公共政策评估—发达国家抓落实的一把利剑.pdf

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1、 公共政策评估：发达国家“抓落实”的一把“利剑”文/李 伟 公共政策是国家治理不可或缺的重要工具。好的公共政策的形成需要把政策评估作为必不可少的关键环节，以充分估计政策实施的可能后果。发达国家在公共政策评估方面发展较早，有的专门立法和依托专业机构进行评估，同时还注重评估政策的综合影响及短期和长期影响的平衡。在这些方面，发达国家公共政策评估的做法和经验值得参考和借鉴。制定公共政策固然重要，但更重要的是要把正确的公共政策落到实处。因此在公共政策实施过程中，需要引进政策评估，来消除政策选择性执行的弊端，确保公共政策得到有效落实。由于国情和发展面临的情况不同，各国在公共政策评估方面的做法也不尽相同，但

2、是也有不少共同之处。公共政策评估在我国是一项崭新的事业，也是一项非常重要而紧迫的事业。在协调推进“四个全面”战略布局和国家治理现代化的历史进程中，其重要性将日益凸显，发挥的作用将越来越大。我国的公共政策评估起步较晚，发达国家一些较为成熟的经验和运作方式值得我国借鉴和学习。普遍注重公共政策评估立法 公共政策评估比较规范的国家制定和出台了相关法律、规章和制度，对公共政策评估的主体、内容、标准、方式和程序等进行规定，保证了公共政策评估的独立性、规范性和法制化。美国是较早为公共政策评估立法的国家。1973 年颁布了联邦政府生产率测定法案，主要是回应民众与国会成员对美国联邦政府的工作绩效和运行效率的关注

3、。1993 年，克林顿政府颁布了政府绩效与结果法案，以立法形式确立了绩效评估的地位，对政府行政管理和结果的评估从投入产出模式转变为目标结果模式，并将绩效的报告结果与预算的批准过程结合起来。2011 年，奥巴马总统签署了政府绩效与结果现代化法案，建立了更加明确的绩效框架，并让绩效信息在项目决策中发挥更多的作用。加拿大在上世纪 70 年代后半期正式引入政策评估。1981 年出版了项目评估职能指南，2001 年颁布了评估政策与标准，2009 年颁布了新的评估政策评估职能指令和加拿大政府评估标准。韩国政府在上世纪 60 年代就已经开始对政策和项目进行评估，当时主要集中在对投入和产出的测量上。上世纪八九

4、十年代中期，政府绩效评估侧重于对政策和项目的效率和效益的测定。2001 年韩国通过了政策评估框架法案，对政策评估原则、评估主体、评估类型、评估程序、评估结果的使用和公开等内容都作出了明确、详细的规定。2006 年 4 月，韩国政府颁布实施了政府业务评估基本法，该法的实施把原先依据不同法令进行的零散或重复的各种评估制度综合为一体，使之系统化，确立了一体化的绩效评估制度。设立或依托专门机构进行政策评估 公共政策评估专业性较强，没有专门的机构，政策评估的质量很难得到保障。为推动政策评估，发达国家普遍设立了相应机构。这一做法不仅能够保障评估的独立性、专业性，还有助于落实评估的责任，从而能够对评估过程本

5、身加以监督，促进评估工作不断改进。美国通过政府审计办公室、监察长办公室等机构实施政策评估。早在 1921 年，美国就建立了隶属国会的政府审计办公室，其目标是让政府工作更有效率、更加公平、更有成果。监察长办公室是内阁的一部分，是独立于政府的其他部门，其工作目标在于保障政府项目的有效运行。法国有多个机构承担公共政策评估：国会、中央和地方行政机关、法国审计法院和地方审计法庭，以及由公务员、民选议员和评估专家组成的大区评估委员会。除公共机构承担公共政策评估外，私人机构也可受委托对某些项目进行评估。2002 年法国成立了全国评估委员会，负责领导跨部门的评估工作。韩国政府绩效评估工作的开展由政府绩效评估委

