当前我市安全生产监管工作中存在的问题及对策建议.pdf

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1、 1 当前我市安全生产监管工作中存在的问题及对策建议 近几年来，我市按照中央和省委、省政府的要求，在安全生产领域不断强化责任机制建设，进一步落实各级党政领导和安全管理人员责任，实现了连续6年事故总量保持稳定下降，重特大事故得到有效遏制，扭转了我市在安全生产工作方面居于全省落后地位的被动局面，在全市经济持续快速增长的情况下，安全生产形势持续稳定好转，呈现出“经济指标逐年上升、事故指标逐年下降”的良好发展态势，我市也迈入了全省安全生产先进市州行列。但是，按照科学发展观的要求深入分析我市安全生产工作的现状，在机制体制上、监管手段和责任落实等很多深层次的问题上仍然没有完全达到科学性的要求。由于我市目前

2、正处于经济转轨、体制转换和社会转型的关键时期，这既是黄金发展期，也是矛盾凸现期，安全生产领域面临的一些基础性、素质性、结构性、体制性的矛盾和问题仍然十分突出：一方面安全生产法律、法规和技术标准体系不配套、不完善；安全生产监管体系不够完善，监管力量不足，监管手段落后，安全投入不足，安全基础脆弱等等都不能适应社会经济又好又快发展的需要。另一方面以公有制为主体，多种经济成分共同发展的经济制度导致安全生产监管对象趋于多元化，监管难度加大，非公有制企业发生的事故起数和死亡人数已经 2 占到全市总数的 70%左右；工业、交通运输业、服务业等高速发展，农民工大量进城务工，安全生产工作面临的压力增大，使安全生

3、产工作面临着新的形势和挑战。一、当前我市安全生产监管中存在的主要问题 （一）高危产业（行业）点多面广而安全基础又十分薄弱。我市现有煤矿 251 处，绝大部分是高瓦斯高突出矿井，瓦斯、煤尘、自燃、冒顶、水灾等灾害齐全；同时随着经济社会的不断发展，我市车流、物流、人流频繁量大，人、车、路之间的矛盾突出，道路交通事故多发。据统计，自 2003 年以来，每年我市道路交通和煤矿这两个行业事故死亡人数之和均占到当年事故总死亡人数的 90%以上。此外，我市还有非煤矿山 387 处。这些矿山地质条件复杂，机械化程度低，安全保障水平低，造成了安全事故多发；有危险化学品生产经营单位 425 家（其中生产单位 31

4、 家、经营单位 394 家），烟花爆竹生产企业 49 家，烟花爆竹经营企业 3263 家，这些企业是发生爆炸、燃烧、泄漏、环境污染等事故的危险所在。（二）安全生产工作机制与监管体制还不够完善。一是安委会作用还不明显。为了统一协调全市的安全生产工作，我市成立了安全生产委员会，由 42 个部门组成，市安委在指导协调全市安全生产工作、推进全市安全生产形势持续稳定好转方面发挥了积极作用。但从另一个角度来看，安委会是 3 一个议事协调机构，与各组成部门之间、与其他诸如道路交通安全委员会、消防安全委员会等之间是一种指导协调关系，且安委会无专门编制、无专门经费、无专门工作人员，日常工作也大多是组织召开有关会

5、议、议定有关事项，综合监管权威不够，指导协调力度不大，难以形成真正意义上的指挥调度全市安全生产工作的机制。二是安监部门职责定位还不明晰。目前我市安监局同时承担市安委会办公室的职能，具体承办市安委会的日常工作，安监局既有属于自己的责任田，直管非煤矿山、危险化学品和烟花爆竹的安全生产，又是政府安全生产的综合监督管理部门，负责安全生产目标管理的考核工作，既是运动员，又是裁判员；三是条与块的监管权力和责任不相称。如中石油、中石化加油站其主权主体属中央企业，人员安全资格证和危险化学品经营许可证则由省安监局颁证，日常监管及安全隐患的整治要市级和县区级安监局督促落实；建设单位的施工许可证由省建设部门颁发，建

