如何有效防范和降低税收执法风险上报.pdf

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1、-如何有效防和降低税收执法风险 根据近几年税收执法检查的情况看，税务机关在依法行政和依法治税上取得了显著成效。但是，随着依法行政、依法治税观念日益深入人心，征纳双方的权利和义务进一步得到明确，纳税人维权意识不断觉醒，税务机关及其执法人员面临的税收执法风险也同时增多。税务工作成为一种高危职业，因执法不当、执法过错或行政不作为等行为而引起的行政诉讼的败诉、行政赔偿及滥用自由裁量权，贪污受贿，侵吞国家税款的案件时有发生。如何有效防和化解税收执法风险，已成为当前摆在税务机关及其工作人员面前的一个重要课题，也是加强党风廉政建立工作的一个重要环节。一、税收执法风险行为 1、税收执法程序。所谓行政程序，是指

2、行政主体实施行政行为、行使行政权力过程中所遵循的步骤、顺序、方式及时限的总和。税收执法程序的主要表现为：第一，省略步骤，颠倒顺序。即将必须的法定步骤予以省略。或者执法人员虽然履行了全部的执法步骤，但不按各步骤先后顺序履行则构成颠倒顺序的程序。第二，改变方式。例如，税收征管法规定采取简易保全措施的手段仅限于扣押，如果执法人员采取了查封或者冻结的手段，就构成了改变方式的程序。第三，超过时限，即未按法定的时限行使税收执法权。2、税收执法超越职权。在行政执法中，超越职权是指行政执法主体及其工作人员的具体行政行为，超越了法律、法规规定的权限围，或者实施了根本无权实施的具体行政行为。结合税务实践，税务机关

3、超越职权的主要表现形式有以下几种：一是主体越权。又分为两种情况：级别越权和业-务越权。二是管辖越权。三是职能越位。四是无委托执法。3、税收执法侵权。基于现代法治理念，现行税收征管法律的一个重要特征就是规税收征收行为，保障纳税人的合法权益。笔者认为，近年来税务机关在保护纳税人权益方面做了大量工作，也取得了一定成效，但还不同程度地存在以下税收执法侵权行为：一是对纳税人的参与权、知情权缺乏充分尊重。此外，税务机关解答纳税人的咨询还欠缺及时准确。二是回避权未能得到很好的落实。三是侵犯纳税人的信赖利益保护权。具体表现在：对纳税人的同一行为，主管税务机关和稽查部门往往意见不一，相互矛盾，使纳税人无所适从；

4、对于下级税务机关的执法行为，上级税务机关在检查工作时，往往以纠正错误为名进展秋后算账，让纳税人感到税务机关出尔反尔，这既损害了纳税人的信赖利益，又影响了税务机关的诚信执法形象。4、税收执法依据错误。一是违背合法行政原则要求，在税收执法中，不依据法律、法规和规章的有关规定，只依据规性文件的有关规定，由于规性文件对人民法院不具有法律上的约束力，因而在行政诉讼中税务机关存在败诉的风险。二是法律适用错误。本应引用 A 法的有关规定，但却错误地引用了 B 法的有关规定。三是条款引用冠戴。有的税收执法人员，不懂得如何正确识别法律的条、款、项，导致具体法律条文引用错误。本应属于项的规定，却错误地作为款予以引

5、用。四是无视法律的立、改、废。在税收执法中，引用了过时的、已被废止、撤销或尚未生效的法律、法规和规章，而未引用现行有效的法律、法规和规章。五是违背法不溯及既往原则，作出了不利于行政管理相对人的处理、处分决定。-二、税收执法风险成因 一从操作实践上看，税收执法过程中面临和存在的风险。按照具体行政行为的容及管理事项划分，有以下几类类税收执法风险：一是征收管理方面，主要是在税务登记管理、纳税申报管理、发票管理、票证管理和税款征收过程中，存在违反法律、法规规定和不依法履行职责的行为。二是税务检稽查方面，主要是在实施税务检查过程中，存在不依照法定权限、容、程序、方式实施检查的行为，导致处理结论与管理相对

