联合国在全球气候变化治理中面临的困境及其应对_石晨霞.doc

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1、联合国在全球气候变化治理中 面临的困境及其应对 # 石晨霞 【内容提要】 联合国框架下的全球气候变化治理进程经历了 40 多年的发展， 逐渐使气候变化问题从一个单纯的科学问题演变为全球瞩目的政治问题，从 治理进程的起步到基本治理框架的确立、再到治理结构的逐步完善与调整， 全球气候变化治理取得了一定成果与实效。但联合国作为主要的协调中心与 治理主体却在治理进程中面临着治理结构混杂而松散、综合治理能力明显不 足、地位逐渐被边缘化的困境。因此，联合 国需要在新的国际背景、新的形 势下努力推动治理模式的转型，通过改革治理机制、提升治理能力、创新治 理理念、重新定位自身角色等手段应对当前面临的问题和挑战

2、，并逐步建构 综合性的治理框架推动全球气候变化治理走出困境，实现全面有效治理，同 时在全球治理领域确立真正的引领者地位。 【关键词】 气候变化全球治理联合国 【作者简介】 石晨霞，复旦大学国际关系与公共事务学院博士后 【中图分类号】 D813.2/P467 【文献标识码 】 A 【文章编号】 1 6-1568-(2014)03-0126-18 DOI: 10.1385 l/ki.gjzw.2014.03.010 $本文是中国博士后基金面上资助项目“联合国框架下的全球气候变化治理模式转型研 究 ”（ 批准号 2013M541437)的阶段性研究成果。 126 联合 在 冬 球 气 候 变 化 诒

3、 中 面 你 的 境 攻 其 右 对 气候变化是当前人类面临的主要全球性问题之一。它不仅是一个气象问 题，影响着大气环境；也是一个复杂的社会问题，制约着人类经济社会的发 展。近年来，随着气候问题的凸显，包括主权国家、国际组织、跨国公司、 全球公民社 会等多元治理主体纷纷参与全球气候变化治理努力，并形成了一 系列治理机制，其中最主要的是联合国框架下的全球治理机制。在过去的几 十年中，联合国成为应对气候问题的主要平台，联合国的治理框架也是最重 要的合作渠道，联合国框架下的气候变化治理也取得了诸多成就。但是，随 着气候变化治理中涉及的问题越来越多、治理主体之间的矛盾不断激化，整 个气候变化治理结构面

4、临着前所未有的困境。因此，作为全球气候变化治理 的主要协调中心，联合国需要适时调整其结构和功能，有效应对挑战，引领 气候变化治理实践实现新的突破。 一、联合国与全球气候变化治理进程 从上世纪 80 年代中期开始，气候变化问题逐渐从一个单纯的科学问题转 变为国际政治中的焦点问题。如今，气候变化己然成为世界关注的首要发展 议题 ，也是诸多国际会议无法回避的重要议题，因此成为全球治理的重点关 切和关键内容之一。按照联合国气候变化框架公约 （ UNFCCC， 以下简 称“公约” ） 的界定，气候变化是指“除在类似时期内所观测的气候的 自然变异之外，由于直接或间接的人类活动改变了地球大气的组成而造成的

5、气候变化”。 由此可见，气候变化问题从本质上 是由人类活动所引起的， 影响范围遍布全球的，必然要求人类从生产方式、生活方式以及处理人与自 然关系等方面做出适度的调整与改变，以共同应对的全球性公共问题。 如同其他新生的全球性问题 ，气候变化问题具有鲜明的特点。第一，跨 黄仁伟：新兴大国参与全球治理的利弊，载现代国际关系 2009 年第 11 期，第 21页。 联合国气候变化框架公约第 1 条， http:/unfccc.int/resource/docs/convkp/convchin.pdf。 于宏源：环境变化和权势转移：制度、博弈和应对，上海人民出版社 2011 年版，第 113 页。 有关

