第十章社会救助.pdf

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1、第十章 社会救助 一、社会救助概述（一）社会救助的含义和特点 1、社会救助的含义 社会救助，也称社会救济。其内涵是指国家与社会面向由贫困人口与不幸者组成的社会脆弱群体提供款物接济和扶助的一种生活保障政策，目标是帮助社会脆弱群体摆脱生存危机，保障其生存权。2、社会救助的特点 在整个社会保障体系中，社会救助的保障水平最低，但却是最基本的和不可或缺的。第一，最低保障性。第二，按需分配。第三，权利义务单向性。第四，救助对象全民性。（二）社会救助的历史演进 社会救助（社会救济）是最早产生的社会保障形式，是世界上最为古老的社会保障制度。一般认为，它起源于原始社会末期，英国1601 年颁发的伊丽莎白济贫法是

2、西方最早以法律形式确定的社会救助措施。真正现代意义上的以“自助助人”为旗帜的社会救助制度产生于20 世纪初。1946 年英国国会参照贝弗里奇报告通过了国民救助法，从而废除了实施 300 年的济贫法，建立了正式的社会救助制度。（三）社会救助的功能 第一，社会救助最基本和最直接的功能是缓解贫困问题。第二，社会救助可以作为国家进行宏观调控的工具。第三，社会救助可以作为社会稳定的平衡机制。二、社会救助的基本理论（一）贫困的含义与类型 1、贫困的含义 贫困是指在一定社会条件下，人们在长时期内无法获得足够的劳动收入来维持一种生理上要求的、社会文化可接受的和社会公认的基本社会水准的状态。2、贫困的类型 贫困

3、是一个发展的概念，它可以从不同的角度、按不同的标准进行划分。（1）绝对贫困与相对贫困 社会救助制度无法消灭相对贫困，而只能在一定程度上尽量解决绝对贫困问题，尤其是在经济发展水平不高的国家就更是这样。（2）狭义贫困与广义贫困 狭义贫困仅指经济意义上的贫困，反映在一定条件下维持生产与生活在经济上的最低标准。广义贫困则是指包括经济意义上的贫困之外，还包括社会、环境等方面贫困的因素。（3）区域贫困与阶层贫困（二）贫困的测量 常用的贫困测量方法有以下几种：第一，市场菜篮子法。依据市场上生活必需品和有关服务项目的价位，计算出维持人们生存和发展所必不可少的基本需求的开支，从而得出最低生活保障线。第二，恩格尔

4、系数法。一个家庭用于食物支出的比例大体可测定家庭的生活水平：如果食物支出占家庭总支出的比例很高，意味着家庭生活水平很低。凡食物支出占到家庭支出 59%以上比例的，属于社会贫困的家庭；此项支出介出 50%-59%之间的，则进入小康生活水平；比例进一步下降到 20%-40%，家庭便上升到富裕行列；比例降低到 20%以下，属于极富。第三，生活形态法也称“剥夺指标法”。它首先从人们的生活方式、消费行为等“生活形态”入手，提出一系列有关贫困家庭生活形态的问题，让被调查者回答，然后选择出若干“剥夺指标”，再根据这些剥夺指标和被调查者的实际生活状况来确定哪些人属于贫困者，然后再来分析他们（被剥夺）的需求以及

5、消费和收入来求出最低生活标准。第四，国际贫困标准法。（三）社会救助的对象 国际劳工组织认为，在工业化国家，所谓享有最低生活水平救助的对象，是指那些收入相当于制造业工人平均工资 30%的家庭和个人。由于各国情况不同，在救济对象上各有不同的划分和偏重。而在中国，社会救助的对象主要包括三部分人员：一是无依无靠无生活来源的公民，俗称“三无”人员。二是遭受天灾人祸而使生活一时陷入困难的公民，主要是自然灾害中的受害者。三是生活水平低于国家规定最低标准的公民。（四）社会救助的分类 依据救助手段来划分，可分为资金救助、实物救助和服务救助等。资金救助是指以发放现金的形式为救助对象提供帮助的救助形式，它是现代社会

