论生态补偿制度在海洋环境保护中的运用.doc

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1、论生态补偿制度在海洋环境保护中的运用李明华 陈真亮李明华（1962- ），男，浙江临安人，浙江农林大学法政学院院长、教授、硕士生导师，环境法治与社会发展研究中心主任，浙江省环境资源法学研究会会长，主要从事环境法律与政策、法律社会学、山区法研究与教学；陈真亮（1983- ），男，浙江台州人，浙江农林大学环境法治与社会发展研究中心研究人员，武汉大学法学博士研究生，主要研究方向为自然资源法学、生态补偿法、海洋环境法。目前，许多专家、学者对于生态补偿的相关理论问题进行了深入的研究并且取得了一定的成果。中央政府和一些地区的地方政府在森林、流域、矿产资源及自然保护区等领域积极开展了相关的生态补偿试点工作，

2、对生态补偿的标准体系、资金来源、补偿渠道、补偿方式和保障体系等进行了积极探索。但是在海洋生态资源的补偿这一领域还存在着很多的空白。因此，积极开展海洋生态补偿机制研究，为中央和各级政府早日建立和完善海洋生态补偿机制，顺利实施海洋生态补偿工作具有重要的理论意义和现实意义。一、问题的提出：海洋生态资源管理中的生态补偿海洋在全球生态系统中的作用非常重要，海洋生态系统是人类生存与发展必不可少的基础条件。研究表明，海洋生态系统所提供的生态服务功能的价值往往高于所提供的产品价值，因此我们需要从整个生态系统的角度来认识海洋生态资源的价值。但是，长期以来，由于对海洋生态服务的价值认识不足再加上国家宏观调控政策的

3、缺位，人类在开发利用海洋资源的过程中严重破坏了海洋生态系统，不但造成海洋生物资源数量的衰减、海洋生物质量低劣和生物多样性降低，而且还影响到海洋生态服务功能的正常发挥，由于海洋生态破坏所致的海洋灾害也给人类带来巨大的损失。海洋生态和环境问题严重制约了我国沿海地区甚至是全国的经济社会的可持续发展。由于我国尚未建立有效协调开发与保护的海洋生态调控政策体系，海洋开发活动的生态环境代价尚未得到有效补偿，导致了近岸海域污染严重、海洋及海岸带栖息地损失、海洋生态系统结构失衡、生物多样性和珍稀濒危物种减少、海洋生态灾害频发等一系列海洋生态环境问题。同时，一些海洋开发活动所导致的海洋环境突发事件，进一步加剧了海

4、洋污染和生态破坏的严峻形势。对于这类事件，目前也缺乏可操作的海洋生态损害赔偿制度。虽然目前已有海洋环境保护法规定了“谁开发、谁保护，谁破坏、谁恢复，谁受益、谁补偿，谁污染、谁付费”的原则 海洋保护法第90条规定：“第九十条 造成海洋环境污染损害的责任者，应当排除危害，并赔偿损失；完全由于第三者的故意或者过失，造成海洋环境污染损害的，由第三者排除危害，并承担赔偿责任。对破坏海洋生态、海洋水产资源、海洋保护区，给国家造成重大损失的，由依照本法规定行使海洋环境监督管理权的部门代表国家对责任者提出损害赔偿要求。”该规定有提出海洋生态赔偿的意思，但是目前全国没有统一、明确的海洋环境污染损害的核算方法和标

5、准，这使得这个规定往往难以执行。，但由于缺乏可操作的行政法规、部门规章及相应的技术标准，海洋生态损害的国家索赔工作迄今没有全面有效的实质性开展，许多海洋环境污染事件所导致的海洋生态损害，最终只能由国家来承担。比如康菲渤海湾溢油事故至今没有得到解决，也在时刻提醒我们构建中国海洋生态补偿的紧迫性和重要性。为了从根本上解决这一严峻的问题，国家和沿海各级政府对海洋生态建设和保护给予了高度重视，并制定和采取了一系列促进海洋生态保护和建设的政策措施，大大地改善了我国海洋生态环境状况。但是，我国的海洋生态资源与环境政策还存在着结构性的政策缺位，特别是缺乏相关的海洋环境经济政策。海洋环境经济政策的缺位导致环境

