家庭服务业发展调研报告.pdf

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1、“以更务实的举措推动家庭服务业发展 对（长政办发 201226 号）文件实施三周年的情况调查 市政府研究室 市妇联 为进一步提升家庭服务业发展水平，2012 年 8 月 9 日，长沙 市人民政府办公厅出台关于大力推进家庭服务业发展的实施意 见（长政办发201226 号）。为全面了解 26 号文件颁布近三年以 来长沙家庭服务业发展现状，根据市政府领导指示，市政府研究 室、市妇联组成联合课题组，深入有关区县、部门和家庭服务行业 协会、部分企业，就 26 号文件实施情况进行了专题调研，特形成 此调研报告，供领导决策参考。一、行业发展整体情况 随着国家对家庭服务行业的重视，省市扶持政策的相继出台，尤其

2、是（长政办发201226 号）文件颁布以后，长沙市家庭服务行 业取得了长足发展，到 2015 年，累计新增家庭服务从业人员 10 万人以上，形成 1020 个家庭服务业知名品牌企业，培育和发展 家庭服务连锁网点 400 家，年培训家庭服务人员 3 万人，基本形 成以知名度高、信誉好的各类家庭服务业企业为骨干，服务门类 和品种齐全，服务质量和管理水平较好的多层次家庭服务体系”的主要目标基本可以实现。家庭服务行业已经成为第三产业的重 -1-要组成部分，对于促进就业、改善民生、拉动内需、构建和谐社会 等方面起到了积极的作用。（一）行业规模稳定增长 一是企业数量增长较快。截至 2014 年底在我市工商

3、部门注册 登记的家庭服务企业数量已达 633 家，比去年同期增长 148 家。拥有长沙市妇联家政服务中心、万众和、金领伟业 15 家家庭服务 行业龙头企业（见附件）。在 2014 年长沙市商务局举办的首批企业 认定结果中，协会共有 6 家企业被认定为“第一批自创知名品牌和 最具成长性商贸流通企业”称号。万众和、湘女、华嫂、鼎好 4 家公 司获得“长沙首批自创知名品牌”称号，金领伟业、特丽洁 2 家公 司获得“长沙首批最具成长性商贸流通企业”称号。二是行业效益有所提升。根据抽样调查，2014 年全市家庭服 务行业营业额约 25.9 亿元。尽管家庭服务行业是微利行业，利润 非常低，有的企业甚至出现

4、亏损，据统计，本行业年度实现总利润 大概在 150 万左右。行业年度营业额和总利润增幅分别在%、%。根据有关政策精神，家庭服务行业享有一定的政策扶持。全市行 业每年上交国家税收大约 166.5 万元。三是安置就 业岗位效果明 显。2012 年，长沙市家庭服务行业 从业人数达 12.3930 万人，2014 年行业从业人数人达 1425196 人，去年同期比增长 10%。其中，女性从业人员总人数 110080 名，去 年同期比增长 4.2%。家政人员的工资收入根据其服务项目不同而 有所区别，最低工资在 2000 元左右，平均工资在 2400 元左右，最 高工资可达 8000 元甚至上万元。-2-

5、“（二）行业问题不容忽视 一是产业化程度还不高。目前，长沙市家庭服务公司经营模 式呈现明显的单一性特征，基本都是以中介式管理模式为主，基 本没有实行员工制的企业，仅有少数企业兼有部分员工制、准员 工制。正规军”只有两类，一类是在工商部门登记注册的，一类是 在民政部门登记的具有公益性的非企业。目前两类家政服务占有 的市场份额不到 50%。此外，受当前税制和社保政策影响，家政企 业业绩无法做大，很难培育出产业化发展的家政上市企业。以一 个月嫂服务收费为 3000 元为例，通常管理费收入为 10%-20%之 间，如按 10%计算，其中有 2700 元是代收代付的家政服务员工资，企业实际收入金额应为

6、300 元。营业税金及附加按照企业收取客 户的服务费全额征税 6%，营业税金达 180 元，占企业实际收入佣 金额的 60%，家政公司无法承受。现在通用的办法是直接少报收 入，或者采用要客户直接只支付给家政公司管理费，由家政公司 代收代付的家政服务员工工资由客户直接支付给家服员工。如家 政公司给家政服务员购买五险，需向人社局支付 713 元/月的社保 费用，全部管理费帮家政服务员工缴社保费都不够。家政企业因 为不能为家政服务员工购买社保，就只能与家政服务员工签订中 介劳务合同，家政服务的标准化、职业化、规范化、产业规模化很 难推行，整个行业很难实现产业化大发展。二是缺乏企 业准入标准。家庭服务