6、全球性问题的增生的讨论，可参见杨洁勉等著：体系改组与规范重建：中国参与 解决全球性问题对策研究，上海人民出版社 2012 年版，第一章。 127 您沒年第 i期 国性。气候变化问题无论从影响范围还是治理过程都具有跨国性特点，是单 个国家所无法单独应 对的全球性问题。第二，长期性。气候变化问题的产生 不是近期人类行为的结果，而是自工业革命以来两百多年人类活动累积的结 果。因此对于该问题的治理也是一个长期的过程，不可能一蹴而就，同时治 理效果的显现也需要数十年甚至上百年时间。第三，复杂性。从目前来看， 气候变化问题早己不是一个单纯的气象学问题，而是涉及政治、经济、能源、 社会、生态等领域的多元复合

7、问题，对于该问题的应对，不仅影响各个主权 国家的经济发展空间，也是影响国际格局演变的重要变量。第四，不确定性。 直到现在，对于全球变暖这一问题的争论仍在持续，仍然 有人在质疑气候变 化问题的科学依据。上述独特属性是理解气候变化问题的重要维度，同时也 是导致气候变化治理实践步履维艰的重要原因。 联合国框架下全球气候变化治理进程大致可以分为四个阶段： 第一，科学研宄与认知阶段 （ 1972 1987 年 ） 。上世纪 70 年代，科学家 己经认识到气候变化的威胁，并进行了系统的研宄。但由于各种研宄结论的 不确定性，尚未形成统一的看法。随着科学研宄的深入以及气候问题的频繁 突显，气候变化问题逐渐超越

8、学术讨论的范畴，成为社会焦点问题，引起国 际社会的关注。 1972 年联合国人类环境会议通过了 人类环境宣言、行 动计划等文件，标志着包括气候变化在内的各类环境问题首次成为国际社 会的重要问题。随后 1979 年召开的第一届世界气候大会号召各国政府“充分 利用现有的关于气候变化的知识，加强相互之间的合作协调，规划经济社会 发展”。 1985 年，菲拉赫气候会议召开，科学家围绕气候变暖问题的成因 和影响达成一定共识，这是该问题在科学研宄中迈出的重要一步。与此同时， 科学研宄的进展也推动了人们认知的深入，为气候变化全球治理奠定了基础。 在气候变化科学研宄与认知阶段，联合国发挥了非常突出的作用，主要

9、 表 现在：第一，通过发布气候变化信息，提升国际社会对气候变化问题的认 识；第二，联合国较早认识到气候变化问题的严峻性，并积极推动其向政治 进程的转变；第三，呼吁国际社会重视气候变化问题，通过召开国际会议推 动国际社会达成共识。总体来看，联合国是这一时期国际社会应对气候变化 The First World Climate Conference， urn/ Documents, Geneva, February 1979, http:/www.wmconnolley.org.uk/sci/iceage/wcc-1979.html. 128 联合 ( fi 在 冬 球 气 候 变 化 诒 理 中

10、面 你 的 境 攻 其 蠡 对 的引领者，其积极行动使气候变化问题被世界所认识，并逐渐将其确立为一 项国际性的议题。 第二，基本治理框架确立阶段 （ 1988 1994 年 ） 。 1988 年多伦多气候变 化大会召开，呼吁国际社会立即采取联合行动加以应对，要求发达国家到 2005 年温室气体排放量比 1988年减少 20%，同时建立综合性的框架公约和气候基 金来保护大气层。同年 11 月，世界气象组织和联合国环境规划署共同推动 建立了联合国政府间气候变化专门委员会 （ IPCC)， IPCC 为气候变化治理提 供科学依据和政策指导。 1992年联合国环发大会 154 个国家正式签署了公 约，

11、公约确立了气候变化治理的“共同但有区别的责任” （ CBDR)原 则，并“将大气中温室气体的浓度稳定在防止气候系统受到危险 的人为干扰 的水平上” 确立为最终目标。公约成为气候变化治理中最关键的法律 基础，也标志着气候变化基本治理框架的确立。 1994 年公约正式生效， 开始正式指导此后的气候变化谈判。 联合国在这一时期也发挥了重要的作用。首先，联合国从呼吁国际社会 关注气候变化问题转变为号召采取联合行动应对该问题，并提出了具体的应 对指标和措施，使气候变化治理实现了从科学进程向政治进程的转变； 其 次，联合国推动了相关治理机构，即 IPCC 的建立，它成为指导气候变化治理 的权威、科学评估机