6、筑安全问题由市建设部门负责，安全事故的处理、考核又由安监部门负责，也造成相互联动不协调，配合不密切，影响了监管效果。（三）安全监管任务与行政力量配置的矛盾突出。一是安全生产监管任务相当艰巨。仅安监部门直接监管的高危行业生产经营单位就有 4500 多家。安监部门和其他有关部门监管的重大危险源多达 486 处，涉及煤矿、非煤矿山、危险化 4 学品、烟花爆竹、城市燃气、锅炉使用、炸药仓库等企业。二是安全监管力量严重不足。我市现有市、县两级安监人员142 人，需要直接监管的矿山、危险化学品、烟花爆竹等高危行业生产经营单位就达 4500 多家，市县两级安监人员严重不足，与繁重的监管任务不适应，工作一直超

7、负荷运转。三是安全投入不足、安全保障滞后是制约安全生产工作的一个重要方面。重大事故隐患的整改治理、重大危险源的监控管理、机构队伍的建设完善、应急体系的建设、安全生产宣传教育培训等等方面，都需要充足的资金投入。由于经费不足，缺乏必要的技术装备，安监人员在日常监管执法中，也只能靠眼睛去看，用耳朵去听，凭鼻子去闻，靠人去严防死守，而这种严防死守的劳动强度、时间跨度和不可控性远远高于防洪防汛工作，安全监管的科技含量明显偏低。近年来，为加强基层的安全生产工作，绝大部分乡镇（街道）设立了安监站，为基层安全生产工作发挥了积极的作用，但乡镇（街道）安监站普遍存在无编制、无经费、无专业人员、无执法资格等问题。（

8、四）安全生产应急救援体系建设还处在起步阶段。我市高危产业点多面广，门类齐全，危险性大，同时随着城市的快速发展，一些重大隐患和危险源（例如市煤气公司储气罐、春园加油站等），已处在城市的中心，并没有完成搬迁，给城市留下了大量的事故隐患，使我市安全生产应急救援体系 5 建设迫在眉睫。近年来，市委、市政府已将建立和完善事故应急救援机构提上议事日程，多次研究全市的应急救援指挥中心建设工作。但是，就目前我市而言，安全生产应急救援体系建设尚处于起步阶段，存在着应急救援指挥调度机构不健全、指挥调度不统一、救援队伍力量分散、救援技术装备落后、财力物力投入不足等问题，这些都表明我市安全生产应急救援工作还处在一个较

9、低的层次上，与我市的高危产业现状和严峻的安全生产形势不相适应。（五）安全生产责任奖惩机制中存在“两个不对称”的问题：一是党政领导及安监人员承受的责任压力与企业承受的责任压力不对称。在我市当前的安全生产责任奖惩机制设计中，安全生产压力主要集中在各级党政领导和安监人员身上，还没有很好地把压力传递到企业这一安全生产责任主体身上。例如：我市规定，对于发生 10 人以上重大事故的县市区政府实行“一票否决”，县市区长及分管领导当年不得提拔并依照有关规定进行问责；各县市区也同样规定，对于发生 3 人以上较大事故的乡镇实行“一票否决”并追究相关领导及安监人员的责任。这些规定无疑对落实政府领导责任和安监部门监管

10、责任起到了极大的促进作用，但对企业发生事故如何进行惩戒除法律规定的追究法律责任和给予经济处罚外，从责任压力和责任追究的实质后果来分析，远远不 6 能和党政领导及安监人员所承受的压力相匹配。从现实情况来看，“农民死儿子、老板赚票子、政府当孝子、干部掉帽子”的问题仍然没有得到很好的解决。二是基层党政领导及安监人员安全生产工作“奖”与“惩”的力度不对称。基层同志反映，现行的安全生产责任机制，对“惩”的一面强调得十分突出，而“奖”的一面力度远远不够。对于发生了重特大事故的、事故指标超控的有关惩戒性规定，非常明确而具体。但对于在安全生产工作中作出了突出贡献的、长年从事安全生产工作的基层党政领导和安监人员

11、的鼓励和奖励，往往很难找到具有可操作性的规定。二、加强和改进安全生产工作的对策与建议 （一）抓住根本，尊重科学，稳步提高企业本质安全水平。一是坚持走新型工业化道路，着力提高企业经济增长的质量。进一步加强和改善宏观调控，严格控制固定资产投资过快增长，特别要抑制部分行业生产能力盲目扩张和对生产资料需求的过快增长。严格控制高耗能、高污染、资源性产品的出口，为提高企业经营效益营造良好的宏观环境；加大结构调整力度，坚持以信息化带动工业化，鼓励企业采用先进、适用、成熟技术和高新技术进行改造。制定鼓励煤矿等高危企业，依靠先进开采技术，加强高产高效矿井建设的产业政策和税收政策，调动企业技术改造的积极性和主动性