7、市场门槛低，行业呈现“小、杂、散、乱、弱”的特征比较明显。据调查，目前长沙市大大小小家 庭服务企业主要依托于街道、居委、社区，多数没有进行工商登记，-3-“属于“一张桌子，一部电话，一个人，一张纸”的“四个一”式中介站 点，它们“灵活机动”、四处出击”，唯利是图，不守诚信，影响了长 沙市家政服务业的良好形象。大部分家政公司员工流动性大，有 的员工流失率高达 80，平均工作周期不超过 4 个月。一部分家 政服务员脱离原公司，私自开非法中介，打一枪换一个地方”，缺 乏后续服务；有的受利益驱使，随意或者刻意隐瞒服务员的不良记 录，用户即使遭受侵害也无法投诉。家政服务市场发展不规范，对 服务质量没有衡

8、量标准，收费标准不统一、操作不规范、给行业发 展带来很大负面效益。三是行业收入整体 较低。目前，企业利润水平普遍较低，多数 中小家庭服务公司在经营上举步艰难。家庭服务企业尤其是中介 性质的家政服务业，规模小，收入不稳定，毛利润率不足%。家 庭服务人员每月毛收入约 元左右，扣除中介管理费后只有 元左右，加上交通、餐饮等开支等因素，从业人员每月收入仅有 元左右，如果缴纳社保则所剩无几，属于社会低收入人群。四是家政人 员素质不齐。从事家政服务职业“低人一等”等旧 观念依然存在，被社会上一些人看不起，有些没有得到用人家庭 应有的尊重，也使一些劳动者特别是下岗职工产生自卑感，不愿 去从事这项工作。不少家

9、政服务员自身素质较低，有的接受文化 教育少，有的因种种原因没有参加过培训，服务质量低，甚至出现 事故；有的还在职业道德上出现问题等等。（三）行业发展趋势喜人 当前，我市经济已进入快速发展的新时期，人们的消费结构 -4-发生了很大的变化，劳务消费在全部消费中所占的比重不断增加，随着社会分工的细化、城市家庭结构的小型化、人口的老龄化和 生活的现代化以及家庭在子女教育、个人健康、居室环境、休闲方 式、社交往来等生活方式的变化，居民对包括家务、照顾老人等方 面的家庭服务的需求将越来越多，要求越来越高。家政服务业是 就业容量非常大的行业，是一个发展潜力巨大的市场，孕育着无 限的商机。发展家政服务业是促进

10、现代服务业发展的重要途径，有利于创造大量就业岗位、促进行业转型发展、提升城市文明水 平、促进经济社会发展，具有重大的现实意义。通过加快发展家政 服务业，培育更多的家庭服务人才，提供更多品种更高质量的家 庭服务，以提高广大人民群众的生活水平和生活质量，对促进社 会稳定和谐发展有着重要的意义。二、26 号文件贯彻落实情况有待加强 由于种种原因，26 号文件一些举措缺乏有效推动，优惠政策 难以落到实处，导致制约行业发展的瓶颈问题难以突破，全市家 政服务业仍处在举步维艰的境地。（一）政府引 导难推动。联席会议制度形同虚设，3 年内没有召 开过一次发展家庭服务业联席会议。没有成立专门工作部门或工 作协调

11、机构，联席会议成员单位基本没有履行职责，没有形成统 一领导、分工负责、上下联动的工作推进机制。各区县（市）普遍没 有把发展家庭服务业列入议事日程，尽管妇联积极作为，2003 年 成立长沙市家庭服务业协会，做了大量工作，由于妇联作为团体 组织缺乏行政权利，导致工作推动困难，家政服务企业缺乏监管 -5-“和指导。此外，文件提出“对做出突出成绩的家庭服务业从业人员 进行表彰，并在每年的劳动模范评选中安排一定的名额支持家庭 服务业从业人员”，也一直没有落到实处。（二）扶持政策 难落实。国办发 2010 43 号、湘政办发 2012 2 号、长政办发201226 号文件精神、优惠政策的落实牵涉到人社、税

