东莞市城市黄线专项规划编制探讨.pdf

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1、东莞市城市黄线专项规划编制探讨 摘要：黄线专项规划是一类城市基础设施综合性规划，其主要作用是保障城市基础设施的用地。东莞市黄线专项规划响应相关政策要求，在全市域范围内对各类城市基础设施进行了黄线划定，涉及十大专业共 57 类设施。为保障规划有效实施，特制定了刚弹结合的管控方式和灵活高效的调整机制。关键词：黄线；城市基础设施；专项规划 引言 在各类国土空间规划成果中，其实都有要求需包含城市基础设施规划相关内容，其中国土空间总体规划还会专门划定黄线，但其划定的黄线内容更多仅是为了使成果完整，因此具有一定被动性，且黄线内容的调整具有较大的局限性，所以其黄线划定对象通常较为精简，管控方式较为单一。通过

2、编制黄线专项规划，可完善黄线划定对象、丰富黄线管控方式、增强黄线调整的灵活性，实现对城市基础设施用地的全面和有效的保护。1、规划背景介绍 1.1、黄线概念 根据城市黄线管理办法和市县国土空间规划编制指南，城市黄线是指对城市发展全局有影响的、城市规划中确定的、必须控制的城市基础设施用地控制界限，包括已建和规划预留的交通、市政基础设施和公共安全设施。1.2、国家政策背景 首先是 2005 年由建设部印发的城市黄线管理办法，文件要求各级地方政府建设主管部门（城乡规划行政主管部门）负责本行政区域内城市黄线的规划管理工作及负责组织划定城市黄线的具体工作；再是在 2015 年中央城市工作会议上，提出要控制

3、城市开发强度，划定水体保护线、绿地系统线、基础设施建设控制线、历史文化保护线、永久基本农田和生态保护线，防止“摊大饼”式扩张；还有于 2019 年由自然资源部发布的市县国土空间总体规划编制指南要求，应明确划定城市黄线、蓝线、绿线、紫线，建立“城市四线”管控体系。1.3、城市发展背景（1）城市基础设施安全事故频发，亟需加强管控 近年来经济高速增长，城市化不断加速，城市基础设施系统越来越复杂，而突发性气象灾害、环境卫生事件、燃气管道爆炸事故、高压架空线安全事故和其他安全类隐患问题不断增多，因此亟需加强城市基础设施的建设和安全防护的管控，从而在减少事故发生的频率和事故发生后带来的影响。（2）用地矛盾

4、凸显，规划部门缺乏“管控抓手”在规划管理部门的项目审批过程中，由于缺乏城市基础设施用地管控的标准，经常遇到重大项目用地与城市基础设施用地冲突的情况，同时近年来随着城市发展规模的不断扩大，新建城市基础设施选址难度不断加大，部分已规划的设施用地多年难以落实，在缺乏相关管控依据的条件下，城市规划管理部门会陷入“两难”的境地。因此需要从规划源头上保障城市安全，落实和保护这些“城市生命线”，为城市规划管理部门提供“管控抓手”。2、黄线的划定（1）全域性原则 规划范围与市级国土空间规划的规划范围保持一致，覆盖全市域范围。（2）系统性原则 规划对象涵盖各类城市基础设施系统，凡专项规划、城市规划中涉及的专业系

5、统均纳入本次黄线划定范畴。（3）可操作性原则 综合考虑基础设施用地的现状地籍情况、周边现状建设和用地规划情况，加强设施用地布局的合理性，以保证设施未来能够顺利实施。（4）动态性原则 依托信息管理系统平台，建立黄线动态更新机制，定期或视实际需求对黄线规划进行调整，新完成的专项规划成果应及时纳入信息系统，以使黄线规划成果更具时势性。2.1、黄线划定依据（1）现状设施划定依据选取 现状设施尊重现状既定事实，点状设施的划定选取依据顺序为：批地红线-总规/控规（地形图与总规/控规位置对应时）-地形图（参考）-航拍图（参考）；线性设施的划定选取依据顺序为：测量图/竣工图-地形图-市总规/专项规划。现状设施

6、划定的精准性可通过后续的调整机制进行优化更新。（2）规划设施划定依据选取 目前东莞市各类城市基础设施专项规划与国土空间规划，存在编制时间、规划年限、系统设施规模布局不一致的情况。因此规划新增设施和规划改建设施的黄线划定需综合各类国土空间规划、城市基础设施专项规划、系统发展动态及部门意见进行划定。通过分析对比，选取设施布局指导性较强的规划作为黄线划定的主要规划依据，其他相关规划及部门意见作为校核依据。2.2、黄线划定对象 东莞市黄线专项规划定位以市级和区域型基础设施为主，结合本地城市基础设施的规划情况和规划管理的实际需要确定划定对象。本次划定对象涵盖交通、市政和公共安全三大版块，分交通、供水、排

7、水、电力、通信、燃气、环卫、成品油、供热、防灾十大专业设施,共 57 小类设施。黄线划定对象一览图 2.3、黄线划定标准 为了保障设施自身运行安全或避免设施对周边建筑的影响，在点状设施的用地红线边界和线性设施的线位之外，部分城市基础设施还存在一定范围的安全防护区域，按照分级管控的原则，可将黄线分为一级控制线和二级警示线。对于点状设施，其一级控制线为设施用地红线，二级警示线为设施安全防护区域范围线；对于线性设施，其划定标准因设施类别的不同而存在差异。本次规划创新性的提出了两级黄线管控的概念，突破了城市黄线既定的定义和作用。其中，一级控制线对应常规的城市黄线，其作用更多的是为了保障城市基础设施的空

