(精品)公共管理学3.ppt

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1、刘刘 洋洋二二O一一年四月年四月公共管理学公共管理学第三章 公共管理的主体第一节 公共管理的主体（1）：组织 第二节 公共组织的类型与作用 第三节 公共管理的主体（2）：个人 第四节 传统公共组织的困境与变革引导案例10万赛会志愿者40万城市志愿者100万社会志愿者20万拉拉队志愿者2008年8月8日 北京志愿者协会被授予“联合国卓越志愿服务组织奖”联合国秘书长潘基文致信志愿者代表l年龄最大的志愿者孙芳垂（87岁）l参与四川抗震救灾熊述娟l北京市十大志愿者获得者赵度l清华大学博士研究生梁苏会第一节 公共管理的主体（1）：组织 一、公共组织的概念（一）组织 l 就是人们按照一定的目的、任务和形式

2、编制起来的社会集团，是处于一定社会环境中的各种组织要素的有机结合体，是为了实现某种目的而有意识建立起来的人类群体。l简单地说，组织是两个以上的人、目标和特定的人际关系这三种要素构成的一种特殊的人群体系。（二）公共组织 公共组织是以实现公共利益为目标的组织，它一般拥有公共权力或者经过公共权力的授 权，负有公共责任，以提供公共服务、管理公共事务、供给公共产品为基本职能。政府是典型的公共组织。此外，以特定的公共利益为目标，为社会提供公共服务的非营利性的非政府组织，也构成了现代社会公共组织的重要组成部分。（三）公共组织的基本要素1物质要素 l（1）人员。l（2）经费。l（3）物资设备 2精神要素 l（

3、1）目标。l（2）责权结构。l（3）人际关系。（一）公共组织与非公共组织的区别一）公共组织与非公共组织的区别 l1活动的目的不同活动的目的不同。非公共组织追求的是组织成员的私人利益，。非公共组织追求的是组织成员的私人利益，其目的是为社会中的其目的是为社会中的 相关利益者服务。公共组织则以实现公共利相关利益者服务。公共组织则以实现公共利益为目标，它追求的是全面的社会效益和经济效益为目标，它追求的是全面的社会效益和经济效 益，是全国社会益，是全国社会成员的整体利益成员的整体利益。l 2为社会所提供的服务不同为社会所提供的服务不同。非公共组织以从事商品、劳务生。非公共组织以从事商品、劳务生产为活动内

4、容，向社会产为活动内容，向社会 提供的是各种不同的私人产品，消费者必提供的是各种不同的私人产品，消费者必须支付货币，才能购买和享用其产品。公共组织则须支付货币，才能购买和享用其产品。公共组织则2 为社会提供为社会提供公共产品公共产品。l3管理对象不同管理对象不同。非公共组织只能以本组织成员为管理对象，对。非公共组织只能以本组织成员为管理对象，对于本组织之外的其他于本组织之外的其他 社会成员的活动则无权干涉。而公共组织的社会成员的活动则无权干涉。而公共组织的管辖范围则可以是整个社会，对其职权范围内的管辖范围则可以是整个社会，对其职权范围内的 管理措施，全体管理措施，全体社会成员都必须遵从社会成员

5、都必须遵从。l 4活动的依据不同活动的依据不同。非公共组织主要服从商品买卖的价值规律，。非公共组织主要服从商品买卖的价值规律，以组织成员自愿组合、以组织成员自愿组合、共同订立的规章制度为活动依据，其权力共同订立的规章制度为活动依据，其权力建立在组织成员平等的契约关系之上。公共组织则建立在组织成员平等的契约关系之上。公共组织则 以国家强制权以国家强制权力为活动依据，以国家法律作为活动的依据和准绳。依法管理是力为活动依据，以国家法律作为活动的依据和准绳。依法管理是公共组织的重公共组织的重 要特点要特点。二、公共组织的性质二、公共组织的性质三、公共组织的结构（一）公共组织的纵向结构 图 3-1 层级