12、 务、财政、工商、医疗和保险等方方面面。由于市级有关部门没有 结合各自职能出台专项政策措施和实施细则，根本无法落实这些 对家庭服务行业的扶持政策，导致很多扶持政策成了“一纸空文”。有的部门片面强调工作规则和程序，设置“玻璃门”“肠梗阻”，让优 惠政策“看得见”但“用不上”。比如，申报税费减免时企业资格认证、培训费用的核销、再就业证明的办理，都用家政服务业感觉“很头 疼”，跑了几次都搞不好，干脆不跑了。有的部门片面理解 26 号文 件，头疼医头、脚疼医脚”，不能创造性地执行政策，导致很多有利 于行业发展的优惠政策无法落地。（三）法律 维权难保障。到目前为止，我国尚没有一部调整家政 服务业的全国性

13、法律或法规，长沙市没有制定相关的政策和规定，行业缺乏有效的纠纷、意外、工伤等处理机制，一旦家政公司、用 户或者家政服务员之间发生纠纷，很难找到法律上的依据，家政 服务员和用户即使受到侵害也很难为自己维权。尤其是家庭服务 人员的权益保障机制不完善，从业人员权益缺乏有效的法律保障。主要表现为：一是劳动关系不明显；二是工作时间过长，精神压力 大；三是待遇普遍偏低，社会养老参保率低。其中，社会保障参保 率低是当前家庭服务业从业人员普遍存在问题。从有关调查分析 -6-情况看，有 47.5%的人没有参加任何基本社会保障，参加工伤保险 占 28.8%，办理养老保险和医疗保险仅占 15%，失业保险只占 6.2

14、%，生育保险基本没有。其原因主要有三：一是政策制约；二是企业规 避责任，认为一旦为员工办理了相关社保，劳动、工商、税务、民 政、残联等机构就会要求企业承担相关的社会责任，增加企业负 担和经营成本；三是从业人员不了解相关政策或无所谓，特别是外 来从业人员要求并不很强烈。绝大多数企业都无法为家政服务员 工购买社保五险，导致家庭服务行业的现状是因为不能为家政服 务员工购买社保五险，家政企业就只能与居民用户签订三方中介 合同，无法对家政服务员工进行员工制职业化发展管理，居民用 户的权益很难得到充分保障。（四）就业培训难普及。26 号文件提出“家庭服务专业技术人员 全部持证上岗”，但目前长沙市约 90%

15、的家政服务员未接受过任 何专业培训。1、企业自身培训对企业而言成本较高，培训后人员 依然流动大，真正留下来为培训企业服务的人比例较少，而且多 数企业并不具备培训的相关条件和资质；2、国家政策性培训主要 以委托各地指定培训机构（企业）为家政人员提供免费培训为主，但由于从事家政服务人员本身素质偏低，培训时间又较短，而且 每个家政人员又只能接受一次免费培训，不能全面地对家政人员 进行系统培训；3、政府人力资源部门培训主要针对本市户籍下岗 失业人员进行免费培训后上岗，但对户籍之外人员的免费培训办 法至今是空缺的；4、地方工会与妇联等社团组织的开展的免费培 训由于规定接受培训人员的条件所限，所以能参加普

16、及培训的数 -7-量也很难大规模开展，与市场需求相比，培训仍然不能满足市场 需求。5、有些培训需要家庭服务企业先垫资再结算，这措施在操 作上超出了多数家政企业的承担能力，所以企业反应并不积极。三、加快长沙市家庭服务业发展的对策建议 今后阶段，推动长沙市家庭服务业发展，必须从加强政府引 导、规范市场监管、强化政策执行、加强培训鉴定、强化法律保障、加强行业自律等方面综合施策，形成合力。（一）加强政府引导。行业的规范发展离不开政府的推动，在 促进家政服务业发展过程中各级各部门发挥职能、共同参与。建 议尽快成立长沙市家庭服务业办公室，由财政、发改、商务、人社、民政、妇联、工会、共青团等部门派员组成，全

