业和建筑务工人员的切身利益和构建和谐社会具有一定现实意 义。 1.2国内

27、外研究现状 1.2.1国外研究现状 在国外，如果建设业主拖欠承包商工程款项，承包商不仅可以停工，而且业 主也将会因其的失信行为遭受损失，今后其他承包商将不会承接其工程。在美国、 英国等发达国家，当因合同纠纷导致工程款不能及时支付时，建设业主和建筑业 企业可以通过中立的第三方调解或仲裁裁决快速有效的解决，同时承包商受到 技 工留置权 （ MechanicsLien)保护（它是指在建筑施工的工资和费用付清前，为房 地产的建设和改进提供劳力和材料的承包商、工人和材料供应商等对房地产享有 扣押权，从而使房地产成为债务或者偿付的抵押物）。房地产被押上留置权后，需 要付清或解决债务后业主才能拥有清楚的产权

28、。在此之前，被行使了技工留置权 的财产是 有瑕疵的 ，无法出售或重新贷款。如果在留置权正常的终止日期时， 留置权仍未清偿或得到兑付，留置权的行使人可以通过法院取消 业主对这些被扣 押的房地产的赎回权，强制拍卖负有债务的房地产，从而从拍卖所得收入中得到 他们应得的报酬。另外，发达国家有较完备的投融资体制，可以利用资本市场， 通过发行政府债券的方式筹集基础设施建设所需资金，从源头上保障建设资金的 到位，且在强有力的监督机制下，确保政府严格按照制定的财政预算执行，并要 求每一项支出都必须有相应的收入来支撑。根据本文著者对相关文献资料的研究， 国外建设工程领域工程拖欠问题的预防和解决机制可归纳为以下几

29、个方面： 完善的社会信用保障体系 西方国家对市场环境下的信用管理，包括社会信 用体系和个人信用制度两个 层面。美国是世界上公认的信用管理行业最发达的国家，自 20世纪 60年代，美 国开始制定并逐渐完善信用管理的相关制度，到目前为止，美国基本信用管理的 相关法律共有 16项，构成了美国社会信用管理体系正常运转的制度环境。国家法 律可对不讲信用的责任人进行适量惩处；教育全民在对失信责任人的惩罚期内不 要对其进行任何形式的授信；在法定期限内，政府工商注册部门不允许有严重违 约记录的企业法人和主要责任人注册新企业；允许信用服务公司在法定的期限内 长期保存并传播失信人的原始不良信用记录；对有违规行 为

30、的信用服务公司进行 监督和处罚 1。 对失信者的惩戒，除了政府上述做法外，则主要靠各类信用机构 的信用产品对失信者产生的强大约束力和威慑力，靠整个社会对失信者的道德谴 责和与之交易时的有限信任，靠对失信者信用产品负面信息的传播和一定期限内 的行为限制，使失信者必须付出昂贵的失信成本 其产生的结果：一是不能让不 讲信用的人自在地、方便地生活在社会上；二是不能让不讲信用的人有机会把生 意扩大。 2在美国还有运行规范的信用管理行业组织或民间组织，如信用管理协会、 追账协会、信用联盟等，其主要作用是为本行业争 取利益。 相对独立的财政自主权 一个国家在其存在每个阶段的需要，至少与其财源不相上下 。 m

31、在美国， 各州和地方政府具有高度的相对独立性，特别是财政自主权的相对独立。州和地 方政府拥有较大的财政自主权，可以在宪法规定的范围内，自行决定税费种类和 征收标准，也可以自行选择支出项目和支出水平。一级政府一级预算，各级预算 相对独立，并有完善的财政预算编制和监督执行程序。 有效的决策监管机制 在美国，一项政府的决策出台往往时间较长，需要反复咨询、论证和讨论， 照顾到各方面的利益。地方政府财政预案的审议往往数月，为选民和纳税人提供 了广泛的参与机会。政府提前公布预算审议的日程安排，为选民的参与提供条件。 选民可以自由参与市政委员会的审议，提出自己的意见和问题，并要求给予解答。 美国的预算编制提