6、领导关系l最高层次的公共组织为决策层，负责制定本 部门行政的总目标、总方针、总政策和总的实施方案，最高层次的公共组织，是一个开放的、面向社会的公共组织。l中层公共组织为协调指挥层，负责执行本部门最高公共组织制定的总决策、目标、方针 和政策，以此为依据结合本单位具体工作对象的实际，制定本单位的具体工作目标、工作方 案，并负责组织、协调、指挥等实施工作。中层公共组织为半封闭半开放系统。l基层公共组织为技术操作层，其任务是执行中层公共组织的实施方案，在中层公共组织 的协调、指挥之下，负责具体的带技术操作性的工作。其组织基本为封闭型，采用什么技术 方法执行任务，纯属公共组织内部问题。公共组织纵向结构分

7、工的职责分配关系（1）分层负责，使各级政府在各自管辖地域范围内，能做到事权集中，统一指挥；（2）行动迅速，能及时地根据本地情况做出决策，就地组织实施，并有利于就地监督、控制；（3）能发挥各个层级公共组织的积极性、创造性，根据本地实际情况主动开展工作；（4）各层级行政首长负责全面管理工作，有利于培养全面型的管理人才。公共组织层级制优点（1）各层级行政首长管辖事务过多，责重事繁，难于事事精通；（2）容易形成地方的块块分割，不利于各地经济和文化的交流与发展；（3）容易形成地方主义，不利于中央对地方的宏观控制。公共组织层级制缺点1.按业务性质分工按业务性质分工 l按业务性质分工，是指按公共管理的业务性

8、质异同来按业务性质分工，是指按公共管理的业务性质异同来组成公共组织单位。组成公共组织单位。l例如：财政、例如：财政、外交等均为不同的业务，就以此为基外交等均为不同的业务，就以此为基础，设置不同的单位。础，设置不同的单位。（二）公共组织的横向结构（二）公共组织的横向结构（1）符合分工专业化的原则。每个部门只负责）符合分工专业化的原则。每个部门只负责某一项业务工作，有利于工作人员熟悉某一项业务工作，有利于工作人员熟悉 本专业本专业工作，以提高管理效率。工作，以提高管理效率。（2）有利于统一管理业务的方针、政策和法规。）有利于统一管理业务的方针、政策和法规。同一性质的业务由同一单位管理，使同一性质的

9、业务由同一单位管理，使 公共组织公共组织易于统一同一性质业务的方针、政策、法规，避易于统一同一性质业务的方针、政策、法规，避免政出多门的混乱状态。免政出多门的混乱状态。（3）体现事权一致的原则，便于协调。）体现事权一致的原则，便于协调。按业务性质分工优点按业务性质分工优点（1）业务事权过于集中，容易形成条条分割，）业务事权过于集中，容易形成条条分割，利于不同业务性质工作之间的合作、协调。利于不同业务性质工作之间的合作、协调。（2）分工过细，易造成部门林立。）分工过细，易造成部门林立。（3）有些业务性质混淆不清，不易作出明确）有些业务性质混淆不清，不易作出明确的划分，易产生组织冲突。的划分，易产

10、生组织冲突。按业务性质分工缺点按业务性质分工缺点是指按公共管理工作过程的程序不同是指按公共管理工作过程的程序不同来分别设置公共组织部门。来分别设置公共组织部门。公共公共 管理过程有咨询、决策、执行、管理过程有咨询、决策、执行、信息反馈和监督等环节，根据这些程信息反馈和监督等环节，根据这些程序划分咨询部门、领导序划分咨询部门、领导 决策部门、执决策部门、执行部门、信息部门和监督部门等，。行部门、信息部门和监督部门等，。2.按管理程序分工按管理程序分工（1）注重公共管理工作的技术方法，有利于提）注重公共管理工作的技术方法，有利于提高管理人员的专业技术知识；高管理人员的专业技术知识；（2）由于从事该