12、构；再次，公约正式确立了联合国 框架下的气候变 化治理的法律基础、治理目标和原则，是全球气候变化治理发展中具有里程 碑意义的成果。在此基础上，联合国确立了它在气候变化治理中的主导地位。 第三，治理结构丰富与完善阶段 （ 1995 2009 年 ） 。这一阶段的气候变 化治理主要是在公约的框架下建构全面、具体的治理机制。 1997 年公 约第三次缔约方会议 （ COP3)通过了京都议定书，随后经过 8 年艰难 谈判，最终于 2005年生效，它首次对工业发达国家规定了具有法律约束力的 HL Fergson, “The Changing Atmosphere: Implications for Gl

13、obal Security (Toronto Conference Statement),American University Journal of International Law and Policy, Vol. 5, 1989-1990, p.517. 联合国气候变化框架公约第 2 条， http:/unfccc.int/resource/docs/convkp/convchin.pdf。 蔺雪春：全球环境事务进程分析：以联合国气候变化议程为例，载国际论坛 2010 年第 6 期，第 27 页。 129 您沒年第 i期 温室气体减排幅度、减排时间表以及减排的温室气体种类， 并制定了更

14、为 细致的规则。京都议定书是对公约的重要补充和扩展，使国际社会 对气候变化的治理达到一个新的高峰。 2007 年巴厘岛会议通过巴厘路线图 探讨了 2012 年后气候谈判进程，并确认了 “双轨”谈判进程，启动了一个旨 在通过长期合作，全面、有效和持续地履行公约的综合性进程。 2009 年哥本哈根会议最终达成一个不具法律约束力的哥本哈根协议。虽然会 议的成果令人失望并使气候变化治理陷入低谷，但此次会议将国际社会对气 候问题的认知和关注推向了前所未有的高度。总体来看，这一阶段的气候 变化治理机制逐步完善，气候谈判进入实质性阶段。 联合国在这一阶段的气候变化治理进程中的作用主要体现为：其一，通 过对气

15、候变化问题进行科学的评估和报告，为国际 社会有效应对提供依据； 其二，强化相关议程和议题的设定，推动气候谈判的发展；其三，协调各谈 判方的分歧与矛盾。总体来看，这一阶段气候变化治理进程进展缓慢甚至遭 受一定挫折，导致联合国的地位开始下降。 第四，治理调整阶段 （ 2010 年一目前 ） 。 2010 年的坎昆协议是国际 社会集体应对气候变化长期挑战，采取全面具体行动的重要协议。 它维护 了公约、京都议定书和巴厘路线图，并将“减缓”和“适应”置于 同等优先的位置，决定着力提升发展中国家的适应能力。 2011 年德班会议 最终确定实施京都议定书第二 承诺期、建立德班增强行动平台特设工作 组、正式启

16、动绿色气候基金，及时避免了京都议定书过早退出历史舞台 的结果。同时，各方在德班会议上的态度也更加理性务实 ，为下一步行动奠 京都议定书规定了六种主要的限排温室气体，分别是：二氧化碳、甲烷、氧化亚氮、 六氟化硫、氢氟碳化物和全氟化碳。 4 Pamela S. Chasek, David L. Downie, and Janet Welshi Brown, Global Environmental Politics, Sixth edition, Boulder: Westview Press, 2013, p. 160. Ad Hoc Working Group on Long-term Coo

17、perative Action under the Convention (AWG-LCA), http:/unfccc.int/meetings/ad_hoc_working_groups/lca/items/4381 .php. Chasek, Downie, and Brown, Global Environmental Politics, p. 165. 4 灯 ， December 2010 ， http:/cancun.unfccc.int/cancim-agreements/main- objectives-of-the-agreements/#c33. 坎昆气候大会通过应对气候

18、变化决议，新华网 ， 2010 年 12 月 11 日， http:/news.xinhuanet.eom/world/2010-12/l l/c_12870312.htm。 13解读德班会议三大关键词：诚意、务实和妥协，中国网， 2011 年 12 月 12 曰， http:/ 7/2011 -12/12/content_24126962.htm。 130 联合 在 冬 球 气 候 变 化 诒 中 面 你 的 境 攻 其 右 对 定了基础。 2012 年多哈会议的重要性在于承前启后，它结束了 5 年前启动的 巴厘路线图进程，开启了 旨在 2015 年达成所有缔约方均参与的新协议谈判。 201