17、面落实促进家庭服 务业发展多部门联席会议制度。各成员单位切实加强沟通，各司 其职，紧密协作，协商解决家庭服务业遇到的各种难题。财政、发 改部门给予资金和政策的引导和支持；劳动保障部门要加强对家 庭服务行业的引导，做好相关政策指导和培训资金支持工作；民政 部门要切实做好家庭服务企业的备案登记工作，确保不漏登虚报；工会、共青团、妇联和残联等组织要发挥各自优势，配合有关部门 做好家庭服务业从业人员权益维护工作；商务部门应加强监管和 引导，加大扶持和支持力度，为企业保驾护航。充分动员社会力量 积极参与，推动家庭服务行业健康有序快速发展。（二）规范市场监管。依法规范家政服务机构从业行为，开展 市场清理整

18、顿，加强市场日常监管，严肃查处违法经营行为，坚决 取缔非法职业中介，维护家庭消费者合法权益。制订家政服务机 -8-构资质规范，建立家政服务机构或其他从事家政服务经营的行政 准入制度。大力开展家政服务从业人员职业道德、诚信经营和家 庭守信教育，形成供需各方相互信赖、安全可靠的市场环境。引导 家政企业向专业化、规范化、产业化和规模化方向发展。将职业道 德作为从业人员岗前培训的重要内容，在家政服务企业资质评级 及日常监管、表彰奖励中，重点考核诚信经营情况，将家政服务诚 信情况纳入社会信用体系，与其他部门诚信记录联网。同时，要大 力拓展家政服务消费市场。一是要推动家务劳动社会化。积极引 导人们转变消费

19、观念，扩大家庭服务消费领域和消费群体，努力 营造有利于家政服务业发展的社会氛围。二是要推动单位后勤社 会化，加快后勤服务的社会化改革。三是要推动社区服务市场化、网络化、社会化，逐步实现社区保安、保洁、绿化、公共设施养护 等服务的社会化。（三）强化政策执行。市级有关部门必须消除部门“壁垒”，结 合各自职能，尽快出台 26 号文件专项政策措施和实施细则，全面 抓好 26 号文件提出的各项扶持政策的落实。要认真梳理现有支持 家庭服务业发展的政策，进一步扶持家庭服务业重点行业和领域 发展。综合运用贷款贴息、经费补助和表彰等多种形式，在项目扶 持、房租补贴、公益性岗位补贴、技能培训、社会保险补贴、小额

20、担保贷款、信息服务网络建设、宣传推介以及品牌家庭服务企业 创建等方面予以重点支持。在社保方面，据家政服务业从业人员 灵活就业的特点，建立与之相配套的社会保障制度并加以落实。家政人员随同单位参加企业职工基本养老保险、城镇职工基本医 -9-疗保险、工伤保险、失业保险以及生育保险的，应由用人单位缴纳 的基本养老保险费、基本医疗保险费、工伤保险费、失业保险费和 生育保险费由财政全额补贴，个人应缴纳的基本养老保险费、基 本医疗保险费、失业保险费由个人承担。以灵活就业人员身份参 加企业职工基本养老保险的，以全省上年度在岗职工平均工资的 60%作为基数，按 12%的比例给予补贴，其余 8%部分，由个人承 担

21、；以灵活就业人员身份参加城镇职工基本医疗保险的，以所在市 上年度职工平均工资的 60%作为基数，按 6%（西安市按 7%）给予 补贴，其余 2%部分，由个人承担。其中，符合灵活就业人员社会 保险补贴条件的，可享受社会保险补贴。社会保险补贴所需资金 从就业资金中列支。社会保险补贴期满，继续由财政资金给予补 贴。建议由长沙市家庭服务业协会向长沙市人社局出具证明该企 业为家政服务企业的证明函，即可在长沙市人社局为家政服务员 工单独购买工伤保险。在征税方面，应当根据家政服务业的特点 实行税收政策扶持。建议家政企业可以按照劳务派遣企业剔除代 收代付家政员工工资后的收入征税，或参照长沙市 2015 年 1