11、项工作采用同样的技术设备、）由于从事该项工作采用同样的技术设备、工作程序，有利于节省人力、物力、财工作程序，有利于节省人力、物力、财 力；力；（3）使公共管理中的重要程序有专门机构去完）使公共管理中的重要程序有专门机构去完成，有利于提高公共管理的整体效能。成，有利于提高公共管理的整体效能。按管理程序分工优点按管理程序分工优点（1）工作人员易产生重技术、轻政策，重过程、）工作人员易产生重技术、轻政策，重过程、轻目的的倾向；轻目的的倾向；（2）在使用上有一定的局限性，只能对那些有）在使用上有一定的局限性，只能对那些有较大独立性的程序才可以设置部门，而较大独立性的程序才可以设置部门，而 多数工多数工

12、作程序则无法独立出来。作程序则无法独立出来。按管理程序分工缺点按管理程序分工缺点3.按管理对象分工按管理对象分工按管理对象分工是指按公共组织服务的人按管理对象分工是指按公共组织服务的人群、财物为对象进行的部门设置。群、财物为对象进行的部门设置。这一分工方这一分工方 式最常见的是政府经济行业式最常见的是政府经济行业主管部门的设置。如农业部、铁道部、交主管部门的设置。如农业部、铁道部、交通部，均是按不同对象通部，均是按不同对象 类别实行分部管类别实行分部管理。理。按管理对象分工优点按管理对象分工优点（1）根据服务对象分工，可使公共组织统筹）根据服务对象分工，可使公共组织统筹考虑，满足其管理对象的需

13、要。考虑，满足其管理对象的需要。（2）群众对公共组织的职责一目了然，易于）群众对公共组织的职责一目了然，易于沟通和监督沟通和监督 按管理对象分工缺点按管理对象分工缺点l（1）随着管理的对象日益增多，势必导致公共组织）随着管理的对象日益增多，势必导致公共组织部门林立，不利于精简节约。部门林立，不利于精简节约。l（2）容易忽视甚至割裂管理对象之间的相互联系，）容易忽视甚至割裂管理对象之间的相互联系，可能产生综合性的工作无人管理的可能产生综合性的工作无人管理的 现象。现象。l（3）容易造成本位主义，考虑问题从本部门利益出）容易造成本位主义，考虑问题从本部门利益出发，有碍于整体的利益。发，有碍于整体的

14、利益。l（4）按服务对象划分部门往往与按业务性质划分部）按服务对象划分部门往往与按业务性质划分部门发生重复、交叉关系，可能出现门发生重复、交叉关系，可能出现 互相推诿责任、互相推诿责任、踢皮球的情况，降低了工作效率。踢皮球的情况，降低了工作效率。（三）公共组织的主要结构形式（三）公共组织的主要结构形式l1.直线制。直线制。l2.职能制。职能制。l3.直线职能制。直线职能制。l4.矩阵制。矩阵制。第二节 公共组织的类型与作用 一、政府（一）政府的概念l 在国际法意义上，政府是主权国家的要件之一，它指的是某一国家或地区的合法代表者，它是主权国家的代理者。国家必须具备四个条件：l一是必须有人民；l二

15、是必须有定居的土地，流浪的民族不是国家；l三是必须有一个政府，有一个或更多的人来代表人民，并且按照本国的法律进行统治。一个无政府状态的社会不是一个国家。l四是必须有一个主权的政府。主权是最高权威，即一 个独立于世界上任何其他权威之外的权威。l综上所述，政府是指国家进行阶级统治和社会管理的机关，是国家表达意志、发布命令 和处理事务的机关。广义的政府是指行使国家权力的所有机关，包括国家的立法、司法与行政机关。l立法机关负责制定法律，l行政机关负责执行法 律，l司法机关负责运用法律审判案件。狭义的政府仅仅是指国家的行政机关，即根据宪法和法律组建的、行使行政权力、执行 行政职能、推行政务、管理国家公共