19、3 年华沙会议将“共同但有区别的责任”原则作为德班平台的重要原则， 同时在资金支持、损害赔偿问题上作出了一些承诺，但三个议题的实质性争 议没有解决。尽管如此，在“基础四国”和其他发展中国家推动下，气候谈 判仍然能够克服阻力前行，取得“各方都不满意但都能接受”的成果。 这一阶段的气候谈判主要是对哥本哈根气候谈判受挫之后的调整，联合 国的作用主要体现在：一方面维持京都议定书的存续，另一方面着手启 动 2020 年后的谈判，具有明显的承前启后作用。同时，谈 判各方也更加务实 和理性，通过这一阶段的调整，气候变化谈判进程将进入一个新的阶段。但 京都议定书的实施效果却并不乐观，很多国家都无法如期兑现承诺

20、，既 严重影响了气候变化治理效果，同时也影响了联合国的地位。 纵观联合国框架下全球气候变化治理的进程可以认为：一方面，联合国 发挥了非常积极的作用，促使气候谈判在特定的框架下不断进展；另一方面， 联合国的地位却随着气候变化治理进程的深入而逐渐下降，甚至边缘化。笔 者认为，其原因主要包括以下方面：第一，随着治理进程进入非常具体的层 面，涉及的利益越来越复杂，同时气 候变化问题自身的复杂性也导致各方利 益分歧逐渐拉大；第二，全球金融危机的爆发使许多国家着力应对经济、金 融问题，无暇顾及气候问题，从客观上影响了治理进程的推进；第三，其他 治理机制的发展对联合国形成一定挑战；最后，就联合国自身来看，在

21、不涉 及各主权国家核心利益的领域，如宣传气候变化问题、提高认识、设定议题 议程等，联合国具有一定的自主性和优势，主权国家一般都会响应。但在涉 及到主权国家核心利益的领域中，如具体谈判和利益协调，难度就会明显加 大。由于上述因素的制约，联合国的协调难度越来越大，治理进程受挫导致 治理效果不佳，其合法性和地位也不可避免受到影响。 多哈气候大会在掌声与错愕中落幕承前启后留悬念，中国新闻网， 2012 年 12 月 10 日，http:/ 气候谈判克服阻力向前行，新华网， 2013 年 11 月 24 日， http:/ /2013-11/24/c_ 118270071 .htm 131 您衫耳第 s

22、 期 二、联合国气候变化治理的困境与挑战 联合国作为全球气候变化治理的重要主体之一，在提升人类对气候问题 的认识，通过持续发布科学和权威的气候评估报告为各国制定政策提供科学 依据，为多边气候谈判提供平台，设定议程，协调利益矛盾及凝聚社会共识 等方面发挥了不可替代的作用。但联合国也存在很多问题，特别是松散的治 理结构和有限的治理能力使其难以有效推动气候变化治理进程的发展，也无 法真正发挥主导作用，相应地也导致其在该领域地位和影响力的下降，面临 日益被边缘化的挑战。 (一）治理结构松散 全球气候变化治理有赖于联合国机构的有效运作以及各项规制的顺利实 践。但是长期以来，联合国却一直面临着机构臃肿和庞

23、杂的问题，许多机构 的职能出现重叠。例如，在气候变化治理中，除了最主要的 IPCC、 联合国环 境 规划署、世界气象组织等机构外，包括世界银行集团、可持续发展委员会、 联合国开发计划署等其他众多机构和组织均卷入其中，同时它们相互间在很 多工作内容上是重复的（见表 1)。这种情况同样存在于多边气候协议的缔约 方大会及其辅助机构中。这不仅很大程度上造成资源浪费，而且无形中降低 了各机构的工作效率。 表 1:参与联合国全球气候变化治理的主要机构 公约附属科学和技术咨询机构 （ SBSTA) IPCC 联合国环境规划署 （ UNEP) 世界气象组织 （ WMO) 联合国开发计划署 （ UNDP) 世界

24、银行 （ WB) 联合国 工业发展组织 （ UNIDO) 联合国贸发会议 （ UNCTAD) 全球环境基金 （ GEF) 联合国大学 （ UNU) 联合国训练研宄所 （ UNITAR) 联合国教科文组织 （ UNESCO) 资料来源：笔者自制。 03 Thomas G. Weiss, David P. Forsythe, Roger A. Coate, and Kelly-kate Pease, The United Nations and Changing World Politics, 7th edition, Boulder: Westview Press, 2013, p. 298.