6、利益及经济利益关系的扭曲:海洋生态保护和建设者得不到应有的经济回报而受益者却无偿享用海洋生态保护和建设的收益;海洋生态破坏者无需承担其破坏行为的责任和成本而受害者得不到应有的经济赔偿。如果不采取措施矫正这一扭曲的环境、经济利益关系，势必制约海洋生态保护和建设的深化实施。因此，必须制定相应的环境经济政策，建立一种能够调整海洋生态保护和建设中的各相关利益方的生态环境利益及经济利益的协调机制，使海洋生态保护和建设者得到应有的回报而破坏者和受益者支付相应的代价和成本，从而激励海洋生态保护和建设行为、抑制海洋生态破坏行为。二、海洋生态补偿的政策与法律内涵要对海洋生态补偿的概念进行界定，首先就要理解生态补

7、偿这一概念的含义。生态补偿是一个具有中国特色的概念，在外国文献中，很难发现与之直接对应的概念（eco-compensation或ecological compensation）。在国外，“生态补偿”这一概念通常指为“生物多样性补偿”而进行的“生态服务付费”（Payment for Ecosystem Services，PES）或生态效益付费（Payment for Ecological Benefit，PEB）的过程。国外生态补偿实践主要可分为三种类型：政府购买模式、市场模式、生态产品认证计划（间接交易模式）。 参见任世丹、杜群：国外生态补偿制度的实践，环境经济，2009年11月总第71期。到

8、目前为止，学术界对生态补偿这一术语的提法有多种，如资源补偿、环境补偿、环境服务补偿、生态效益补偿、生态环境补偿、自然生态补偿等。生态补偿是一种资源环境保护的有效政策工具，有助于调动生态建设积极性，是促进环境保护的利益驱动机制、激励机制和协调机制。目前国内学术界比较认可的是将生态补偿分为广义与狭义两种：广义的生态补偿包括污染环境的补偿和生态功能的补偿，即对损坏资源环境的行为进行收费或对保护资源环境的行为进行补偿，以提高该行为的成本或收益，达到保护资源的目的。狭义的生态补偿是指生态功能的补偿，即通过制度创新实行生态保护外部性的内部化，让生态保护成果的受益者支付相应的费用。二者的区别主要在于是否包括

9、对生态功能的补偿和对污染的补偿，是否包括对环境破环行为和对环境保护行为的补偿。鉴于近年来环境法学界和相关立法趋向于采取广义上的定义方法，因此我们认为生态补偿意指政府、社会或个人等主体之间约定对损害生态环境与自然资源的行为向环境开发利用主体进行收费或向保护环境的主体提供利益补偿性措施，并将所征收的费用或补偿性措施的惠益通过约定的某种形式，转移到因环境开发利用或保护环境而自身利益受到损害的主体的一种制度安排。 参见杜群：生态保护及其利益补偿的法理判断基于生态系统服务价值的法理解析，法学，2006年第10期。至于构建法学意义上的生态补偿理论，则尚须经由实务上长期运作之后，就各个不同领域如环境法、行政

10、法、经济法等特殊情况，在所产生的生态补偿法律关系中，取其共同特征，归纳而成。以目前环境法学界对生态补偿法制之研究现状，尚无法给出一个普遍认同的定义。 目前中国国内关于海洋生态补偿的实证研究较少，对海洋生态资源生态补偿的标准、范围和途径的确定是否为社会所承认需要大量的实证研究进行检验。同时对海洋生态资源开发利用征收生态税、以及海洋生态效益补偿基金的征收和使用管理、征收机构、征收环节等都需要进行实证研究，以确保补偿资金全部用于海洋生态资源的利用与保护。加强对海洋生态资源生态补偿立法的研究，也需要实证研究进行改进。关于海洋生态补偿的定义，有的认为就是通过海洋资源管理体制的创新来实现海洋生态资源开发利

11、用的外部成本的内部化，让海洋生态保护的受益者或生态破坏者支付相应的费用，同时使为提高海洋生态系统服务功能做出贡献者的投资能够得到合理回报；有的学者又将海洋生态补偿称为海洋开发活动受益者补偿，意指是海洋生态保护贡献者与经批准的开发活动利益获得者（受益者）之间通过某种给付关系建立起来的物质性补偿关系，通过协议除了明确海洋开发活动的恢复措施与责任外，还包括通过货币方式实施的异地修复、区域生态保护的补偿。 王金坑等：构建海洋生态补偿机制的关键问题探讨，海洋开发与管理，2011年第11期，第56页。有的认为海洋生态补偿包括三个方面的补偿：(1)对海洋环境本身的补偿，即生境补偿和资源补偿，如为了恢复和改善