6、员会统筹。委员会由 15 名成员组成，包括 4 名部长和 9 名来自民间的专家，并由总理和一位民间专家共同主持。日本各部门都设有自己的政策评估机构，评估本部门制定的政策。特别重要或涉及几个省厅的政策，则由总务省负责专门评价，具体由隶属于总务省的行政评估局来实施。同时，总务省内还设立了一个由民间专家组成的独立的评估委员会，评估委员会通过审查和研究政策评估计划、政策实施情况以及向相关各部门提出建议，来保证总务省政策评估的独立性和公正性。事前评估环节更完备公共政策的事前评估与事后评估都很重要。相较于发展中国家，发达国家的事前评估环节更加完备。美国是最早实施政策事前评估的国家，主要体现在立法前评估，即

7、在起草新政策的初期阶段就实施评估，明确政策目标，评估出台的法规是否必要、是否合法，怎样的措施才最有效果和效率。其法律渊源来自于美国政府的几个法案和政府命令，要求对拟定的行政立法进行必要性、合法性以及可行性评估。2011 年 1 月，奥巴马发布了改进规制和规制审查，进一步重申了立法前评估的重要性。转向注重评估公共政策的综合影响 一项公共政策通常会产生多方面的影响。政策评估不仅要关注制定政策的初衷是否实现，还要关注政策实施的各种“副作用”。近 20 年来，发达国家政策评估逐渐由重视经济效益评估，转向综合评估政治、社会、文化、环境等诸多方面的影响。法国政府在对投资项目评估的过程中，注重分析项目对经济

8、、社会和环境三个方面的影响，在每一个领域又设置了丰富的评估指标。关于经济影响，考察了对家庭、企业、公共财政、总成本和竞争力的影响；关于社会影响，考察了就业、再分配、人力资源、必需品获得、社会融合等方面所受到的影响；关于环境影响，考察了气候、空气污染、噪音、水域环境、生物多样性、地形、土壤、安全等方面的影响。欧盟委员会的政策评估也非常注重综合影响。在进行经济影响评估时，既考虑对欧盟整体的影响，也考虑对欧盟各成员国内部的影响，还考虑对欧盟以外国家和国际关系的影响；既考虑对企业的影响，也考虑对宏观经济环境的影响。在进行社会影响评估时，考虑了就业和劳动力市场、获得平等待遇与机会、平等获得服务和商品等方

9、面。在进行环境影响评估时，既考虑对空气、水及土壤的质量、数量及使用的影响，也考虑对生物多样性、植物群、动物群和地貌的影响；既考虑对能源的使用需求和使用效率的影响，也考虑对可再生或者不可再生资源的影响；既考虑对人居环境的影响，也考虑对动物福利的影响。既注重短期影响又注重长期影响 实践表明，很多政策的效果和作用需要相当长的时间才能显现。有时候，一项政策的实施短期来看成效甚微，但长期来看会有很大收益；或短期来看成本很小，但长期来看却成本很大。因此，发达国家对公共政策进行评估时，往往既注重短期影响又注重长期效果。英国海外发展研究所的一项针对贫困国家儿童智力开发计划的评估报告认为，从短期看，该计划对提高

10、儿童的知识储备和知识结构并没有很显著的作用；但从长期看，这项计划的实施极可能会影响这些儿童一生的发展道路。法国在对其投资项目的长期影响进行分析时，作了不少有益探索。最主要的是，充分考虑各种不确定性，通过设置不同的情景评估项目的长期影响。比如，在进行交通设施投资评估时，考虑基础原材料价格的变动对项目成本和项目收益的影响，考虑人们对环境噪音关注度的提高对项目环境效益的影响。通过政策评估，可以使参与国家治理的社会各主体充分表达意见，进行有效的沟通和协调，消除分歧，形成治理合力。同时政策评估也会反过来促进公共政策制定者和执行者能力与水平的提升。与发达国家相比，中国的现代化具有明显的“时间压缩”特征。这不仅体现在经济结构的变化上，也体现在社会结构的变化上。发达国家用几百年完成的结构转换过程，中国可能在几十年内就要完成。中国又是一个人口大国，在经济、社会转型过程中出现的各种问题的复杂程度，超过历史上的和当今的所有发达国家。这必然要求我们以更加科学和谨慎的态度制定和实施公共政策，必须更加重视和有效地进行公共政策评估，必须坚持独立性、专业性、科学性、开放性的政策评估理念。