6、救助的主要形式，在贫因救助中采用得最为经常。三、最低生活保障 最低生活保障，是指国家和社会为生活在法定最低收入水平之下的社会成员提供满足最低生活需要的物质帮助的救助形式。1999 年国务院颁布城市居民最低生活保障条例初步确立了这一制度，并使之成为中国社会救助体系中最主要和最基础的保障措施。（一）最低生活保障的目标和原则 最低生活保障的根本目标就是克服现实中的贫困，帮助社会成员达到基本的生活水平。1、生存权保障原则 2、普遍性原则 3、“保底”原则 4、法制化原则（二）最低生活保障制度的资金来源与申领程序 1、最低生活保障的资金来源 主要由政府出资，少数国家的低保资金则主要来源于社会。福利型国家

7、比较强调国家的责任，其社会救助各项目基本上都由国家或政府通过一般税收承担责任，而不是采取个人集资形式。自保公助型国家如德国的社会保障事业主要不是由政府而是由社会承担。自我积累型国家如新加坡等由政府通过公共援助计划对老、残、病又无依无靠的公民实施救助，同时社会团体也通过各种基金对贫困家庭给予一定的经济补助。中国财政和社会捐赠资助是城市居民最低生活保障制度资金来源的两个渠道，明确了地方政府是城市居民最低生活保障资金的主要责任者。2、申领程序 申请者要享受最低生活保障待遇，必须经过申请和接受家庭经济状况调查两道程序。根据经济状态调查结果和核实后的情况，社会保障专门机构做出是否批准其申请报告的决定。一

8、经批准，便可依法给予救助。中国的城市居民最低生活保障条例对申请、调查、审核、审批等程序作了相应的规定。（三）中国最低生活保障制度的建立与发展 1、城市居民最低生活保障制度的建立与发展 1999 年 9 月，国务院颁布了城市居民最低生活保障条例，并立即于 10 月 1 日正式实施。条例使城市居民最低生活保障制度成为中华人民共和国的一项正式的法规制度。2、城市居民最低生活保障制度的基本内容 第一，保障范围。凡持有非农业户口的城市居民，其家庭成员人均低于当地低保标准的均可申请享受城市居民最低生活保障救济。第二，保障标准。由各地按照当地维持城市居民基本生活所需的衣、食、住费用，并适当考虑水电燃煤（燃气

9、）费用以及未成年人的义务教育费用确定。第三，保障资金。四、灾害救助 灾害救助，即自然灾害社会救济，简称救灾。灾害救助制度就是为了使陷入困境的灾民获得衣、食、住、医疗等基本生活保障，以使其摆脱生存危机，同时使灾区社会发展尽快恢复正常化、秩序化的一项制度。（一）灾害救助的特点 灾害救助与其他社会救助不同，在实践中主要体现出以下几个特点：1、灾害救助的紧急性 2、灾害救助内容的广泛性 3、灾害救助手段的多样性 灾害救助手段是多种多样的，概括起来主要是物质手段、精神手段和组织手段三种。4、灾害救助具有明显的选择性 灾害救助的选择性可以体现在三个不同的方面；其一是区域选择性，不是灾区是不可能获得灾害救助

10、的；其二是灾民选择性，不是灾民不可能获得灾害救助；其三是救助形式的选择性，不同灾民的受灾程度不同，可以选择不同形式的救助。（二）灾害救助的内容 完整的灾害救助体系就包括了防灾、抗灾与救灾三大内容。五、慈善事业 1、慈善事业的基本特色 第一、善爱之心是慈善事业的道德基础。第二、贫富差别是慈善事业的社会基础。第三、社会捐献是慈善事业的经济基础。第四、民营机构是慈善事业的组织基础。第五、捐献者的意愿是慈善事业的实施基础 第六，社会成员的普遍参与是慈善事业的发展基础。2、慈善资金的来源 慈善资金主要来自于社会，来自于民间的各种捐献。社会团体和个人的捐献。捐献是慈善事业的基本财政来源，无论是捐钱还是捐物