25、132 联合 在 冬 球 气 候 变 化 诒 中 面 你 的 境 攻 其 右 对 此外，尽管在气候变化治理问题上涉及众多的组织和机构，但它们之间 却缺乏明确分工和充分协调，往往是众多机构混杂而分散，不能形成合力， 所有机构都希望确保其独自界定的行动权力。 气候变化治理机制与经济治 理机制之间的协调和互动不充分，特别是世界银行和国际货币基金组织等经 济治理机制引导下的经济行为很可能导致温室气体排放的增加，结果往往是 气候变化治理的效果不佳。 资料显示，自 1992 年以来，世界银行审批的新能 源项目与传统的不可再生能源项目的比例是 1: 25,而且在世界银行的所有项 目中，只有不足 1/10 接

26、受对环境影响的审查。 这些问题导致联合国在气候 变化治理中面临重要挑战，治理结构上的分散导致其治理效率低下，治理效 果不佳，从根本上影响联合国的权威和合法性。 (二）治理能力不足 联合国的治理能力强调其促使成员国采取集体行动实施有效治理的能 力，其中包括协调整合能力、责任控制能力、强制能力、监督能力等几个方 面。 从现实角度来看，联合国目前在气候变化方面的治理能力 明显不足。 首先，联合国的协调整合能力有限。气候变化问题的跨国性要求治理的 全球性，因而协调整合多元主体的不同利益诉求应是联合国的主要功能之一， 也是全球治理的题中应有之义。随着气候变化谈判中利益集团的分化组合加 快，迫切需要加强利

27、益协调来维系脆弱的集体行动，但联合国有限的协调能 力并不足以将分散的利益整合起来，也未能在主要国家之间建立起应有的共 识和信任，这在历次气候会议的谈判中都有所体现。每当谈判陷入僵局，联 合国似乎完全成为一个谈判的平台，基本不能真正发挥协调者的作用，化解 僵局往往是少数大国以双边接 触代替多边谈判，最终达成的协议多以少数大 国的双边或多边妥协为基础。 其次，监督能力有待提高。气候变化治理的效果最终取决于各成员国对 减排、资金和技术援助承诺的落实和执行，这有赖于成员国对国内政策的调 亚当 罗伯特、本尼迪克特 金斯伯里主编：全球治理一一分裂世界中的联合国， 吴志成等译，中央编译出版社 2010 年版

28、，第 358 页。 卢静：透析全球治理的困境，载教学与研究 2010 年第 8 期，第 75 页。 Jon Barnett, 4Security and Climate Change, Tyndall Centre Working Paper, No.7, 2001, pp. 5-7. . 133 您衫耳第 s 期 整。但在政策执行过程中，联合国缺乏有效的监督和评估能力，因此无法监 测执行情况，也很难评估治理效果。此外，联合国也没有配套的遵约奖惩制 度，成员国出现违约情况时，往往采取非约束性和自愿性纠纷解决程序。 这 些问题也是导致治理效果不佳的重要原因。 第三，执行能力低下也是联合国面临的重

29、要问题。在气候变化治理中， 主权国家之间围绕 治理目标、减排承诺等问题进行着艰难的谈判，共识的达 成实属不易，但执行不力往往使得谈判成果的意义降低。减排承诺最终要靠 执行才能体现其价值，否则便是一纸空文。而这正是当前气候变化治理所存 在的问题。 最后，强制能力不足。联合国在气候变化治理中的条约、原则、规范的 “柔”性特征非常明显，大多数治理规制不具有法律约束力，主要依靠成员 国的自愿遵守，一旦成员国基于利益考量不愿遵守，就会导致治理进程停滞 不前。总体来看，联合国在应对气候变化中的治理能力还很有限，通过逐步 改革努力提升治理能力是其必然选择。 (三）地 位逐渐边缘化 近年来，联合国在全球气候变