32、前进行，而且预算就是决算。同时，预案不仅有总体的收入账 和支出账，而且每一项支出都有相应的收入来支撑，并一一列出，供选民监督。 预算案一旦被通过，就是法律，任何违反财政预算案的举动，都必须负法律的责 任 4。预算执行的任务是，严格按照预算法案或预算拨款法案支拨款项，保证预算 支出单位按预算法案规定的用途使用资金，既不允许超支，也不应有结余。按项 目进度分期分批将资金合理分配到每个预算单位，保证每个项目的资金及时到位。 在预算执行过程中，可能会出现一些特殊情况，需要追加追减预算。预算的调整 与预算审批同样遵守严格的法定程序 5。 在美国，社会中介组织发达，包括各类律师事务所、会计师事务所、审计师

33、 事务所、各种商会和行业协会、各类咨询和服务组织等，它们承担了大量在中国 需要由政府来做的事情；而且政府也有意识地通过资格认证，把有些权力放到民 间，用民间的力量来实现政府的管理作用。 有效的工程争端解决方式 工程合同的复杂性、独立性以及持续时间长致使在合同履行过程中产生许多 争议，建设工程领域工程款拖欠也往往与质量、工期等纠纷交织在一起。是否能 够公平有效的解决建设过程中产生的争议，直接决定着业主工程款的支付行为。 在国际工程合同中最为重要的条款之一就是争议的解决。通常争议的解决方式有 一下几种 6: 1) t办商 （ negotiation); 2) 斡旋 （ mediation); 3)

34、 调节 (conciliation)； 4) 小型审理 （ mimi-trials); 5) 工程师决议 （ engineers decision); 6) 争议评审团 （ dispute review boards); 7) 裁决 （ adjudication); 8) 仲裁 （ arbitration); 9) 诉讼 （ litigation)。 其中第八和九中的解决方式主要是通过法院和仲裁机构给当事人一个结论性 的意见，而第一至七中的解决方式则称为 替代争议解决方法 （ Alternative Di spute Resolution,简称 ADR),是一种非对抗性的处理争端方法，有利于加

35、速争端的处 理。其中争端审议委员会 (Dispute Review Board, 以下称 DRB)最早是在美国采用 的一种解决争端的办法，由于在不少工程中取得成功，世界银行在其 1995年 1月 正式出版的工程采购标准招标文件中提出了用 DRB解决争端的程序，并规定 5000 万美元以上的贷款项目必须建立 DRB。 合同条款公正有效 在国际工程中，目前多采用 FIDIC合同文本。从对 FIDIC合同文本的整体角 度分析可以发现： FIDIC并不默许业主拖欠承包商的工程款， FIDIC在许多场合都 站在比较公正的立场上，而非倾向于保护业主的利益。在正常履行合同义务却不 能如期拿到工程款的情况下，

36、承包商有权停止执行工程合同，表明了 FIDIC保护 承包商的利益不受损失的态度7。当承包商按照严格按照合同履行了义务后，业主 在规定期限内，若未能向承包商支付根据工程师签发的任何证书规定的应付款项 时，承包商可以暂停工程或降低施工速度，延误了工期或发生了费用，工程师应 与业主和承包商协商决定。承包商有权以此宣布终止其根据合同的受雇义务。同 时，业主对承包商应承担支付的义务，与终止时所应承担的付 款义务相同。另外， 业主还应根据合同规定支付承包商由于该终止引起的、或与该终止有关的、或由 其后果造成的损害的金额。 完备的工程担保制度 在美国，无论承包商、分包商，还是咨询设计商，如果没有购买相应的工

37、程 保险，或者没有取得相应的保证担保，就无法取得工程合同。建筑工程社会保障 不仅成为强制推行的法律制度，同时也是建设主体各方普遍遵循的惯例准则。美 国的工程保证担保不仅包括由承包商提供的投标保证、履约保证及付款保证，还 包括要求业主提供的业主支付保证。业主支付保证是指业主通过保证人为其提供 担保，保证业主将按 照合同规定的支付条件，如期将工程款支付给承包商。如果 业主不按合同支付工程款，将由保证人代为履行支付义务。英国的信托基金模式 , 也使得业主拖欠工程款的现象基本不会发生，很好的保障了承包商的利益。在国 际工程中实行建设工程担保制度已成为一种惯例。如 FIDIC合同条款、世界银 行贷款醒目招投标文件范本、英国土木工程师协会 （ Institution of Civil Engineers， 简称： ICE)制定的新工程合同条件 （ NewEngineering Contract,简称： NEC)、 美国建筑师协会 （ The American Institute of Architects， 简称 AIA)制定的建筑工 程标准合同 （ Construction Engine