11、，都构成慈善事业的物质基础。这是最正规、最主要的一条渠道，也是吸收资金最多的一条渠道。政府资助。一些国家或地区的政府对慈善机构往往给以财政资助，以达到扶持慈善事业发展并更好地发挥其作用的目的。发行有奖证券和福利彩票。其他。可以将无主的银行存款、被查抄罚没的犯罪分子的资金和财物及因各种原因造成的对社会公共事业的赔偿等纳入慈善资金的来源。3、中华慈善事业的发展 中国的慈善事业还处于起步的阶段，无论是制度建设还是资源动员能力都十分落后。欲使机制走向完善，必须确立新的发展思路。第一，需要政府的支持和引导。第二，要有健全的法制规范。第三，推动慈善事业的民营化。第四，强化慈善机构的自律。第十一章 社会福利

12、 社会福利是以提高社会成员生活质量为目的的社会保障形式，它是社会保障体系的最高层次，是现代社会政府的一项重要社会职责。一、社会福利概述 （一）社会福利的含义及特征 福利是指由政府、社会或者企业在基本收入之外给予居民或者职工的某种物质待遇。“福利国家”一词首见于英国坎特伯雷大主教威廉邓普 1941 年所著的公民与教徒一书，构建福利国家理论蓝图的人却是威廉贝弗里奇，他在英国进行社会保险及相关服务的调查后发表了著名的贝弗里奇报告社会保险及相关服务，报告确定了实施社会保险的普遍性原则、政府统一管理的原则、全面性原则。1948 年，英国按照“贝弗里奇报告”率先宣布建成“福利国家”社会福利作为现代社会保障

13、体系中的重要组成部分，有着如下显著特征：1、政府的主导性 2、对象的全民性 3、目标的高层次性 社会福利在保障目标上是为了改善和提高社会成员的生活质量。因此，在社会保障体系中，社会福利是一种层次比较高的保障措施，是社会保障的最高纲领。4、实现形式的多样性 社会福利的实现形式除了发放津贴之外，主要是以提供设施和服务的方式来实现其目标。5、权利与义务的不对等性 社会福利的享受限制条件较少，社会成员在享受这些社会福利时是免费或者是低费的，享有社会福利的权利与义务具有不对等性。（二）社会福利的分类 （1）按社会福利享受对象分类 根据福利服务的对象，它可以分为未成年人福利、老年人福利、残疾人福利、妇女福

14、利、劳工福利等。（2）按社会福利的内容分类 根据社会福利的内容分类，它可以分为生活福利、教育福利、医疗卫生福利、文体娱乐福利、住房福利等。（3）按社会福利的设施分类 可以分为国家福利、地方福利和职业福利。职业福利和社会福利两者之间存在明显的区别：性质不同。目标不同。调节机制不同。系统性能不同。内容不同。（4）按社会福利的形式分类 根据社会福利的形式，它可以分为货币津贴、提供设施和劳务服务等。二、老年人福利 1、老年人福利 从老年人的生活出发，老年问题可以归纳为这几个方面：第一、老年人的经济保障需要。第二、老年人的健康保障需要。第三、老年人的情感保障需要。第四、老年人的服务保障需要。第五、老年人

15、的其他保障需要。所谓老年人福利，指国家和社会为了安定老人生活、维护老人健康、充实老人精神文化生活而采取的政策措施和提供的设施和服务，努力实现“老有所养、老有所医、老有所为、老有所乐”的社会目标。2、中国的老年人福利 中国老年人福利的主要内容，可以概括为如下几类：物质生活福利 为老年人提供物质生活福利，是中国老年人福利事业的主体内容。医疗保健服务 针对老年人身体功能衰退、疾病增加的自然现象，重视老年人的医疗保健亦构成了老年福利的一项重要内容。其他服务 三、残疾人福利 1、残疾人 根据有关资料，全世界的残疾人约占总人口的 5%左右，在中国现阶段，残疾人总数约 6000 万人左右，他们是一个庞大的需