30、化治理中的地位呈现边缘化趋势，成为联 合国在该问题上面临的主要挑战。从纵向看，如前所述，联合国在全球气候 变化治理进程中的地位并非一成不变，而是随着治理的细化和深入而扮演不 同角色。 20 世纪八九十年代，气候变化问题进入国际政治议程初期，联合国 作为最具权威和普遍性的政府间国际组织，在凝聚国际共识、提升国际认知、 推动国际环境法制建设等方面都发挥了非常关键的作用。 方面，公约 和京都议定书均在这一时期通过，联合国推动了气候变化治理框架的形 成；另一方面，在联 合国的引导下，主权国家尤其是发展中国家在这一时期 逐渐了解并重视气候变化问题，将其作为制定国内政策的重要考量，并适时 调整国内环保政策

31、。由此可见，联合国在这一阶段中真正处于全球气候变化 治理的主导者地位。但进入 21 世纪以来，气候变化谈判中的各种矛盾日益突 出，主权国家之间的分歧也越来越大，致使气候变化治理步履维艰、迟滞不 庄贵阳、朱仙丽、赵行姝：全球环境与气候治理，浙江人民出版社 2009 年版，第 65页。 Chasek, Downie, and Brown, Global Environmental Politics, pp. 312-314. 134 联合 在 冬 球 气 候 变 化 诒 中 面 你 的 境 攻 其 右 对 前。与此同时，联合国尚未具备超越矛盾与分歧、有效协调各方利益的能力， 只能在主权国家的推诿与

32、争论中眼看着自身主导地位的逐步削弱， 甚至出 现被边缘化的趋势。 从横向看，联合国正日益面临来自其他治理机制的竞争与挑战压力，这 也一定程度上导致其地位的边缘化。随着气候变化治理的深入发展，越来越 多性质不同、功能各异的组织和机构开始创设新的治理机制。这些新机制 以 地区治理为导向，以协调地区内主要国家间的气候政策为重点，致力于气候 变化问题的控制和改善。如八国集团 （ G8)、二十国集团 （ G20)、亚太经济 与合作组织 （ APEC)等也将气候变化作为重要议题，开展地区内合作治理。 此外，还有一些专业性的多边治理机制或论坛也开展了非常有效的治理活动 (表 2)。上述地区性或专业性治理机制

33、一般具备较好的合作基础，成员国之 间分歧相对较小，易于推动治理目标的实现，对联合国框架下的气候变化治 理机制形成了一定挑战，加速了联合国在全球气候变化治理中的边缘化。 表 2:公约之外应对 气候变化的主要多边协商机制 名称 主要成员国 概况 工作重点 亚太清洁 发展与气 候伙伴关 系 （ APP) 美国、澳大 利亚、加拿 大、中国、 印度、韩国 和日本 成立于 2006 年 1 月，旨在建 立国际自愿合作框架，探讨解 决相互关联的发展、能源、环 境和气候变化问题的政策手 段，就制订和执行发展和能源 战略问题交换经验。 通过合作项目，在 成员国之间开展技 术交流、鼓励共同 参与、提高能效、 有效

34、提高应对气候 变化的能力。 主要经济 体能源与 气候变化 论 坛 ( MEF) 美国、澳大 利亚、巴西、 英国、 中国、 法国和德国 等17 个主 成立于 2009 年 3 月，是全球 能源与气候变化领域的“安理 会会议”，不仅影响了联合国 气候变化谈判的格局，也一定 程度上左右公约和京都 推动全球量化减 排；加强低碳技术 的市场推广；推动 低碳经济的发展。 03 Shannon K. Orr, “Reimagining Global Climate Change: Alternatives to the UN Treaty Process/9 Global Environmental Pol

