我市养老机构建设发展的调研报告 - 我市养老机构建设发展的调研.doc

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1、关于我市养老机构建设开展情况的调研报告陈早挺 养老机构是指为老年人提供住养、生活护理等综合性效劳的机构，如老年社会福利院、养老院、老年公寓、敬老院等机构。为了全面了解我市养老机构建设开展情况，由救灾救济处、民间组织管理局、老龄办等处室抽调人员组成的联合调研组，到全市各地开展养老机构建设开展情况调研，通过座谈交流、实地走访、发放调查表等形式，对全市养老机构的根本情况进行了普查，有关情况如下。一、我市养老机构开展的根本情况一养老机构的分布情况据统计，全市共有养老机构220家，其中：市属的有5家，海曙区7家，江东区5家，江北区7家，镇海区13家，北仑区19家，鄞州区54家，慈溪市24家，余姚市27家

2、，奉化市19家，宁海市14家，象山县22家，大榭开发区1家，宁波国家高新区1家， 东钱湖旅游度假区2家。具体见下列图二养老机构的举办主体我市养老机构的举办主体主要有公办、民办两种类型。其中公办养老机构包括国办养老机构(主要指由民政部门管理的老年社会福利院)、集体办养老机构(包括城镇集体举办的福利院、敬老院)。民办养老机构是指由民间资本投入，自主经营、自负盈亏的养老机构。总体上看，我市养老机构的举办主体还比拟单一，以国办养老机构为主。全市 220 家的养老机构中，24家由市、县市、区两级政府举办， 127 家由街道乡镇举办，社会力量举办的养老机构还为数很少，只有 35 家，宗教办34家。具体见下

3、列图三养老机构的运营模式养老机构经营管理模式主要有公建公营、公建民营、民办公助和股份制等几种类型。和举办主体相关联的是，我市养老机构的运行模式也比拟单一，根本上是公建公营为主，市、县市、区两级政府举办的社会福利院一般都是事业单位登记，财政给予一定的补助；街道乡镇举办的福利院敬老院虽然由于种种原因登记为事业单位的不多，但其性质仍然是事业单位的性质，一般都自收自支；也有一些养老机构属于公建民营性质，如海曙区的三市颐养院、段塘福利院、江东区的嘉和颐养院、江北区的洪塘福利院等，但为数还不多。股份制模式的主要是颐乐园。四养老机构的登记情况全市 220 家养老机构中，已经登记的有62 家，其中事业单位登记

4、的 19 家，民非登记的 41 家，工商登记的 2 家；未登记的158 家，在未登记的养老机构中，镇街道福利院、敬老院 97家，社会力量举办的养老机构31家。宗教办的养老机构中未登记的30家，已经登记的有 4 家。五养老机构的规模我市养老机构的规模总体偏小，全市220 家养老机构，总床位数 24302 张，平均每家床位数110.46 张。其中规模最大的为雅戈尔老年公寓，共拥有1657 张床位，最小的为鄞州富一村敬老院，只有 3 张床位。六养老机构的人员情况我市养老机构的从业人员配置存在着人员数量少、年龄大、素质低等问题。一是数量少。全市养老机构中，平均每1位工作人员要效劳12名左右的老年人。如

5、果将临时工排除出去，养老机构从业人员的拥有量更为有限。这种人员配置必然会使养老院中必要的技术分工无法形成，必须是一人身兼数职，才能做好工作。二是年龄大。全市养老机构负责人的平均年龄为 55.6岁，工作人员的平均年龄为53.5岁，年龄偏大的问题比拟突出。三是素质低。养老机构的负责人中，大专以上学历的很少，一般都是高中学历以下的。在从事护理工作的人员中，只有少数人是护理专业毕业或经过护理培训，大局部没有这方面的业务知识。七养老机构的供求情况总体上说，我市养老机构存在供求矛盾。在城区，存在求大于供的矛盾。尤其是宁波市区，几乎是每一个养老机构，都有成百上千的老年人登记排队。乡镇敬老院那么存在供大于求的

6、矛盾，一般敬老院的老年人入住率为67%左右。八养老机构的设施由于局部养老机构已开设多年，加上受场地、房屋条件和经营理念的限制，一些设施没能得到及时更新，显得较为陈旧，而无户外活动场地和绿化的养老机构也占了一定的比例，满足不了入住老人户外活动和绿化的根本需要。同时，大多数养老机构医疗条件差，大多没有设立医疗效劳站，老年人就医比拟困难。九养老机构收费情况养老机构的收费主要包括床位费、护理费和伙食费等，收费标准按照属地原那么进行管理，福利性和非营利性养老机构，由当地物价部门审核，对社会力量举办的营利性养老机构，其床位费和护理费等收费标准根据设施条件、效劳工程等，实行市场调节价，由经营单位自主确定。床