16、事务的机关体系，是国家权力的执行机关。所研究 的对象主要就是狭义的政府。（二）政府的主要类型1.总统制政府 总统制是以总统为政府首脑的一种政权组织形式，国家的行政权力集于总统一身，总统 既是国家元首，又是国家行政机关首脑。实行总统制的国家，其政府机关较彻底地采用了三 权分立原则。其中，总统是国家机构中的主要部分，由选举产生，拥有实权。科特迪瓦 美国美国（二）政府的主要类型2内阁制政府 这是一种在形式上由国家元首负责，实质上由政府总理负责的政府体制。在内阁制国家 中，国家元首不负实际责任，没有行政实权。总理担负实际行政责任，并握有行政实权。l议会制君主立宪制（国家元首是世袭的国王、女王或天皇）l

17、议会制民主共和制（国家元首是由选举产生的总统）（二）政府的主要类型3委员会制政府 委员会制或称合议制政府的职权不是由一个行政首长行使，而是由一个委员会集体行 使。二、非营利组织二、非营利组织（一）非营利组织的概念（一）非营利组织的概念 与非营利性组织的有关定义很多，如与非营利性组织的有关定义很多，如“非政府组织非政府组织”、“第第三部门三部门”、“独立部门独立部门”、“慈善慈善 组织组织”、“志愿者组织志愿者组织”、“公民社会组织公民社会组织”、“民间组织民间组织”、“免税组织免税组织”等等等。等。沃尔夫（沃尔夫（Wolf）则认为，非营利组织具有五个特征：）则认为，非营利组织具有五个特征：l一

18、是有服务大众的宗旨；一是有服务大众的宗旨；l二是有不二是有不 以营利为目的的组织结构；以营利为目的的组织结构；l三是有一个不致令任何个人利己营私的管理制度；三是有一个不致令任何个人利己营私的管理制度；l四是本身具有四是本身具有 合法免税地位；合法免税地位；l五是具有可提供捐赠人减免税的合法地位。五是具有可提供捐赠人减免税的合法地位。凡符合这五个特征的组织一般被凡符合这五个特征的组织一般被 认为是非营利组织。认为是非营利组织。我们认我们认为，非营利组织是指不以营利为目的，而是服务社会公众的非为，非营利组织是指不以营利为目的，而是服务社会公众的非官方性公共组织。官方性公共组织。（二）非营利组织的主

19、要类型宗教性组织。包括教会、教会的联合组织、协会，福音传道运动。社会性组织。包括奉献俱乐部、友爱团体。文化性组织。包括美术馆、博物馆、交响乐团、歌剧团、美术联盟、动物园。学术性组织。包括私立学校、私立大学、研究机构。保护性组织。包括同行业者联合会、工会。政治性组织。包括政党、政治后援集团。慈善性组织。包括私立福利团体、私立财团、慈善医院、老人院、看护中心。社会运动组织。包括和平运动集团、家族计划推进组织、环境保护组织、人权运动组织、消费者运动组织、女权运动组织，犯罪扑灭运动组织。根据中国的具体国情，参照国际惯例，可以从管理体制和功能两个角度对我国的非营利 组织进行具体分析。一方面，按照管理体制

20、，可划分为公办的非营利组织与民办的非营利组织。公办的非营利组织是指由政府主办的、不以营利为目的、而是以推进社会公益事业为宗 旨的社会组织。l从层次角度而言，还可分为中央、地方以及基层政府主办的非营利组织。在 某种意义上，政府也属于广义的非营利组织。民办的非营利组织是指由民间主办的、不以营利为目的、旨在推进社会公益事业的组织 机构。民办的非营利组织主要可分为以下类型：l慈善机构。如中华慈善总会、各种慈善会、慈善基金会。l社会福利机构。如民间兴办的老年福利院、养老院、护理院、老年公寓、医疗康复中心、文化体育设施、孤儿院、儿童健康娱乐中心l文化教育事业。如各类民办大学、职业技术学院、中专、中学、小学

21、、幼儿园，等等。l财团（基金会）机构。这是通过接受中央、地方政府的财政援助或者个人委托的专项基 金，而成立的财团（基金会），主要集中在科学研究、文化、教育、社会福利等领域。如国家自然科学基金委员会、国家哲学社会科学基金委员会、中华环境保护基金会、中国经济改 革研究基金会。l 群众团体。这是由群众自愿组合而成立的各种团体，如同学会、老乡会、动物保护协会、球迷协会，等等。三、公共组织的作用l（一）公共组织是公共管理的主体 l（二）公共组织是公共管理活动的基本支点 l（三）公共组织汇集和放大了管理人员的力量第三节 公共管理的主体（2）：个人 一、公共组织中的领导者一、公共组织中的领导者 l（一）领导