6、人的实际状况差异较大，损害了管理相对人的合法权益。三是税政管理方面，主要是在税收规性文件的制定以及税收业务解答过程中，存在与法律、行政法规、规章以及上级规性文件相冲突的行为。四是行政审批行政许可方面，主要是在审批减免税以及实施行政许可过程中，存在未按法定条件、围、类型、程序、方式、时限审批减免税和作出许可决定的行为。五是税收保全措施和行政强制执行方面，主要是在实施税收保全和强制执行过程中，存在违反法定条件、权限、围、容、程序、种类、原则的行为以及不履行法定职责的行为。六是税务行政处分方面，主要是在对税务登记、纳税申报、发票管理、帐簿资料管理和税款征收等违章处分过程中，存在违反法定条件、权限、容

7、、程序、种类、幅度、原则实施处分的行为。七是执法证据、文书与卷宗管理方面，主要表现在执法证据、执法文书记载与反映的容与案件事实本身是否具有一致性，是否具有直接的、充分的证明力。八是税收法律救济方面，主要是在办理税务行政复议和行政赔偿案件过程中，存在不按照法定权限、围、容、程序、时限办理-复议、赔偿事宜的行为。二从主客观因素上看，税收执法人员有可能产生的风险。1、明知故犯，即主观成心。税收执法风险的主观认识缺乏，缺乏应有的风险和责任意识，实施管理行为的随意性较大。比方，局部税收执法人员主观上法制观念淡薄，不严于律己，执法不公，执法腐败，以权谋私，缺乏法制观念和廉政意识，在人情、金钱和物质利益的诱

8、惑下，利用手中权力谋取个人私利。在具体工作中不作为为或乱作为，滥用权力或与少数纳税人形成利益共同体，从而造成执法风险。2、不知而犯，即主要是客观过失，带有不可预计性。有局部税收执法人员不深入学习和钻研税收业务，对业务不熟练，对程序不知晓，对税法及相关法律的理解有偏差，往往是出了问题自己还不知道，难以适应新形势下税源管理的要求，造成执法质量不高。这类风险是税务干部在不知不觉中出现的，容易受到无视，相对不好控制。(三)从客观因素上看，税收执法人员有可能产生的风险。一是税收法制环境尚不健全。税收法律级次、效力低的，而且局部税收规性文件税收制度不具连续性或过于原则而与基层管理现状脱节。如对于应征营业税

9、和应征增值税应税行为的规定、企业所得税国地税征管围等。二是税收执法环境不佳。在生产经营方式日益复杂化，偷逃税形式多样化、隐蔽化，税收部门税源监控、税收检查的难度与日俱增的同时，一些地方政府为招商引资，违规出台优惠政策，干预税收执法，替纳税人说情，为涉税事项打招呼，致使税收政策难以执行到位，而执法风险却由税收部门单独承当。同时工商、银行、房产、公安、法院等相关部门配合不-力，造成执法力度难以到位。三是在仍然缺乏依法诚信纳税的风气的同时，税收行政管理相对人的维权意识和维权行为能力日益增强，通过法律途径，包括复议、诉讼、控诉等维护自身合法权益，已为越来越多的纳税人所承受和采用。四是市场经济环境里存在

10、利益寻租行为，在趋利心理与趋利行为的作用下，不可防止地带来税务人员让渡国家税收利益，换取个人非正当利益的行为，由此产生执法行为。三、防税收执法风险的主要途径 在推进法治化、科学化和精细化管理进程中，地税部门必须坚持依法行政和依法治税，从税收执法风险产生的根源出发，积极探索建立防和化解税收执法风险的长效机制，将依法治税工作推向深入。要有效的防税收执法风险，就要求税务机关及其工作人员始终保持执法风险意识，增强工作责任心，克制麻痹心理，确保政令畅通，做到严格执法、热情效劳、尽职尽责、应收尽收，确保一个平安、稳定的税收执法环境，推动税收执法风险机制的建立，真正从完善税制、落实责任、队伍作风、廉政建立等