7、位费：养老机构按其机构性质划分，可分为福利性、非营利性和营利性养老机构。福利性养老机构即国办社会福利机构是指在事业单位登记管理机关办理登记手续的养老效劳机构；非营利性养老效劳机构是指在民办非企业单位登记管理机关办理登记手续的养老效劳机构；营利性养老机构是指在工商行政管理部门和税务部门办理登记手续的养老机构，对福利性、非营利性的养老效劳机构，床位费根据每一个养老机构自身的设施条件，其收费标准按补偿本钱原那么确定，报同级物价、财政、民政部门核准并备案，非营利性养老效劳机构收费标准可根据实际本钱适当高于福利性养老效劳机构。每个养老机构内部的床位费也有一定的差异，按房间设施标准收费。护理费：需要护理的

8、老人按物价局核定的分级护理费标准收费，各地收费标准有所差异。其中三级护理费每人在80150元/月，二级在150300元/月，一级在250400元/月，特级在450600元/月水平。乡镇敬老院按照护理等级、敬老院等级和效劳内容等实际运营本钱核定收费标准。如鄞江镇敬老院，收取效劳管理费50元/月，水电费30元/月，对于生活不能自理的老人收取护理费200元/月；如鹿亭乡敬老院对于重点优抚对象、低保户，收取200元/月，低收入、80岁以上的老人，收取300元/月，其他老人收取400元/月。伙食费：各养老机构的伙食费标准不同，主要有包月和点菜两种形式，而且提供的伙食种类以及内容也有差异，伙食费一般每人在

9、200400元/月。二、主要问题一养老机构登记问题。养老机构登记问题是目前我市养老机构管理上比拟突出的问题。目前，我市有 158 家养老机构未登记。由于未登记，养老机构就不能成为法人组织，这给养老机构的日常管理和今后开展带来了许多的问题和不便。在调研中，我们着重了解和分析了养老机构未登记的主要原因。一是相关法律法规不健全。民政部于1999年发布?社会福利机构管理暂行方法?，是养老机构登记管理的法律依据。但是?行政许可法?实施以来，福利机构的设置审批没有列入许可范围，也没有列入取消的范围，单位或个人要申办福利机构，如何来办理，目前还没有一个明确的规定。就这个问题，我处也屡次请教民政部、省民政厅，

10、但一直没有明确的答复。由于法律法规的不明确，使得养老机构登记法律依据，也缺乏具体操作方法。二是许多养老机构不符合登记条件。在调研中我们发现，许多养老机构是由闲置的校舍、医院、厂房等老建筑物改建而来的，设施简陋，大多不符合?老年人建筑设计标准?和?老年人社会福利机构根本标准?的要求；即使是新建的，也没有严格按照?老年人建筑设计标准?和?老年人社会福利机构根本标准?的要求。因此，许多养老机构不符合民政部?社会福利机构管理暂行方法?的要求。此外，大局部养老机构不具有房产证、土地证，消防设施缺乏，很难取得消防许可证。三是一些同志对养老机构登记的意识不强，积极性不够。有些人事部门和乡镇领导、养老机构的负

11、责人，对养老机构登记的重要性认识缺乏，认为养老机构登记可有可无，积极主动去登记的意识和行为缺乏。 二养老优惠政策问题。我市于2007年出台了?关于加快开展养老效劳业的实施意见?甬政办发200767号，对促进我市养老效劳业开展提出了具体政策，各级政府也纷纷出台了各项政策措施鼓励养老事业的开展。但是，从调研情况看，在养老优惠政策方面还存在着一些问题。一是政策优惠力度不够。比方，67号文件规定，“财政部门对床位在50张以上含50张的非营利性养老效劳机构，新建的按核定床位数每张床位不高于2000元的标准，分2年给予开办补助；属于改扩建的按核定床位数，分3年给予开办补助，每张床位每年补助不高于500元，

12、由同级财政在上述标准内予以补助。这一标准，不仅低于省政府的规定省里奖励标准是3000元/张床位,而且低于同类城市的标准(如青岛的标准是8000元/张床位)。二是许多优惠措施落实不到位。67号文件虽然在税收、土地、信贷、水、电、气等方面做出了原那么性的规定，但由于有关部门没有制定可操作性的措施和方法，优惠政策落实难的情况还普遍存在。调研中发现，我市养老机构除水电费执行民用价格外，床位补助、税费减免根本没有落实。公用根底设施中的 、有线数字电视、宽带互联网一次性接入费的免收以及减半收取通信费、视听费等政策也未落实。此外，一些民办养老机构的土地划拨费用远高于当地创办的民营医院、民营幼儿园；当养老机构