22、与领导者（一）领导与领导者“领导领导”一词有两种含义：一词有两种含义：l一是指领导活动，即指挥、带领、引导、鼓励和影一是指领导活动，即指挥、带领、引导、鼓励和影响下属响下属 为实现组织目标而努力的过程；为实现组织目标而努力的过程；l二是指领导者，即担任某项领导职责、扮演某种领二是指领导者，即担任某项领导职责、扮演某种领导角色并导角色并 实施领导过程的个人或集团。实施领导过程的个人或集团。第三节 公共管理的主体（2）：个人 理解领导的含义必须把握三点：理解领导的含义必须把握三点：（1 1）领导必须有领导者与被领导者，否则就不成其）领导必须有领导者与被领导者，否则就不成其为领导。为领导。（2 2）

23、领导者拥有影响被领导者的能力或力量。这些）领导者拥有影响被领导者的能力或力量。这些能力或力量包括由组织赋予领导者的职位与权力，能力或力量包括由组织赋予领导者的职位与权力，也包括领导者个人所具有的品德、才能、知识和感也包括领导者个人所具有的品德、才能、知识和感情等非权力的影响力。情等非权力的影响力。（3 3）领导的目的是通过被领导者达到组织的目标。）领导的目的是通过被领导者达到组织的目标。概括地讲，概括地讲，领导是指挥、引导和影响被领导者为实领导是指挥、引导和影响被领导者为实现某种特定目标而努力的各种活动过程现某种特定目标而努力的各种活动过程。领导者的影响力领导者的影响力1 1.权力性影响力权力

24、性影响力。这是由社会赋予个人的职务、地位、权。这是由社会赋予个人的职务、地位、权力与资历等所构成的，其特点是对部属的影响带有强迫性力与资历等所构成的，其特点是对部属的影响带有强迫性与不可抗拒性，以外推力的形式发挥作用，被影响者的心与不可抗拒性，以外推力的形式发挥作用，被影响者的心理和行理和行 为表现为被动、服从。权力性影响力对人的作用为表现为被动、服从。权力性影响力对人的作用是有限的。是有限的。2.2.非权力性影响力非权力性影响力。它与法定权力无关，是由领导者自。它与法定权力无关，是由领导者自身的因素所产生的，并非外界所身的因素所产生的，并非外界所 赋予的。其特点是自然赋予的。其特点是自然形成

25、，比权力影响力具有更大的影响，起着权力影响力所形成，比权力影响力具有更大的影响，起着权力影响力所起不到的作用。起不到的作用。公共管理学还从另外的角度研究领导者的行为，这就是权公共管理学还从另外的角度研究领导者的行为，这就是权力基础或者说基础性权力问题，领导者的权力基础或基础力基础或者说基础性权力问题，领导者的权力基础或基础性权力有性权力有5 5种种l合法权，惩罚权，奖励权，模范权，专长权合法权，惩罚权，奖励权，模范权，专长权。（二）领导者的素质（二）领导者的素质优秀的公共组织领导者必须具备优秀的公共组织领导者必须具备l高尚的思想品德高尚的思想品德l渊博的文化知识渊博的文化知识l杰出的领导能力杰

26、出的领导能力l良好的心理品质良好的心理品质l健康的身体素质。健康的身体素质。（三）领导方式（三）领导方式1 1.集权型领导方式，集权型领导方式，2.2.民主型领导方式，民主型领导方式，3.3.放任型领导方式，指领导者撒手不管，下属享放任型领导方式，指领导者撒手不管，下属享有完全自由，领导者完全放弃领导职有完全自由，领导者完全放弃领导职 责。这是一责。这是一种不负责任的领导方式。种不负责任的领导方式。4.“4.“无为而治无为而治”型领导方式型领导方式汉武帝汉武帝明嘉靖明嘉靖（三）领导方式（三）领导方式美国管理学家菲德勒美国管理学家菲德勒 （F.E.FiedlerF.E.Fiedler）在大量研究