22、 号文 件养老机构免税政策执行。同时，在税务、工商、医疗和保险等方 面给予政策优惠，对规模教大、运作好、纳税高、就业人数多、信 誉高的家庭服务公司给予重点扶持，投入政策及人力财力，并拨 付专项资金给予必要支持。（四）加强职业培训。根据市场需求和用工情况，依托技工院 校、行业协会和培训机构，大力开展行业人员订单、定向和在职培 训，按照规定给予培训补贴。由政府提供相应的补贴，长沙市人社 -10-局或长沙市妇联家政培训中心每月举办一期家政服务员免费培训。具备培训资质的家庭服务企业自主按照市人社局培训标准组织家 政服务员培训，可享受长沙市人社局培训补贴。建立家庭服务从 业人员实训基地，加强家政服务、养

23、老护理、病患陪护和高端家庭 服务人才的定向培训。根据长沙本地市场需求、用户需要和从业 者的特点，提高职业知识和实践技能为核心，开展不同层次、不同 内容、不同等级的家庭服务职业技能教育培训和比赛，然后按等 级发证及制定行业内等级工资标准，让她们在就业择业时持证上 岗，建议政府协调劳动部门加大培训的扶持力度、扩大培训面，做 到培训补贴资金及时到位。鼓励从业人员参加职业技能鉴定，对 鉴定合格获得证书的给予鉴定补贴。通过高效、优质、有序的培训，逐步将家庭服务业导入职业化的道路，着力培育和打造具有深厚 文化底蕴和现代服务意识的品牌。（五）强化法律保障。家政服务业和其他灵活就业一样，因为 没有法律上的保护

24、，所以一旦发生纠纷，很难找到法律上的依据。市民一旦加入灵活就业行列，原则上就纳入了就业统计范畴，制 定灵活就业的法规为家政服务提供法律保障，以鼓励市民从事灵 活就业的积极性。因此，建议立法部门应尽早制定保护灵活就业 的相关法律文件，为家政服务业的发展提供法律上的保障。一是 规范从业人员用工管理。招聘派遣的从业人员，家政服务机构均 应依法与员工签订劳动合同，与家庭签订家政服务协议。以中介 名义介绍家政服务员但定期收取管理费用的机构，执行员工制家 政服务机构劳动管理规定。引导家庭与中介组织或自行雇用的非 -11-员工制家政服务员签订雇用协议，明确双方的权利和义务。二是 提高从业人员劳动报酬。定期公

25、布家政服务员工资指导价位，促 进工资水平逐步提高。家政服务机构支付给员工制家政服务员的 工资不得低于当地最低工资标准。家政服务机构向员工制家政服 务员收取管理费的，不得高于规定的比例。（六）加强行业自律。在政府主管部门指导下，在开办经费、办 公场地、人员配备等方面给予扶持，支持家庭服务业协会行业协 会在行业规范制定、行业交流、人才培训、行业自律等方面开展工 作。推动家政服务机构开展规范化建设，开展服务质量评定、调解 服务纠纷、调查处理违反行规行为，并配合有关部门开展行业统 计、制订行业服务标准和行业工资指导价位。建立行业准入制和 服务标准，使家政行业的发展经营更趋于专业化、规模化、规范化。建议

26、在现有工商、民政、劳动和社会保障部门三家分别审批体制 的基础上，明确长沙市家政行业协会的家政市场管理主体，由市 家政行业协会建立行业准入制。新进入家政市场的中介、公司和 非正规劳动组织必须由市家政行业协会进行资格认定，在获得由 市家政行业协会颁发的行业准入证的基础上，分别到工商、劳动 和社会保障、民政部门进行注册登记。从源头上对家政中介公司 和非正规劳动组织建立起相应的家政行业标准，建立全市从事家 政中介和服务实体的数据库，便于政府各相关部门掌握全市家政 服务业的基本状况，为全市家政市场的规范化管理奠定基础。-12-附 件 家庭服务行业龙头企业（15 家）长沙市妇联家政服务中心 万众和社区服务管理有限公司 长沙市湘女家庭服务有限责任公司 湖南华嫂家庭服务管理有限公司 长沙特丽洁清洁技术有限公司 湖南金领伟业文化发展有限公司 长沙市宝宝家庭服务有限公司 湖南恩庆就业指导服务中心 湖南省中泰家政服务产业有限公司 省妇幼馨月母婴服务中心 鼎好家政服务（长沙）有限公司 湖南省三替家政服务有限公司 长沙银星清洁服务有限公司 长沙红黄蓝教育发展有限公司 长沙市力源和一人力资源有限公司 -13-