13、向金融机构贷款时，利息等同于商业贷款，导致资金的筹集本钱过高。优惠政策难以落实问题的存在，使我市养老产业的开展前景不被看好，从而严重制约了我市养老机构的开展。三养老机构规划问题。目前，我市养老效劳机构开展没有列入城乡建设总体规划，全市没有一个养老机构建设开展总体布局规划，使得养老机构建设开展在一定程度上存在着随意性和人为性，也导致了养老机构的用地没法得到保证。受规划影响，一些开始筹建的养老机构迟迟不能开工，比方鄞州区2家从2005年开始筹建的民办养老机构，由于受象山港大桥以及通途路延伸段的建设的影响，至今还不能开工。此外，由于养老机构未能象学校、幼儿园、菜场等纳入小区建设的配套规划之中，使得养

14、老机构建设缺乏刚性规定，造成养老机构建设远远不能满足需求。四对养老机构的指导问题。目前，我国从上到下，政府机构设置呈倒金字塔型，上层机构设置比拟健全，越到基层，机构设置越不健全。从福利机构管理来看，民政部门作为职能部门，在国家民政部、省民政厅都有专门的业务处室，但是到市级及市级以下的民政部门，都没有了专门的处室，使管理上明显得处在人手紧张的状态，影响了基层民政部门对福利机构的业务指导，养老机构的管理上存在着不少问题。主要有：一是缺乏老年人入院审核机制。福利性和非营利性养老机构是公共资源，在目前供少于求的情况下，还是一种稀缺资源，因此，为了表达公平，对哪些老年人可以占用这些资源，应该有一个审核机

15、制。但据我们了解，目前在全国范围内还没有建立审核机制。二是缺乏养老机构的管理标准。为加强老年人社会福利机构标准化管理，维护老年人权益，促进老年人社会福利事业健康开展，民政部曾制订?中华人民共和国行业标准老年人社会福利机构根本标准?，对老年人福利机构内部管理提出了具体标准，但我市尚未制定符合我市实际的养老机构管理标准，各养老机构更是没有具体的管理标准。另外，我市虽然有护理收费标准，但却没有护理工作标准，使得老年人在缴纳了一定的护理费后，却不知可以享受哪些标准的护理，权利和义务不对等，对效劳的监督和纠纷的处理很不标准。三是缺乏监督考核机制。对养老机构缺乏监督考核，养老机构在内部管理上缺乏目标和动力

16、。五队伍建设问题。养老效劳机构的队伍建设存在着一些问题，主要表现为管理人员素质低、护工招聘难，培训少，待遇低等方面。首先是管理人员素质低。大局部乡镇街道敬老院的管理人员总体素质比拟低，都是乡镇街道的一些二线人员和干部调整后不好安排的人员担任，年龄较大、文化水平较低，工作中缺乏前瞻性和创新，在一定程度上影响了敬老院管理和效劳水平的提高。其次护工招聘难问题。由于养老机构的护工工作环境差、劳动强度大、收入低，本地人多数不愿意到养老机构当护工。养老机构不得不考虑招聘外地护工。然而，外地护工的流动性很强，根本上都留不住。频繁地更换护工给机构的日常工作带来诸多不便。即使有护工愿意留下来，也因为本身文化素质

17、较低、缺乏专业的护理技能等问题而影响了护理工作的质量。第三是在职护工培训少。一般而言，各个养老机构在护工上岗前会进行3天的职业培训，授课内容只是停留在简单的衣物换洗、褥疮护理、床上洗头等根本的护理技能等。然后就是边做边学，缺乏专业系统的职业培训，导致养老机构的效劳内容单一、档次较低。三、对策措施一强化责任。养老机构建设和开展，政府扶持和推动是关键。毫无疑问，扶持和推动养老机构建设和开展是政府的责任。政府的责任主要表达在制定养老效劳规划、制定养老效劳扶持政策、加大根本养老效劳投入以及养老机构标准管理等方面。1、加强规划。一是制定养老机构开展总体规划。要按照统筹考虑，超前规划的原那么，在科学分析老