27、在大量研究的基础上提出了有效领导的权变理论。的基础上提出了有效领导的权变理论。权变理论关注权变理论关注的是领导者与被领导者及环的是领导者与被领导者及环 境之间的相互影响。境之间的相互影响。该理论认为，一种具体的领导方式不可能到处都适用，该理论认为，一种具体的领导方式不可能到处都适用，有效的领导行为有效的领导行为 应随着被领导者的特点和环境的变化应随着被领导者的特点和环境的变化而变化。而变化。E=f（L，F，S）其中：其中：E领导的有效性领导的有效性 L领导者领导者 F被领导者被领导者 S环境环境 f函数关系函数关系 即领导工作受到领导者所处的客即领导工作受到领导者所处的客观环境的影响，领导方式

28、是领导者特征、追随者观环境的影响，领导方式是领导者特征、追随者的特征的特征 和环境的函数。和环境的函数。二、公共组织中的一般管理者二、公共组织中的一般管理者（一）领导者与管理者的区别（一）领导者与管理者的区别 l管理者是被任命的，管理者是被任命的，他们拥有合法的权力进行奖励和处罚，他们拥有合法的权力进行奖励和处罚，其影响力来其影响力来自于他们所在的职位所赋予的正式权力。自于他们所在的职位所赋予的正式权力。l领导者则既可能是被任命的，也领导者则既可能是被任命的，也 可能是从一个群体中自然产生出来的，领可能是从一个群体中自然产生出来的，领导者可以不运用正式权力来影响他人的活动。导者可以不运用正式权

29、力来影响他人的活动。（二）管理者的主要类型与职责（二）管理者的主要类型与职责 l根据在公共管理活动中地位与作用的差异，可以将公共组织中的管理者划根据在公共管理活动中地位与作用的差异，可以将公共组织中的管理者划分为决策、执分为决策、执 行、监督与参谋人员等不同角色。行、监督与参谋人员等不同角色。三、被管理者三、被管理者（一）作为被管理者的公共组织成员（一）作为被管理者的公共组织成员l1.管理者与被管理者的静态划分管理者与被管理者的静态划分职位职位 l2.管理者与被管理者的动态划分管理者与被管理者的动态划分具体工作程序和关系具体工作程序和关系（二）作为被管理者的社会公众（二）作为被管理者的社会公众

30、 l社会公众的利益是公共组织和公共管理产生与存在的基础。社会公众的利益是公共组织和公共管理产生与存在的基础。l 社会公众的意见决定着公共管理的合法性程度。社会公众的意见决定着公共管理的合法性程度。l社会公众的思想、文化素质影响着公共组织的结构设计。社会公众的思想、文化素质影响着公共组织的结构设计。l 社会公众的素质影响着公共管理方式的选择。社会公众的素质影响着公共管理方式的选择。一、科层制的基本特征一、科层制的基本特征（一）马克斯（一）马克斯韦伯的科层制理论韦伯的科层制理论 德国社会学家马克斯德国社会学家马克斯韦伯，被称为韦伯，被称为“组织理论之父组织理论之父”。韦伯。韦伯的科层制（或译官僚制

31、）的科层制（或译官僚制）理论，是其庞大的政治社会思想的一理论，是其庞大的政治社会思想的一个有机组成部分。个有机组成部分。韦伯认为，任何组织的存在都是靠权威来维持的，而合法的权韦伯认为，任何组织的存在都是靠权威来维持的，而合法的权威主要有三种类型；威主要有三种类型；l一一 是基于习俗惯例的传统型权威；是基于习俗惯例的传统型权威；l二是基于领袖个人超凡魅力的超人型权威；二是基于领袖个人超凡魅力的超人型权威；l三是基于理性法规的法理型权威。三是基于理性法规的法理型权威。他指出每一种权威各有其理想的组织，而科层制则是与法理型他指出每一种权威各有其理想的组织，而科层制则是与法理型权威最适宜权威最适宜 的