11、方面得到有效执行。(一)建立健全税收法律体系，确保税收执法依据准确与可靠。1、规税收立法，建立符合我国国情的税收立法框架。协调完备的税收立法是依法治税之本，它不但决定税法的形式，也决定税法的本质。要以立法法为依据，借鉴国外立法的有益经历，完善税收立法，建立以税收根本法为主导、税收实体法和程序法并重的立法框架，解决税收实体法法律级次偏低的问题。-2、提高立法质量，增强税收立法的系统化和规化。根据税制改革和征管体制改革的要求，坚持法制统一，对现行税收实体法、程序法及规性文件进展彻底地清理。对不适应当前国家、地方经济开展、税务机关信息化建立需要或与法律、行政法规、规章相抵触的规性文件一律废止；对重复

12、规定、前后有矛盾的规性文件进展清理归并；对需要上升为法律、法规或规章的规定，逐级向上反应。要提高税收立法的质量和效率，增强税收立法的系统性、连续性和完整性;税收法律、行政法规要明确具体，强化其可操作性，并且注意法律、法规之间的相互衔接。3、健全税法公告，增强税收立法的公开化和透明度。要改变过去层层下发红头文件执行政策的做法，对税收规性文件采用法定方式进展公告，对国家税务总局制定的规性文件的实施效果也要不定期地进展评估与评价。(二)提高税收执法人员素质，增强税收执法风险防意识。1、不断强化专业知识学习。税务人员应不断提高业务能力和执法水平，防止因执法不规、不到位或越权执法给税收征管工作带来不良后

13、果。要强化税务人员的教育培训，增强执法工作中的责任意识和风险意识，加强对法律知识以及税收实务的学习，使其能够熟练掌握并应用各项规章制度，通过提升税务人员的依法行政能力和职业道德素养，最大限度地减少税收执法的随意性，切实降低并有效化解税收执法风险。2、结实树立正确执法理念。在治税观念上，从收入型向执法型转变;从治税方法上，从管理型向效劳型转变。坚持法律至上，克制幸运和麻痹心理，正确处理合法行政与合理行政，自觉规和约束自己的执-法行为。3、切实转变税收执法方式。要改变习惯的、传统的工作思维和征收方式，防止和减少执法过程中的拖拉和随意性；并通过目标化考核、督察督办、执法检查等手段来确保税务干部的执法

14、行为不偏离法律的轨迹运行。(三)不断优化税收执法环境，有效堵塞税收执法风险的漏洞。一要坚持全面落实税收行政执法责任制度，税收执法机关部要建立比拟完善的管理制度，并落到实处，防微杜渐；以岗位设定为根底，依岗定责，明确具体岗位的执法容与执法程序，对执法岗位实施有效的责任考核，强化日常税收执法监视，从而降低执法中的风险和不确定性；减少不作为、慢作为或任意作为等行为。充分开掘外部监视的潜力，特别要发挥纳税人对税务机关执法行为的监视，以促进税收法制制度的完善，促进税务机关严格执法、公正执法、文明执法。同时要积极拓宽监视渠道，完善群众举报制度，全面推行政务信息公开，重视人大、政协、司法等部门监视以及新闻舆

15、论监视，对新闻媒体反映的问题要认真调查核实，并依法及时处理。二要切实发挥税收执法检查的成效与作用，通过日常、专项和年度执法检查，查摆问题，纠正错误，落实责任，并加强整改工作的跟踪问效管理。在执法中创新效劳容与形式，提高为纳税人效劳的水平，正确处理执法与维权，执法与为民的关系，实现在执法中效劳，在效劳中执法，使税务机关与纳税人在税收法律关系上取得双赢，从而有效化解执法风险；三要依托计算机网络系统，借助税收执法考核系统、税务纪检监察管理系统和岗位控机制信息系统等，健全完善评议考核与执法责任追究制度，-采用计算机考核与人工考核相结合的方式，评价税收执法质量，增强评议考核的科学性和客观性。以信息化建立为支撑，对税务执法的全过程进展有方案、有组织、有目标的动态管理，对任何一项税收执法和行政管理的异常信息，经过采集、录入、整理、评估、发布各环节在微机上进展规处理，根据分析得出的风险信息，采取有效的控制行动，追查原因并催促其纠正，以期有效的预防、处理和化解风险。通过运用信息化管理手段，实现税务机关与公、检、法、司等机关的局部信息共享，提高双方办理税务案件的效率和质量，真正有效化解税收执法过程中可能存在的各类风险。民乐县地税局稽查分局报送