35、itics, Vol. 11, No. 4, 2011, p. 135. 135 您衫耳第 s 期 要经济体 议定书框架下的谈判进程。 国际氢能 经济伙伴 计 划 ( IPHE) 美国、欧盟、 俄罗斯、日 本、巴西、 中国等 18 个国家 成立于 2003 年，旨在提供一 种组织、评估和协调国际间氢 能研宄、开发、示范和推广的 合作机制，以引导全球向氢能 经济过渡。 推动氢能和相关技 术的市场扩展；提 高人们对氢能经济 的认识；监控氢能、 燃料电池及其辅助 技术的发展。 亚太全球 变 化研宄 网 络 ( APN) 美国、日本、 中国等共 21个亚太 地区成员 成立于 1996 年，旨在建立一

36、个政府间协作网络，以促进亚 太地区各国的全球变化研宄 以及加强各国处理全球环境 变化问题的能力。 预测在自然或人为 强迫 背 景 下 的 变 化；评估区域自然 和人类系统的脆弱 性；帮助制定可持 续发展政策。 碳封存领 导人论坛 ( CSLF) 中国、美国、 欧盟委员会 等共 25 个 成员 成立于 2003 年，旨在促进碳 收集和储存技术方面的合作， 发展成本效益更高的技术以 分离和捕捉二氧化碳并实现 运输和安全储存。 开展国际间气候变 化科技合作；与利 益相关者保持互 动；提高应对气候 变化的技术水平。 资料来源：笔者根据各机制官方网站资料整理。 总体而言，随着气候变化治理的逐步深入，涉及

37、的利益日益复杂，治理 格局的分化组合加速，集团化趋势逐渐显现，联合国在结构、功能等方面均 面临着巨大挑战，只有通过适时的结构调整和功能革新才能做到快速反应， 及时应对。 三、联合国有效应对挑战的路径 联合国框架下的气候变化治理目前面临诸多困境，整体治理效果不佳， 其中主要原因是发达国家与发展中国家在 治理目标、责任分担、资金、技术 136 联合 在 冬 球 气 候 变 化 诒 中 面 你 的 境 攻 其 右 对 转让等问题上存在分歧，很难达成一致。同时，作为气候变化治理的组织者 和推动者，联合国自身也存在很多问题，需要从总体上实现转型以适应新的 形势。在这一背景下，完善治理机制、提升治理能力、

38、创新治理理念、明确 角色定位都有利于联合国应对挑战，引领气候变化治理走出困境，开辟新的 发展空间，同时也是联合国重塑国际形象的必由之路。 (一）机制改革 尽管联合国在应对气候变化问题中的表 现差强人意，但维持联合国框架 下的治理机制仍是最明智的选择，也是实现公平、合理、有效治理目标的现 实选择。 正如联合国秘书长潘基文所言：“联合国的地位和能力是独一无 二的。我尤其相信，气候变化和我们对此采取的行动，将决定我们自己和我 们时代的特性，并最终决定我们留给世界的遗产。” 但是，对现有治理机 制进行适度改革和完善也是必须的，这是防止气候变化治理陷入僵局、停滞 不前的首要举措。 首先，联合国环境规划署

39、的地位和能力提升。在应对气候变化问题中， 联合国内部并不存在一个独立和有力的治理机构来推动治理进程的发 展，而 作为该领域最重要的机构，联合国环境规划署并非专门机构，而且常常受制 于公约秘书处，作用非常有限，地位也很尴尬。 因此，对联合国环境 规划署的改革应该提上日程。联合国应提供必要资金，使环境规划署成为一 个专门的联合国机构，提高其地位并强化其责任，赋予其处理环境包括气候 变化问题的能力。 这样的机制创新不仅能将松散的治理机构更好地整合起 来，也有利于创造更有利的合作环境。 其次，谈判机制的改革。目前在气候变化谈判机制中，过度强调减排目 标这一支柱，而忽视了适应、货金、技术等其他二大支柱。

40、 事实上，减 排 1 Chukwumerije Okereke, “Equity Norms in Global Environmental Governance,Global Environmental Politics, Vol. 8, No. 3, 2008, p. 31. 潘基文：秘书长关于联合国工作的报告，第 62 届联合国大会， 2007 年，第 2 页。 Jeffrey L. Dunoff, “From Green to Global: Toward Transformation of International Environmental Law,?, Harvard Envi