32、组织形式。的组织形式。Max Weber,18641920 第四节 传统公共组织的困境与变革（二）科层制组织的特征1组织标准化。为了完成繁重复杂的工作任务，科层制管理在组织中推行标准化方法，以此提高工作绩效。l（1）分工专业化。l（2）工作指标化。l（3）人员统一化。2工作秩序化。秩序是一切组织存在和发展的基础。科层制管理方法强调在公共组织内部的各要素、环节之间形成有机的联系，使相关组织之间互相协调，密切配合，形成了一 个无障碍的工作流。它要求理顺组织内外的各种关系，包括命令服从关系、信息沟通关系、意见反映与反馈关系等。3管理规范化。科层制管理严格按规章制度行事，坚决抵制人情关系的干扰。包括：

33、l（1）组织成员之间的关系完全以理性准则为指导，坚决排斥一切人为的、情感的、偶然的 因素，尤其是排斥不良人际关系的影响。l（2）对所有的人都一视同仁，使组织成员具有平等 感和公平感。l（3）明确规定每一成员的职权范围和协作形式，使各个成员正确行使职权，减 少摩擦和冲突。l（4）精确计算组织成员的工作成果，以业绩为依据进行奖惩，公正、客观、合理地处理问题。二、传统科层制组织的困境二、传统科层制组织的困境（一）对传统科层制理论的评述一）对传统科层制理论的评述 传统科层制理论的基本贡献传统科层制理论的基本贡献：首先，把专业化分工原理广泛地引入组织管理之中，提出首先，把专业化分工原理广泛地引入组织管理

34、之中，提出了了职能化（专业化职能化（专业化）管理）管理的原理的原理，为构造科学管理的组织，为构造科学管理的组织结构及其发展演变奠定了一般的原则基础结构及其发展演变奠定了一般的原则基础。其次，总结概括出管理的基本原理，提出建立理性组织结其次，总结概括出管理的基本原理，提出建立理性组织结构的依据构的依据，力图构建，力图构建高效的等级制组织高效的等级制组织。第三，倡导第三，倡导“理性化法律化理性化法律化”的组织形态，的组织形态，强调组织的强调组织的运作应运作应以法律为规范以法律为规范。总之总之，传统科层制组织的研究者们所追求的理想组织是一个目标传统科层制组织的研究者们所追求的理想组织是一个目标明确，

35、专业分工，指挥统一明确，专业分工，指挥统一，层级节制，层级节制，幅度适中，权责相称，幅度适中，权责相称，协调协调一致，法规完备，高效合理的组织体系。一致，法规完备，高效合理的组织体系。不足表现为不足表现为第一第一，他们只研究了公共组织的静态结构，而，他们只研究了公共组织的静态结构，而忽视了对组织的动忽视了对组织的动态面的研究态面的研究。他们关注。他们关注 的重点是组织的结构，以及如何分工，的重点是组织的结构，以及如何分工，如何建立层级节制的体系，如何订立法令规章及工作如何建立层级节制的体系，如何订立法令规章及工作 标准等，标准等，未看到如果法规、制度失之繁琐，未看到如果法规、制度失之繁琐，可能

36、对组织目标的实现产生不可能对组织目标的实现产生不利影响。利影响。第二第二，他们在强调组织的非人格化，他们在强调组织的非人格化、理性化时，、理性化时，忽视了对人的主忽视了对人的主观能动性及多方面的需求的研究观能动性及多方面的需求的研究。把人简单视为生产工具与经济。把人简单视为生产工具与经济动物动物，忽视人的尊严与价值。忽视人的尊严与价值。第三第三，他们只将组织当作一个封闭型的系统来研究，他们只将组织当作一个封闭型的系统来研究，而没有探讨，而没有探讨组织组织与其外在环境之间的相互关系与其外在环境之间的相互关系、相互影响、相互影响。（二）科层制组织的内在缺陷l1科层制管理造就了一种刚性的官僚系统，就