12、，加快淘汰落后的生产工艺、装备、产品和能力，为企业提高经营 7 效益奠定基础。坚持以煤为基础，积极发展煤电、煤化工产业，大力气发展煤炭循环经济。二是坚持培养人才和引进人才并重，着力提高企业安全技术和管理能力，提高安监队伍的整体素质。要在引进人才、使用人才、留住人才上建立一整套的制度和机制，加大人才培养和引进的投入，减少对安监人员的盲目责任追究，要想办法减轻安监人员的工作压力，树立安监人员的执法权威，为企业提高安全技术管理能力提供智力支持和保障，为确保安监队伍的战斗力和工作效率提供持续的动力。三是坚持落实有利于安全生产的经济政策，着力建设本质安全型企业。完善企业安全费用提取使用和管理制度、安全生

13、产风险抵押金制度、认真落实企业伤亡事故经济赔偿规定；完善采矿权有偿使用制度，理顺采矿权与经营权的关系；配套制定保障安全生产的相关经济政策，如：建立对发生重特大安全事故煤矿收回采矿权的安全淘汰机制、对高危行业强制推行安全生产责任保险、对道路危险路段强制安装防撞护栏、在危险化学品行业推行 HAN 阻隔防爆和 BF 系列无火花快速堵漏等先进实用技术等，并纳入法规标准层次予以推行；制定煤矿等高危行业最低工资标准；吸引较高素质的人员从事煤矿等高危行业一线的工作，推进企业提高机械化水平的步伐，最大限度减少作业人数；建立高危行业职工养老金制度，稳定职工队伍。8 四是坚持安全质量标准化建设，着力提高企业现场管

14、理水平。以上标准岗、干标准活为主要内容，以风险管理为基础，从安全技术角度出发，完善和创新各行业安全质量标准化标准和考核体系，把安全管理工作贯穿于企业生产的全方位、全过程，强化闭环管理，致力于源头防范，进一步提升现场安全管理水平。五是坚持科技创新与进步，着力增强安全管理手段。引进吸收国际先进装备和工艺，提高装备的安全可靠性。建立企业生产经营综合信息网络，提高安全信息化管理水平。加大重大安全技术问题的研究，建设以企业为主体的技术创新、技术开发以及科技服务体系，围绕安全生产技术难题集中进行科技攻关，建立安全隐患的预测预报系统。六是坚持强化安全培训教育，着力提高职工队伍素质。从上到下构建全社会的安全宣

15、传教育及舆论支持体系，培养教育个人和群体的安全价值观。鼓励行业、企业、社会大力发展民营、民办、股份制等形式的职业技术院校；加强校企联合办学，按企业需求设定专业，大力培养应用型人才，逐步变招工为招生；推行职业资格证书制度，将传统的由企业、行业培训各类技术人员、特殊工种作业人员、技术工人转向社会化。逐步使高危行业走上从业人员职业化、管理人员专业化、从业培训社会化、自主培训经常化的路子，达到企业职工人人想安全、人人会安全、人人能安全的目标。9 （二）健全体制、完善机制，不断加强和改进安全生产工作。一方面，要按照“经济管理职能和行政执法职能分开”、“安全生产行业管理与安全监督分开”的思路，把行业力量、

16、专业协会发动起来，把相关专业协会和技术人员组织成一个服务体系，强化行业管理职能，这样才能使各级安监部门集中精力、集中力量抓好贯彻落实国家安全生产方针、政策、法律、法规、规定落实落实情况的监督检查。另一方面，要理顺企业安全管理机构，充实企业安全管理人员，形成从职工、企业、社会到政府完整的安全管理体系。（三）进一步强化企业主体意识、落实企业主体责任。企业是市场经济的主体，也是创造物质财富的主体，同时也是安全生产的工作主体和责任主体。安全监管工作只有与企业安全管理工作形成互动才能收到实效。首先要按“分级管理、分级负责、分层次落实”的总体要求，将各级政府、各级安监、行业管理部门、企业不同责任主体在安全