18、年人口开展趋势的根底上，结合十二五期间经济社会开展规划和城市建设规划，制定全市养老机构开展总体规划。二是制定养老机构开展布局规划。按照合理布局、统一规划的原那么，将养老机构建设优先纳入城乡建设规划，科学统筹养老效劳机构布局，合理配套各类资源，适度提出开展指标，实现养老效劳资源优化配置，为未来养老效劳事业开展预留空间。三是整合乡镇养老资源。按照盘活存量，开展增量的原那么，对现有的乡镇敬老院等养老资源进行挖潜、整合，改变一乡一镇必须建一个敬老院的传统做法，按照老年人口分布情况，对乡镇进行划片区，按片区对养老机构进行统筹规划，实现敬老院向区域性社会养老效劳中心转型。这样，不仅可以实现养老资源的有效整

19、合，而且可以提升养老机构的档次，吸引更多的乡镇老年居民入住养老机构。2、完善政策。认真贯彻落实?浙江省人民政府关于加快推进养老效劳体系建设的意见?浙政发202172号的文件精神， 结合我市养老事业开展的实际情况，参照周边城市的做法，调整市政府67号文件的有关优惠政策，提高财政对新增养老床位的补贴力度。为了确保其他优惠政策能够落实到位，建议市政府协调相关部门，对银行贷款、土地、水电、煤气等方面的优惠政策，出台具有操作性的规定，并加大督察力度，确保有关优惠政策能得到落实。3、加大投入。政府作为养老效劳的责任主体，理所当然地要加大投入，促进养老事业的开展。一是要增加经费安排。要根据经济和社会开展，相

20、应增加财政对福利事业的投入比例，发挥财政投入对国有福利机构的主渠道作用。要大力发行社会福利彩票，筹集更多的福利资金。二是要带头兴建一批养老机构。重点要建设一批爱心护理院、精神病、老年痴呆症病人收养院，在确保农村五保和城镇“三无人员集中供养的根底上，重点向最低生活保障老人、生活困难老人、高龄老人以及重度残疾老人等特殊困难老人提供生活照料、医疗护理、精神慰藉和临终关心等效劳，在效劳内容、效劳方式、效劳质量等方面发挥示范作用，弥补市场的缺乏。三是要保证公办养老机构的合理费用支出。公办养老机构应主要面向低收入的、难以被市场接纳的困难群体，但一些地方为解决机构养老资源缺乏和经费问题，将局部福利设施向养老

21、市场开放，直接参与市场竞争，对入住对象不管贫困与否不做甄别。由于其建设是国家投入，起点高，设施好，局部人员工资由财政支付，经营本钱低，给民办养老效劳机构造成一定的压力，竞争没有在一个起跑线上。因此，要保证公办养老机构的合理费用支出，引导面向贫困老年群体提供效劳，保障这些老年人的权益，解决不能由市场手段解决的问题，为民办机构开展腾出更多的空间。4、标准管理。一是建立养老效劳指导中心。针对目前各级民政部门缺乏对养老机构进行业务指导和行业管理的机构、人员的现状，根据?浙江省人民政府关于加快推进养老效劳体系建设的意见?浙政发202172号提出的要建立健全市、县市、区社会养老效劳指导中心，强化行业管理和

22、指导的要求，依托现有公办养老效劳机构或构建相应的养老效劳平台，建立具有组织、指导、效劳、培训等功能的社会养老效劳指导中心，强化对养老效劳机构的行业管理和业务指导。二是出台标准性管理文件。针对目前对养老机构缺乏标准管理的状况，争取起草出台?宁波市城乡养老机构效劳管理方法暂行?、?宁波市养老机构管理和效劳根本标准暂行?，对全市养老机构管理和效劳进行标准。三是加强行业管理。完整的福利事业管理主体应该由三个层面构成：政府部门、行业组织、福利机构，行业组织的角色是无法替代的。行业组织作为机构的代表，更了解机构的现状和需求，提供的效劳也会更具有针对性，对机构诉求的反响会更快。因此，要筹建宁波市养老效劳行业

23、协会，通过养老效劳行业协会研究制订统一的机构管理流程、效劳标准、示范文本、行业公约和老年人入院评审制度等。二落实登记。做好养老机构登记工作，是当前促进和标准养老机构管理的重要工作。一是做好乡镇敬老院的登记工作。积极主动协调事业单位登记管理部门，贯彻落实好浙江省事业单位登记管理局下发的?关于农村五保供养效劳机构事业法人登记问题的通知?精神，按规定做好乡镇敬老院的事业单位登记工作。二是做好民办养老机构的登记工作。对未登记的民办的养老机构，要按照?社会福利机构管理暂行方法?、?民办非企业单位登记暂行方法?和?浙江省民政厅关于非营利民办社区效劳和社会福利机构办理民办非企业单位登记有关事项的通知?浙民民