12、海洋生态环境，增殖和优化渔业资源，建设人工鱼礁、设立海洋自然保护区等；(2)对个人、群体或地区因保护海洋环境而放弃发展机会的行为予以补偿，如对支持海洋渔业减船转产工程、实施渔船报废制度、退出海洋捕捞的渔民给予补贴等；(3)将破环海洋环境的行为予以制止，或者让海洋环境保护成果的“受益者”支付相应的费用，使其经济活动的外部成本内部化，如对征收海域使用费、自然保护区保护管理费、渔业资源增值保护费等。 崔凤、崔姣：海洋生态补偿：我国海洋生态可持续发展的现实选择，鄱阳湖学刊2010年第6期，第80页。还有的学者称之为“海洋生态资源生态补偿”，认为海洋生态资源生态补偿包括经济补偿、资源补偿和生境补偿，海洋

13、生态资源的生态补偿与陆地生态补偿有很大差异的，应该综合采用政策补偿、资金补偿和智力补偿等手段，以保证海洋生态补偿机制的实施效果。 韩秋影：生态补偿在海洋生态资源管理中的应用，生态学杂志2007年第1期。从上述定义不难发现，要准确界定海洋生态补偿至少应考虑以下几个问题：（1）合理的海洋生态补偿必须体现人与海洋的和谐关系；（2）有效的海洋生态补偿必须同时具有良好的生态效益、经济效益和社会效益；（3）合法的海洋生态补偿必须以国家或公共权力机关的名义向全社会人们公布并予以实施；（4）可行的海洋生态补偿必须是一种制度性安排、是一种利益调整机制；（5）动态的海洋生态补偿必须随着海洋经济的发展变化而变化，以

14、适应经济生活的客观要求。 程功舜：海洋生态补偿的法律内涵及制度构建，吉首大学学报(社会科学版)2011年第4期，第124页。 由于海洋具有的水体流动性、空间立体性和整体性等自然属性以及海洋生态资源的稀缺性、利用方向变更的困难性以及利用后果的社会性等经济特性，决定了海洋生态补偿要比森林、矿产等陆域资源的生态补偿更为特殊和复杂。 有的学者认为，要设计和构建海洋生态补偿机制必须首先要建立海洋生态补偿的基本框架：海洋生态补偿的涵义与特征、海洋生态补偿的原因与条件、海洋生态补偿的方式与手段及海洋生态补偿的重点与范围。参见贾欣：海洋生态补偿机制研究，中国海洋大学2010年博士学位论文，第115页。由于文章

15、篇幅所限，本文拟不对这些内容进行论述。再者，从不同的学科领域与研究角度出发，所提出的理论观点也存在很大的差异。因此，探讨海洋生态补偿的涵义必须首先要明确研究出发的角度。本文拟从环境政策和法律的视角出发，首先认为海洋生态补偿是一种为了克服在海洋生态资源管理过程中所存在的市场失灵和政府失灵问题，在海洋资源开发过程中所采取的一种保护海洋生态资源的经济手段；其次，海洋生态补偿是海洋使用人或受益人在合法利用海洋生态资源过程中，对海洋生态资源的所有权人或为保护海洋生态资源付出代价者支付相应的费用，其目的是支持与鼓励保护海洋生态资源的行为。 国内也有学者持相似观点，参见：王森，段志霞：关于建立海洋生态补偿机

16、制的探讨，海洋信息，2007.4:7-9。概言之，海洋生态补偿机制就是一种通过内化海洋资源开发中的各相关利益主体的海洋生态环境成本来保护海洋生态资源的制度安排。也就是说，海洋生态补偿是人们在开发、利用、保护、管理、改善海洋等一系列活动中，为了维护海洋生态平衡，对海洋生态进行补偿和对海洋生态保护作出贡献者以及因海洋保护和利用而利益受到损失者给予资金、技术、实物上等补偿，目的在于达到人与海洋和谐共处、经济与海洋可持续发展。其调整对象是海洋经济活动中各利益方的环境经济利益关系，其实质是一种责任约束机制，即要求在海洋资源开发利用过程中，相关各方必须承担应承担的海洋生态保护责任：国家和政府应该承担向社会