41、ronmental Law Review, Vol. 19, No. 2, 1995, p. 249. Frank Biermann, Reforming Global Environmental Governance: The Case for a United Nations Environment Organisation, SDG2012 - Stakeholder Forum Programme on Sustainable Development Governance towards the UN Conference on Sustainable Development in 2

42、012, 2011, pp. 6-7. Mukul Sanwal, Trends in Global Environmental Governance: The Emergence of a Mutual 137 您衫耳第 s 期 目标和减排份额确定之后，最主要是通过发达国家对发展中国家的资金和技 术援助来落实上述目标，因此平衡减缓、适应、资金、技术四个方面的关系 是气候谈判急需改善的地方。 第三，强化法律约束机制。公约并不具备法律约束力，只是提出了 气候变化治理的框架性原则，而京都议定书虽然对附件一国家设定了具 有约束力的减排份额，但是第一承诺期己过，多数发达国家尚未完成规定减 排目标，联合

43、国并无相应的惩罚机制。因此，联合国应该逐步强化各类气候 变化治理条约 、机制的法律约束力。 (二）能力提升 在气候变化治理中，能力不足是制约联合国发挥作用的关键因素，也是 导致其地位边缘化的重要诱因。能力建设是一项系统工程，涉及联合国内部 众多机构、部门，也与主权国家、非政府组织、社会团体的支持密切相关， 是一个复杂的进程，同时也是一个长期的渐进过程。 其一，整合能力是联合国能力建设中的重中之重。由于面临的根本性挑 战是主要国家对于合作应对气候变暖问题的政治意愿不足，也未赋予全球治 理机制足够的权力和资源， 因此联合国应该着力提升整合能力，强化主要 国家的政治意愿，促进合作 治理。另外，主权国

44、家应该在气候问题上赋予联 合国适度资源，使其能真正发挥作用。 其二，监督能力也是联合国能力建设的关键问题。长期以来，联合国缺 乏监督机制来监测成员国对协议的执行情况，导致治理效果无法评估。因此， 在未来的发展中联合国应设法弥补监督机制的缺失，建立相应的监督、奖惩 制度，以提升治理效果。 其三，提高融资能力也是联合国必须考虑的问题。资金问题是联合国长 期面临的问题。气候变化治理项目资金的匮乏严重制约着联合国的治理能力， 有限的环境基金无法保证联合国主导的气候项目的顺利进行。联合国融资能 Supportiveness Approach to Achieve Sustainable Developm

45、ent,Global Environmental Politics, Vol. 4, No. 4, 2004, pp. 19-20. Thomas G. Weiss, David P. Forsythe, Roger A. Coate, and Kelly-kate Pease, The United Nations and Changing World Politics, Seventh edition, (Boulder)Westview Press, 2013, p.352. Halliday， Fred, “Global Governance: Prospects and Proble

46、ms,” iSV沿烈， Vol. 4, Issue. 1, 2000, pp. 21-24. 138 联合 在 冬 球 气 候 变 化 诒 中 面 你 的 境 攻 其 右 对 力的提升应从两方面着手：一方面动员成员国切实履行承诺并向全球环境基 金捐款（表 3)，努力拓宽资金来源；另一方面 ，加强内部相关资金机制的整 合。 最后，合作能力的提升也是一项重要内容。随着气候变化合作治理的趋 势越来越明显，联合国需要和其他国际机制（如世界贸易组织、世界银行等 ) 和非政府组织（如绿色和平组织、地球之友）加强合作，实现优势互补，全 面提升治理能力。 表 3:主要国家对环境基金的资金捐助（单位：美元 )

47、国家 2010 年 2011 年 2012 年 荷兰 12,901,000 10,368,800 10,017,600 德国 9,819,747 10,496,639 9,696,293 英国 8,572,758 8,211,870 5,707,4 40 美国 6,000,000 6,000,000 6,587,000 法国 5,440,000 5,440,000 5,850,000 日本 2,963,807 2,818,436 2,779,194 俄罗斯 900,000 900,000 900,000 中国 500,000 500,000 500,000 印度 100,000 (承诺） 100,000 (承诺） 100,000 南非 63,000 63,000