24、2003167号的有关规定和要求进行登记；如不符合登记条件的，要按照要求进行整改，在整改后办理登记手续；如果整改后仍不符合登记要求的，要责令其停业。三是做好宗教办的养老机构的登记工作。从调研情况看，宗教办的养老机构主要有两种模式，一种是利用宗教活动场所周围的宗教附属用房，收养了信教的老年人，既解决了信教老年人的养老问题，又方便了他们的宗教活动。这类情况，按?社会福利机构管理暂行方法?等规定，是不能算养老机构的，有点类似学校的宿舍。因此，我们建议不予养老机构登记，应该由民宗局加强管理。另一种是由宗教组织筹资建立的独立的养老场所，收养信教的老年人养老。对这一类机构，按照民政部转发的?福建省民政厅关

25、于宗教人员及民主党派创办社会福利机构有关问题的批复?民阅200114号文件精神，应给予支持，但在办理登记、审批时，须经民宗局同意并出具相关证明。三提高素质。加强养老机构人才队伍建设，是提高养老机构效劳水平，为老年人提供优质效劳的重要保证。一是逐步提高养老机构工作人员的待遇。提高养老机构工作人员的待遇，吸引高素质的人到养老机构来工作，是提高养老机构管理效劳水平的关键。从调研的情况看，目前养老机构工作人员的待遇普遍比拟低，特别是乡镇养老机构负责人和护理人员的收入，更是低于一般职工的收入水平。因此，要二是加强对养老机构工作人员的业务培训。探索建立全市养老护理人员培训基地，对养老机构的管理、效劳人员进

26、行机构管理、护理知识与技能的岗前培训、日常定期培训与轮训，逐步实行持证上岗制度。三是积极引进专业人才。在养老机构人才队伍建设方面，我们不仅要从实际出发，聘用一些本钱相比照拟低廉的临聘人员，而且还要着眼长远，加强专业人才队伍建设，要鼓励和吸引专业社会工作者和社工专业、护理专业的高等院校毕业生到养老机构工作，并为他们创造良好的工作和开展环境，提升养老机构专业化管理水平。 四、当前要做的几项主要工作根据调研情况，我们认为，当前，我们重点要做好三方面的工作： 一做好养老机构的清理整顿工作。考虑到未经注册登记的养老机构中存在的平安隐患，直接威胁着收养对象的生命平安，做好这类养老机构的清理整顿工作，标准对

27、养老机构的管理，显得十分重要。我们建议，结合落实省民政厅?关于开展养老机构 “两标准、一标准落实情况专项检查工作的通知?，以市政府办公厅名义下发?关于开展全市养老机构平安检查及加强养老机构清理整顿工作的通知?，以各县市、区为主，集中时间，集中力量，对所属区域内所有养老机构进行一次全面平安检查和清理整顿，特别对根底设施、收养条件、消防平安及经营资质等方面存在的问题，要逐项查清查实，依据相关法规，提出处理意见，落实整改措施，消除平安隐患，确保收养对象生命财产平安。对消防部门确认存在严重平安隐患，短期内无力整改的民办养老机构予以撤销登记；对管理混乱、效劳质量差的，要限期整改，逾期或拒不整改的，予以撤

28、销登记；对未登记的养老机构符合条件的，要催促其履行注册登记手续，对不符合条件的，要求其按规定整改，在整改后纳入登记管理。对养老机构管理效劳中存在的具体问题，要加强具体指导，逐个研究对策，逐项落实整改。在平安检查和清理整顿工作中，既要依法依规依政策办事，又要顾全稳定大局，注意工作方式方法，坚持以人为本，具体做好相关法规政策的宣传和解释工作，最大限度地争取社会和当事老人及经营者的理解支持。涉及民办养老机构撤销、取缔后老人转移安置问题，一定要审慎行事，稳妥处置。 二提高对养老机构的补助标准。我市在2007年已经出台了?宁波市政府办公厅关于加快开展养老效劳业的实施意见?甬政办发200767号，对促进养

29、老机构建设已经提出了一系列优惠政策，在这些优惠政策中，除了对养老机构的财政补助力度不够大之外，其他相关内容还没过时。根据这一实际情况，我们建议由我局和财政局一起研究提高养老机构补助标准，在达成一致意见的根底上，由两家联合发文，出台提高养老机构补助标准的文件，并对新增养老床位的补贴范围、标准、补贴申请和下拨方法进行具体规定，使对新增床位的财政补贴能够落实到位。三出台标准养老机构管理的方法。在前段时间开展的养老机构普查的根底上，对如何标准养老机构管理进行专题调研和研究，争取明年起草出台?宁波市城乡养老机构效劳管理方法暂行?、?宁波市养老机构管理和效劳根本标准暂行?，对全市养老机构管理和效劳进行标准。