17、提供优质海洋生态系统公共服务的责任；企业要通过将海洋生态环境成本纳入经营决策来承担进行海洋生态保护的责任；而个人在追求自身发展时也要承担海洋生态保护的社会责任。只有通过海洋生态补偿机制的建立和实施，调整经济活动过程中各个主体之间的利益关系，促进海洋生态保护外部性的内部化，有利于有效避免“公地悲剧”和“搭便车”现象。海洋生态补偿机制有助于约束和促使相关各阶层都承担各自应承担的海洋生态保护责任，从而能够实现海洋生态资源的可持续利用。三、我国海洋生态补偿制度现状与不足（一）海洋生态补偿立法现状与不足由于目前我国还没有专门的“生态补偿法”或“生态补偿条例”，所以有关海洋生态补偿的法律制度散见于宪法、环

18、境保护法、海洋环境保护法、森林法、土地管理法、野生动物保护法、渔业法、海域使用管理、海岛保护法、自然保护区条例、国务院关于环境保护若干问题的决定、广东省人民代表大会常务委员会关于建设人工鱼礁保护海洋资源环境的决议、海南省珊瑚礁保护规定、山东省海洋生态损害赔偿费和损失补偿费管理暂行办法等各个层级的法律法规之中。这些法律法规对海洋生态补偿资金的筹集来源、补偿主体、补偿标准、补偿对象等方面进行了有益的探索。上早在20 世纪80 年代我国就有了海洋生态补偿的做法，浙江、山东等地区也开展了地方水平上的海洋生态补偿研究和实践。但是，由于海洋生态补偿立法在我国尚处于起步阶段，还没有形成完整的体系，存在不少问

19、题，难以满足法治国建设背景下的海洋生态环境保护需要。首先，海洋生态补偿法律制度供给不足。尽管我国已初步建立以宪法为主导，包括法律、行政法律、部门规章及地方性法规在内的环境法律体系，但是至今还没有一部关于生态补偿的基本法。而且，由于立法目的和出台时间的关系，有的环境立法根本没有涉及生态补偿的相关规定，有的环境立法虽然涉及到生态补偿，却规定得过于简单、原则，可操作性弱。特别是现有的生态补偿制度大部分都是围绕陆地资源展开的，专门针对海洋资源的生态补偿规定极少。其次，海洋生态补偿法律制度的立法理念落后。海洋生态补偿法律制度理念是指海洋法律制度所蕴含的价值取向，是一种普遍规范和应然规定性的理性认识，贯穿

20、于海洋生态补偿立法、执法、司法和守法各个环节的始终。如前所述，正义与可持续发展应该是海洋生态补偿法律制度的理念。但是从当前生态补偿制度重生态损益层面的补偿轻生态增益层面的补偿来看，立法理念尚处于人类利益中心主义阶段。再次，海洋生态补偿资金筹措渠道单一。海洋生态补偿机制运行畅通与否，关键在于建立一个稳定的补偿资金来源。然而，在当前的海洋生态补偿立法中，政府的转移支付、财政补贴等行政手段往往是生态补偿的首选手段。这直接导致􀀁 生态补偿大多由政府单方推行，利益相关者的参与度不够，市场化程度低，资金来源单一。 唐俐：南海海洋生态补偿法律问题探析，法学杂志2010年第1期。最后，海洋生

21、态补偿的具体规定不明确。目前关于海洋生态补偿的补偿原则、补偿与受偿主体、补偿标准、补偿范围、补偿程序、资金来源、违法责任、生态损益价值方法等都没有明确界定，导致补偿的随意较强，造成补偿资金滥用现象。(二)海洋生态补偿执法现状与不足海洋生态补偿执法是指国家行政机关及其工作人员依法行使行政管理职权，履行行政职责，执行和实施海洋生态补偿法律、法规和规章的活动。海洋生态补偿执法是在实践环节确认与分配相关利益主体的合法利益，拟制环境冲突和其他冲突的有效手段，能有效促进生态功能的恢复与建设。但是一些地方政府片面追求经济发展，忽视海洋环境保护，地方行政干预海洋生态补偿执法现象比较严重，执行中各自为政，层层盘

22、剥，影响补偿政策功能的正常发挥，给海洋生态补偿法治机制的构建埋下了“执法不力”的隐患。而且由于现行立法并未对国务院与地方各级人民政府之间、政府各部门之间如何履行海洋生态补偿监管职责做出明确规定，导致各级政府之间及各部门之间义务边界模糊，当监管中存在利益时都想插手，一旦出现问题就互相推诿自己的义务和责任。(三)海洋生态补偿司法现状与不足生态补偿的司法保护是指法院和检察院通过审判、公诉等形式，对违反生态补偿法律法规的行为加以惩罚，对遵守生态补偿法律法规的合法行为加以肯定的活动。我国现有的生态补偿司法实践主要是因陆地资源纠纷引起或违法犯罪行为展开的，目前直接涉及海洋生态补偿的司法实践不多见。如前所述