17、生产工作中的职责范围、责任内容、责任要求具体化、明确化，这样才能解决好干部与企业责任压力不对称的问题。其次，对不同安全风险程度的企业采取不同的监管方式。安全风险低的企业实行高标准、低管制，安全风险高的企业实行通用标准、严管制，增强他们对安全管理法规的自愿遵循性，避免安全管理的逆向选择现象。第三，完善市场准入标准。通过标准调控企业，使企业在政府确定的框架内承担起安全管理责任。10 对许可事项，凡是通过市场机制能够解决的问题，应当由市场机制去解决；通过市场机制难以解决，但通过规范、公证的中介机构自律能够解决的问题，应当通过中介机构自律去解决。（四）从实际出发，做到理性预防，不断夯实安全基础。政府要

18、把企业事故责任者应承担的责任与其对于事故的预防所作的投入联系起来，研究制定各类事故预防的投入标准，形成理性预防安全事故的有效机制，使企业业主们时刻以一种“可计算的问责理性”压制住预防惰性，积极地为事故预防而进行实质性的投入，夯实安全基础。从安全监管的角度看，事故源于隐患，重特大事故的发生往往是安全隐患长期存在恶性发作的结果，因此，安全监管的重点要放在切实建立安全隐患的发现、整改、验收、处罚机制，完善隐患治理整改制度，严肃隐患整治纪律上。建立重大安全隐患责任追究制度，对长期存在重大安全隐患生产的企业不仅要进行经济处罚，还要严肃追究责任人的责任。（五）科学地研究和建立责任追究与激励相结合的机制，实

19、事求是落实责任追究规定。首先，要准确界定综合监管和行业管理之间的工作职能。分清哪些工作是由综合监管部门负责、哪些工作属于行业管理的范畴、安监部门与行业管理部门各自承担的安全责任是哪些，切实解决监管缺失的问题。其次，要准确界定监管部门与企业之间的安全管理职责。11 政府监管和企业管理的主体、对象、内容都不一样。政府监管的主体是政府及有关部门。企业管理的主体是生产经营单位。第三，实事求是追究事故责任。在严格界定责任的基础上，按照党纪政纪和法律规定追究责任，以真正吸取教训，警示教育后来者。第四，要做到责任追究与激励相结合、相对称，妥善处理好责任机制中“奖”与“罚”不对称的问题。（六）不断改进安全生产

20、监管方式，稳定安全生产监管队伍。一是突出监管重点。对一些重点地区、重点企业、重点问题，实施重点监督、专项监督和定期监督，增强执法的实效性。二是加强安全生产依法行政制度建设。在安全生产法的立法精神和法律原则指导下，研究制定实施细则和各项配套性文件，对过去法律法规中不相适应的内容加以修改、完善，尽快形成较完备的安全生产行政执法制度体系。如，行政执法主体制度、行政执法程序制度、行政执法评价制度、行政执法责任制度、行政执法救济制度等。三是坚持执法务必从严。严格按照法定权限和法定程序行使职权、履行职责。推进行政执法公开，全面推行行政执法责任制，进一步强化执法监督。建立健全规范性的内部监督制度。四是坚持依

21、法行政与企业实际相结合的原则，在严格监管的同时实行分类指导。五是关心和爱护安全生产监管队伍，进一步提高工作积极性。安全生产工作责任重、压力大，在加大安全生产责任追究力度的同时要建立安全生产激励机制，比照 12 计划生育的政策，对连续二年没有发生安全事故的重点产煤乡镇，给予其党政主要负责人和分管负责人一定的奖金，并优先提拔重用，对连续三年没有发生较大事故的重点产煤县市区，给予其党政主要负责人和分管负责人一定的奖金，并优先提拔重用。对连续三年没有发生较大事故的重点产煤县市区，给予其安监局局长、煤炭局局长一定奖金，并提拔享受副处级待遇。对县、市、乡三级安监部门的工作人员给予每人每月 300 元的岗位津贴，市级安监局设 2-3 名副处级安全生产监督员，县市区安监局设 2-4 名副科级安全生产监督员，对于乡镇安监站，要认真贯彻省政府关于进一步加强乡镇安全生产工作的通知精神，落实站长高配副科级的要求。同时，人事、财政等部门要充分考虑安全生产工作的实际，实事求是地核定从事安全生产工作的干部特别是基层安监人员的井下津贴、加班补助、岗位津贴、通讯费用等标准，以提高工作积极性，进一步稳定安全生产工作队伍。