37、象一部机器，没有灵活性和主动精神，只有齿轮之间的被动运转。l2采用标准化的管理和服务，忽视人的差异性和多样性。l3排除了竞争的必要与可能，组织成员照章办事，默守陈规，以至造成得过且过、不 负责任。l4依靠条块分割的专业化单位来解决不断出现的新老问题，导致机构不断膨胀，职能 交叉重叠。科层制曾经意味着组织方式的理性和效率。它给公共组织带来的逻辑规范，与装配流水 线给工厂带来的逻辑规范一样，十分稳定、公平和精确。但是，公共组织的科层制，形成了一种典型的官僚体制，它专注于各种规章制度和等级节制的指挥系统，导致中央集权、层次繁多、行动迟缓的弊端。如果环境稳定，任务简单明确，社会需求单一雷同，那么传统的

38、官僚体制还是可以胜任的。然而，在新兴的信息社会，人的个性与要求更加多样化和复杂化，事物的变化幅度与速度也大大增加了，科层制管理模式已经不能有效地运转，必须采用新的管理方法。三、公共组织的变革（一）公共组织变革的主要动因 1.经济体制的转轨推动公共组织的变革 重要动因。随着人类社会从自给自足的自然经济形态，发展到市场经济时代，作为公共管理主体的公共组织也处在不断的变革之中。2.政治制度的更迭导致公共组织的变革质变政治制度的质变是指新的政治制度代替旧的政 治制度，是制度性质的根本性变化，它决定着公共组织为谁服务的问题，使公共组织发生了根本性质的变化。此时，公共组织的变革表现为制度的全面重新设计与确

39、立。3.社会发展程度促进或制约公共组织的变革 4.国际环境的重大变化影响公共组织的变革（二）公共组织变革的目标l1.公共组织对外在环境的适应力、改造力。l2.公共组织自身的稳定性、协调性。（三）公共组织变革的主要内容1.公共组织职能的变革 l从职能作用的领域来看，公共组织是由以政治职能为重心，逐渐向以经济职能、社会事 务管理职能、科技文化职能为重心转移的。l从职能作用的性质来看，公共组织是由保卫性、统治性职能为主向管理性、服务性职能 为主的方向转变。l从职能的分化程度来看，公共组织的职能是由原来混淆不清向高度分化转变。l从职能行使方式来看，公共组织是由以人治为主转向以法治为主、由以行政手段为主

40、转 向以法律和经济手段为主。（三）公共组织变革的主要内容2.公共组织结构的变革 l公共组织结构是指公共组织各个要素的排列组合方式。组织结构包括纵向层级结构和横向部门结构。l在横向部门结构上，公共组织的变革主要有以下两个方面：l从公共管理的过程来看，正在由重决策、执行部门，轻监督、咨询、信息等部门的倾向，向重咨询、信息、监督部门转变，力求与决策、执行部门相平衡。l从公共管理的作用领域来看，由于“有限政府”的出现，使政府许多微观管理职能交给社会，从而精简、撤并了相应的部门，与此相应，增强了政府对社会尤其是对经济宏观管理部门。l在纵向层级上，整个公共组织结构有着从集权式、尖塔型的结构形式向着分权式、

41、扁平型的结构形式发展的趋势。3.公共组织权力关系的变革公共组织权力关系变革，在对一般事务的管理上是从集权型走向分权型，而在对宏观事务的管理上是从分权型走向集权型。l首先，公共组织向社会组织还权。l其次，横向分权。l最后，在纵向权力分配上，有着集权与分权互相融合的趋势。国土资源部内部组织结构图办公厅规划司财务司耕地保护司地籍管理司土地利用管理司地质勘查司调控和监测司政策法规司矿产开发管理司执法监察局科技与国际合作司人事司部离退休干部局国家土地总督察办公室机关党委地质环境司矿产资源储量司复习思考题1.什么是公共组织，它与非公共组织有何区别？2.公共组织的纵向结构和横向结构的基本特点是什么？3.公共组织变革的主要动因和内容是什么？