23、，我国环境保护法律制度的立法理念尚处于“人类利益中心主义”阶段，如刑法第338 条关于重大环境污染事故罪的规定就具有一定的代表性。结果不少法院依据此条规定，在对一些破坏环境保护的违法犯罪行为判处刑罚时未体现资源生态效益价值，罪与非罪及刑罚的轻重判断标准主要考虑人身和财产损失，对生态损失不考虑。一些破坏环境的行为若没有造成人身伤亡或重大财产损失，即使造成了重大环境污染也不会受到刑事追究。同时,这种“重人类利益、轻生态利益”的司法理念，导致在司法实践中侧重对当事人的处罚而轻视对自然界本身的生态补偿。 程功舜：海洋生态补偿的法律内涵及制度构建，吉首大学学报(社会科学版)2011年第4期，第125页。

24、四、构建海洋生态补偿制度的初步构想(一)建立和完善海洋生态补偿法律体系在强调法治、强调依法行政的今天，特别要求立法的科学性、严密性、可操作性。海洋生态补偿法律体系不应是一个杂乱无章的东西，而应是一个结构严谨、层次分明、内在联系紧密的有机整体。首先，废除人类利益中心主义及经济利益优先的传统理念，以正义与可持续发展为海洋生态补偿立法理念，强调以“人类和生态共同利益”为重心，海洋生态补偿法律体系应准确反映处世界是一个相互依赖的整体，是由自然和人类社会共同所组成的，任何一方的健康存在和兴旺都依赖于其他方面的健康存在与兴旺。 美 J. A. 麦克尼利等：保护世界的生物多样性，薛元达等译，中国环境科学出版

25、社1991年第18页。其次，在宪法中增设“尊重其他生命物种的生存权利”的原则规定及对生态环境的产权进行严格界定。再次，修改海洋环境保护法，将海洋生态补偿制度上升为海洋环境保护法基本制度的范畴。又次，由国务院制定生态补偿法或生态补偿条例，可在其中专章/节规定海洋生态补偿相关内容，并注意与环境保护法、海洋环境保护法等法律法规中的相关制度衔接。最后，完善海洋生态补偿特色法律法规。比如出台海洋生态价值评估技术标准或指南、海洋生态补偿费征收和管理规范及重点海域生态补偿专项资金规范等制度。(二)明确海洋生态补偿法律关系主体海洋生态补偿法律关系主体是指补偿法律关系的参加者，主要是补偿权利的享有者和补偿义务的

26、承担者，同时也包括补偿的具体实施者。基于不同的视角，学者对生态补偿法律关系主体的分类各不相同。有学者主张将其分为生态补偿的实施主体和生态补偿的受益主体两大类，其中生态补偿的实施主体进一步划分为给付主体和接受主体。 杜群：生态补偿的法律关系及其发展现状和问题，现代法学2005第3期。.有学者主张将其分为补偿主体、受偿主体和实施主体三大类。 史玉成：生态补偿的理论蕴涵与制度安排，法学家2008年第4期。实际上，生态补偿法律关系发生在海洋资源开发利用及海洋生态功能建设与保护的过程中，其既不同于常见的行政补偿法律关系，也不同于一般的民事财产赔偿关系，其主体的分类比较复杂。在海洋资源开发利用或生态功能建

27、设与保护过程中，国家、地方、组织及个人都有可能是直接或间接的环境利益获益者，都有可能成为这一主体。按照权利义务对等理论,利益获得者如果在享受优质的环境利益时却没有承担相应的环境义务是不合理的。因此，赋予环境利益获得者的生态补偿义务有利于平衡主体间的权利义务关系。与义务主体相对应，这一主体主要是因海洋资源开发利用行为而利益受损者和因海洋生态功能建设与保护而发展权被牺牲者。地方、组织、个人及海洋本身都有可能成为这一主体。需要指出的是，国家在这里不是生态受损主体,虽然为实现国内生态环境价值支出的经济成本主要由国家承担( 如国家仅仅为了保护青海三江源地区就拿出了75个亿) ，原因是保护环境是国家的基本