8、间落实，是保障基础设施自身运行安全的底线；而二级警示线是本次规划特别提出的设施周边影响范围线，包括卫生防护范围线、建筑防火范围线和抗干扰保护范围线，除了可指导规划管理部门对用地规划的管理审批，还可指导对相关工程建设方案的审批工作。本次规划涉及划定二级警示线的设施类型有污水设施、环卫设施、供电设施、燃气设施、成品油设施、交通设施和气象设施，其中污水和环卫设施需划定卫生防护范围线，供电、燃气和成品油设施需划定建筑防火范围线，交通和气象设施需划定抗干扰保护范围线。2.4、黄线划定影响 本次规划重点对划定的黄线与永久基本农田、生态保护红线和水源保护区的影响关系进行了识别，并提出了协调建议。（1）对永久

9、基本农田的影响协调建议 对于现状已批地的点状设施，建议按照“占补平衡”措施，对永久基本农田进行微调。其它占用永久基本农田的设施在符合相关国家法律法规的准入条件的前提下，应进行可行性研究论证，必须对占用永久基本农田的必要性和占用规模进行充分论证，按有关规定办理审批手续。（2）对生态保护红线的影响协调建议 根据相关政策文件，生态保护红线范围内允许防洪和供水设施建设等活动，必须且无法避让、符合县级以上国土空间规划的线性设施，在不影响主导生态功能的前提下，可严格按照主管部门批复的项目选址和规模等进行建设。因此规划建议对上述需穿越生态保护红线范围内的线性设施在实施前进行选址选线唯一性论证和环境影响评价工

10、作。（3）对水源保护区的影响协调建议 对水环境有影响的建设项目应严格控制其建设，在不影响水源保护的前提下，二级水源保护区的建设行为应征得生态环境局等相关部门同意。一级水源保护区严禁与水源保护和供水设施无关的建设行为。3、黄线管控措施 黄线的管控需采用刚弹结合的方式，如果完全实施刚性管控，则会对城市基础设施的落地和城市整体的空间布局造成一定负面影响，反而适得其反，应一定程度上结合设施系统发展特点、城市空间布局变迁等实际情况预留弹性调整空间。如果过于弹性管控，则会降低规划约束的力度，不利于设施用地的真正有效落实。因本次规划提出“定界”、“定位”、“定量”、“定线”、“定性”五类管控方式。“定界”是

11、指在空间上明确点状设施的用地边界，实现刚性控制，管控对象为现状已建设施和近期有明确建设意向且有明确选址红线的设施；“定位”是指在空间上只明确点状设施的位置，其位置范围因设施类型而异，比如220 千伏变电站可在本次规划建议位置的 2 公里范围内进行调整，管控对象为除确定为“定界”控制的其他规划设施及附设型设施；“定量”是指仅明确点状设施数量，不对其黄线具体划定，管控对象为因占地需求及空间影响均相对较大从而可能导致落实存在较大困难的镇级设施，如 110 千伏变电站；“定线”是指在空间上明确线性设施的具体线位，实现刚性控制，管控对象为现状线性设施和已明确线位的规划轨道设施；“定性”的管控对象为除确定

12、为“定线”控制的其他规划线性设施，因规划的线性设施的线位在实施时调整的可能性较大，并且其调整通常具有一定的灵活性，所以本次规划对其线位进行弹性控制。4、更新调整机制保障 黄线规划在批准后的实施过程中，不可避免将会面临规划更新调整，因此需要制定一套合理的规划更新调整机制，一方面可保障更新调整的灵活性，同时又能避免规划调整的随意性。经综合分析，规划明确了可进行更新调整的六类情形，分别是：（一）因市、镇国土空间规划更新调整；（二）因控制性详细规划更新调整；（三）因市交通、市政专项规划更新调整；（四）因镇级黄线专项规划优化调整；（五）因勘探或信息错漏需要更新、修正的；（六）因城市经济和社会发展产生了新

13、情况和新问题，按照实际需要确需调整的。对于因上述第一至五类情形而需调整的，应征求行业相关主管部门意见后，提请自然资源局进行技术审查，调整方案通过后进行备案。对于因上述第六类情形而需调整的，应编制黄线调整论证报告，并组织专家论证，统筹考虑调整后对周边用地与黄线之间的相互影响。5、结论 黄线是一个城市的“生命线”，城市的正常运转离不开供水、排水、供电、交通等这些必要的城市基础设施，但其“落地难”一直是困扰城市规划管理部门和城市基础设施建设部门的“老大难”问题。一个城市想要更好的发展，这个问题必须要得到有效解决，而解决该问题则需要一整套行之有效的方法，要走的路仍较长，编制黄线专项规划正是跨出的第一步。参考文献 1东莞市城建规划设计院.东莞市黄线专项规划.2021.2刘应明.城市黄线规划编制探讨-以深圳市黄线规划为例.规划师，2008（06）.