28、职责，且其投入的费用来自于国民，其所获得的生态受益最终亦是由全体国民分享。 张建伟：生态补偿制度构建的若干法律问题研究，甘肃政法学院学报2006年第5期。由于海洋生态补偿自身的特殊性，有时候直接由生态补偿义务主体对生态受偿权利主体进行补偿存在一定难度，因此在难以直接补偿的情况下，需要生态补偿实施主体。政府作为资源生态服务功能的行政管理主体，是最佳的海洋生态补偿实施义务和责任主体。(三)完善海洋生态补偿形式海洋生态补偿形式是海洋生态补偿的实施主体对受偿主体的具体补偿方式。确定生态补偿形式主要应考虑以下几个因素:一是补偿权利主体利益的现实性需求;二是海洋生态环境的整体性要求;三是海洋经济发展的可持

29、续性要求;四是海洋管理的可行性要求;五是资金来源的可靠性要求。结合这几个因素，我国目前应主要采取以下几种补偿方式:1.经济补偿。海洋生态环境保护好的海区沿海居民一般是经济欠发达地区，这些地区的居民往往急于摆脱贫困,要求他们安于贫困，抑制他们思富求变的愿望是不现实的。如果没有更好的可供选择的脱贫致富手段可供选择时，他们只能选择以损耗资源为代价的粗放式发展模式致富。这必然影响当地的海洋生态环境保护。因此，经济补偿是最迫切需要的补偿方式。经济补偿除采用最常用财政转移支付、补偿金、实物、信用担保的贷款、补贴、贴息等形式外，还可以尝试采用低保制度、生态移民安置及政府红利、生态彩票等方式。2.智力补偿。即

30、补偿者开展智力服务，提供无偿技术咨询和指导，培养受补偿地区或群体的技术人才和管理人才，输送各类专业人才，提高受补偿者生产技能、技术含量和管理组织水平。 洪尚群等：补偿途径和方式多样化是生态补偿基础和保障，环境科学与技术2001(S2).。政策补偿方式的优势是可以在宏观上对补偿对象的发展起到一种方向性的导引作用。 贾欣、王淼：海洋生态补偿机制的构建，中国渔业经济2010年第1期。包括中央政府在内的县级以上政府，在法定的权限范围内，制定一系列的优惠措施鼓励海洋生态环境建设和保护行为，抑制破坏海洋生态环境的行为，比如对环保产业实行税收优惠，对资源消耗型产业开征生态税。4.市场补偿。通过建立环境产权市

31、场，鼓励海洋排污权和海洋资源使用权等权利交易，实现市场在海洋生态保护中的调节作用。5.海洋生态自我修复能力补偿。主要是通过人工鱼礁建设、人工红树林建设、滨海湿地保护及增殖放流措施，促进海洋生态自我修复能力的更新。(四)提高海洋生态补偿标准补偿标准的合理确定，是实现海洋生态补偿公平正义价值目标的关键，也是当前困扰理论界与实务界的一个难题。理论认为生态补偿标准应当按照生态服务功能价值来定价，但是由于生态服务功能价值的计量方法与标准无法统一，且没有相应的交易市场，市场价值也无法确定，因此缺乏可操作性。由于海洋生态资源的生态、社会效益价值和价格计量具有复杂性和难计算性，所以应该先将补偿机制建立起来，而

32、经济补偿强度应根据当地经济发展水平、收入水平、价格水平等实际情况量力而行。 唐俐：南海海洋生态补偿法律问题探析，法学杂志2010年第1期。但是如果生态补偿标准低于或等于补偿权利主体的经济损失，生态补偿机制就难以真正成为一种利益调整机制，只有高于补偿权利主体的经济损失，生态补偿机制才能起到明显的激励作用。鉴于我国现行的海洋生态补偿标准在对海洋生态价值的认定方面存在严重落差，补偿权利主体实际获得的补偿利益远低于其经济损失，且不足以满足其现实需要，因此,有必要适度提高现行海洋生态补偿标准。(五)加强海洋生态补偿执法与司法工作首先，理顺海洋执法管理体制，明确规定海洋生态补偿执法由海洋行政管理部门统一管

33、理，改变多头执法的混乱局面。其次，对海域污染严重的沿海地区或污染严重的沿海企业实行生态补偿金扣缴政策，扣缴资金作为海洋生态补偿资金，专项用于受污染海域的生态环境建设与保护。最后，在各级政府部门组织建立有权威性的，并能代表国家行使监督权的监督管理体系，监督海洋生态补偿的行政执法。首先，严厉打击破坏海洋生态补偿的违法犯罪行为，做到有法必依、执法必严、违法必究。其次，各级法院、检察院要及时受理重大海洋生态补偿案件，依法追究有关单位和人员的法律责任。再次，完善环境公益诉讼制度，允许公众或团体在由于政府行政机关、企业或其他组织及个人的违法行为或不行为，使海洋生态补偿法律制度有遭受侵害或有遭受侵害危险时，

34、为保护海洋生态补偿制度的权威性而向法院提起诉讼。最后，推广环境法庭从司法层面创新生态公益补偿机制的经验，在对一些破坏海洋环境保护的违法犯罪行为判处刑罚时作出体现资源生态效益价值的处罚。五、结语目前，我国学者在生态补偿方面的研究成果为开展海洋生态补偿的研究创造了良好的条件，许多学者针对这一热点问题开展了深入地研究。但客观而言，现有海洋生态补偿机制还存在如下一些问题：第一，海洋生态补偿理论体系尚未形成。现有的研究主要就实施海洋生态补偿的必要性、实施中存在的问题及海洋生态补偿的原则进行了论述，关于海洋生态补偿机制的主体、对象、标准和途径等诸要素的研究分散在不同学者的研究中，缺乏对海洋生态补偿机制的系

35、统性研究。此外，关于海洋生态补偿理论的研究也不够深入和全面。第二，己有的关于海洋生态系统服务的类型、价值评估的研究虽然取得了一定进展，但对于利用海洋生态系统服务价值评估技术进行海洋生态破坏损失价值评估的研究为数甚少，具有明显的零散性和非系统性。第三，缺乏对海洋生态补偿量计量技术的研究。海洋生态补偿涉及到海洋生态资源经济价值变化量的计量，而相关计量方法的研究还存在空白。第四，缺乏对实施海洋生态补偿的典型案例的研究。目前仅有少数学者对于海洋溢油事件的生态损失赔偿进行了研究，但对于围填海造地等海洋开发工程的生态损害的价值评估及补偿的研究甚为鲜见。 围填海工程如实施不当极易引起社会问题，成为社会不稳定

36、的因素。一些地方由于对围填海涉及到的渔民补偿与转产转业问题处置不当，引发当地群众的不满，影响了社会安定。有些地方的同一海域内，多个围填海用海需求导致争海的情况时有发生，没有得到合理的规划与引导，影响了社会安定与海洋经济的健康发展。如福建省平潭县乌礁湾本是沿岸村民的传统养殖区域，2003年被当地政府整体出让给开发商围垦，由此引发了周围村民长达几年的集体上访事件。2008年，辽宁五点一线滨海公路锦州段修建过程中，由于部分海参养殖业户不能正常交换海参圈海水，导致了一系列上访事件。有学者对此问题已有所研究，参见连娉婷、陈伟琪：填海造地海洋生态补偿利益相关方的初步探讨，生态经济2012年第4期。浙江省虽

37、没有类似于山东省海洋生态损害赔偿费和损失补偿费管理暂行办法、山东省海洋生态损害赔偿和损失补偿评估方法等规范，但已有的省内陆地和海洋生态补偿实践已经为省内海洋的生态补偿机制奠定了良好政策与规范基础。比如：（1）2011年国家财政部和环境保护部通过新安江流域水环境补偿试点实施方案的函，将流域上下游省份作为责任主体，建立“环境责任协议制度”，通过签订协议（暂定三年）明确各自的责任和义务；而财政部、环境保护部作为第三方，对协议的编制和签订给予指导，并对协议履行情况实施监管。（2）2007年舟山市率先在浙江省建立了海洋生态补偿机制，落实海洋开发中的生态补偿计划。舟山市除了加强对涉海工程项目的全程监管和海

38、洋环境跟踪监测外，在补偿金额上，根据相关法规和规程，货币化测算海洋工程项目对海洋环境的损害，由业主对此进行补偿，确保把建设期和运行期对海洋环境的影响降到最低。在补偿方式上，主要通过委托有资质的单位开展渔业资源增殖放流和海藻生态养殖等方式进行生态修复。两年来，舟山市共落实生态补偿项目43个，补偿资金500多万。（3）2012年5月，浙江省温州市海洋与渔业局和乐清市海洋渔业局在乐清市西门岛保护区联合进行海洋增值放流活动。此次活动是落实“国家海洋生态补偿金”的具体行动，海洋生态补偿履行单位为乐清经济开发区和省海洋水产养殖所。海洋生态补偿金是根据中华人民共和国海洋环境保护法、浙江省海洋环境保护条例和渔

39、业法的要求，涉海工程建设项目在用海过程中，特别是围填海项目，对海洋生态造成损害后，有义务履行生态修复，此次活动经过海洋环境影响评价，确定其对海洋生态造成的损失度，由建设单位分期对海洋生态损失进行补偿，这次需进行海洋生态补偿的费用为57500元，共在西门岛保护区滩涂投放了2300斤泥蚶苗，通过渔业资源增值放流的方式对海洋生态资源进行补偿，有利于修复海洋生态资源和改善海洋生态环境。随着浙江省经济社会的发展，用海项目特别是围海、填海项目大增。不可否认，围填海是解决人地矛盾的一个办法，但是盲目围填海将会给生态环境、社会经济的可持续性、平衡性发展造成不可估量的影响。因此，对于围填海建设要慎之又慎。虽然浙

40、江是海洋大省，但浙江近岸海域严重污染面积高达28。临港重化工业、海岸工程以及围填海等活动的无序过度，导致沿海滩涂、滨海湿地面积大量丧失，海水交换能力下降，环境容量减少，海湾淤积状况严重。海洋污染物80以上来自陆源污染，因此控制和减少陆源污染物是改善近岸海域环境状况的根本之策。2010年，农工党浙江省委经过深入调研，六易其稿形成关于推进我省海洋生态建设的调研报告，报告指出要加快建立长效监管机制，拓宽海洋生态损害补偿融资渠道，多举措并举，协同推进近岸海域污染防治、海洋生态修复和保护工作，引领全省海洋经济新腾飞。为顺应新一轮海洋经济可持续发展，农工党浙江省委呼吁，相关部门要加快海洋生态损害补偿立法，

41、重点厘清海洋生态补偿范围、补偿对象、补偿标准、补偿方式、补偿资金来源以及补偿资金管理等问题。该报告在专报省委、省政府后，分别得到省委书记、省长及常务副省长等多位领导的批示，从而在政策层面开始了浙江省海洋生态补偿机制的构建。海洋生态补偿制度是海洋生态补偿的法定化，是明确海洋生态补偿目的、补偿主体、补偿对象、补偿方式、补偿标准的法律规范的总称。虽然我国国家“生态补偿法/条例”尚未出台，但近年来沿海地区已经在海洋生态损害补偿赔偿领域做出了一些积极探索。例如浙江、山东以及宁波等沿海地区正在开展本地区海洋生态损害补偿赔偿的地方立法工作，天津、山东、广东等地海洋主管部门开展了向海洋生态损害责任者索赔的实践

42、。这些工作为国家层面的海洋生态损害补偿赔偿立法提供了有益的经验。总之，近年来国内已经开展的生态补偿主要集中于对陆地资源、湖泊和水资源的理论和实证研究，主要侧重在环境要素市场的开发和创新方面，特别是在流域生态补偿、森林生态补偿、自然保护区生态补偿等领域已取得一定进展。其中，政府所主导的生态补偿仍是主要形式和主要研究内容。相对而言，国家和地方层面的海洋生态补偿机制工作的构建却尚未引起足够的重视。目前中国生态补偿在海洋生态资源管理中的应用和研究不足，并且海洋生态资源生态补偿研究也比较薄弱，因此海洋生态补偿研究亟待研究和拓展。构建海洋生态补偿机制的关键是要解决“为什么要补?谁来补?补给谁?补什么?补多

43、少?如何补?”这几个基本问题。我国应该在总结国家和地方的生态补偿政策实践经验的基础上，逐步推广海洋生态补偿政策的先进经验。浙江省可先行先试，尽快启动建立海洋生态损害补偿赔偿制度的立法程序，特别是对海洋生态损害补偿索赔的责任主体、赔偿范围及标准、程序、以及补偿赔偿金的使用管理等进行明确界定，为海洋生态保护与建设提供可持续的财政保障机制。当然，徒法不足以自行，海洋生态补偿制度的完善，只有法律是远远不够的，需要其它许多方面的配合才能最终实现，比如加强海洋生态受益者、海洋行政执法部门、社会其他公众的海洋生态补偿意识的提高；加强海洋生态补偿相关行政部门的执法能力；加强海洋生态补偿的监督力度、加强海洋生态补偿制度基础性技术研究等等。