16、要国家和社会提供帮助的特殊群体，也是推动残疾人福利事业乃至整个社会福利事业的力量。2、残疾人福利的主要内容 就业福利。特殊教育。残疾人康复。环境福利。优惠待遇。四、妇女儿童福利 妇女儿童福利是妇女福利和未成年人福利的合称，是国家和社会为满足妇女、未成年人的特殊需要和维护其特殊利益而提供的照顾和福利服务，是社会福利项目之一。1、妇女福利 它一般包括特殊津贴、劳保福利和相应的社会服务等三方面内容。2、未成年人福利 未成年人是指未满 18 周岁的公民。未成年人福利的目的，主要在于保护未成年人的身心健康，维护未成年人的合法权益，促进未成年人的健康发展。五、中国福利制度改革 1、中国传统社会福利模式 传

17、统福利模式是中国自 20 世纪 50 年代开始建立，并逐渐被巩固下来的一种福利制度，从而是一种典型的“中国式”福利制度。中国传统福利模式的制度性缺陷主要表现在以下几个方面：第一、制度结构的板块状，与社会福利社会化的基本原则相背离。第二、工资分配与福利分配相混淆，导致政府与企业或用人单位的角色错位。第三，实施范围的身份限制，表明了制度安排的非公平性。第四，资金严重短缺，福利方面供需矛盾十分突出。第五，职业福利严重异化。2、社会福利发展构想 中国的社会福利制度客观上已经发生了深刻的变化，所取得的成就包括：一是观念上的突破，即由政府或企业包办福利的传统已被打破，社会福利社会化的观念正在得到确立；二是

18、福利结构的变化；三是福利制度运行的变化；四是住房福利与教育福利改革取得了较大的成绩；五是民间力量开始介入福利领域。中国社会福利制度的未来发展，适宜的取向将是以不断改善和提高国民的生活质量为追求目标，走福利社会化、多元化的发展道路。同时，建设中国新型社会福利制度，还需要强调如下原则：首先，坚持福利项目设置的基本原则。一是满足居民福利需求原则，即根据城乡居民的普遍需求来设置福利项目；二是与社会经济发展水平相适应原则，即根据现实国力来设置福利项目；三是适度引入市场机制原则。根据这一原则，凡是能够由市场提供的福利均应尽可能地由市场提供，非营利机构举办福利事业应当得到政府的鼓励和明确的政策引导。其次，遵

19、循社会福利的发展规律。包括：一是服务社会化规律。即社会福利必须通过广泛的社会公共组织网络来具体实施，服务愈是社会化，社会福利事业就愈是能够得到全面的发展。二是对象群体化规律。不同的社会群体存在着不同的社会福利需求，根据不同群体来制定相应的福利政策、建立必要的福利设施、提供专门的服务等。三是发展协调化规律。即追求福利项目结构、水平及项目之间地位的协调发展等。再次，坚持并完善中国自己的特色，包括物质保障与服务保障相结合、国家救援与群众互助相结合、救助生活与发展生产相结合、发展社会福利与巩固家庭保障相结合、社会福利制度化建设与非制度化建设相结合的特色等。3、社会福利改革步骤 国家可以通过以下步骤来实

20、现建立和发展新型社会福利制度的目标。第一，改造政府福利。第二，分化职业福利。第三，完善整个福利制度。4、可行性对策 就中国目前的现状而言，从传统模式的福利制度走向新型社会福利制度，尤其需要重视采取下列措施：重视福利立法，推进社会福利的制度化建设 推进多元化筹资方略 培植和壮大社会公共福利组织 构建官督民办的新型社会福利事业运行机制 第十二章 员工福利 一、员工福利概述 1、员工福利及其结构 员工福利是薪酬体系的重要组成部分，是企业或其他组织以福利的形式提供给员工的报酬。广义的员工福利包括法定的社会保险与单位自主建立的员工福利计划；狭义的员工福利则仅指法定保险之外的由单位自主实施的福利计划。在现

21、实中，与职业相关的福利主要包括收入保障计划、健康保健计划和员工服务计划三大类。其中收入保障计划中的企业年金计划已经成为整个养老保险体系中的一个支柱，是社会养老保险的一个重要补充。2、法定员工福利 法定的员工福利，是指国家通过立法强制实施的对员工的福利保护政策，包括社会保险和各类休假制度。社会保险由国家通过立法确定并强制实施，是现代社会保障制度的主要构成部分。职工依法享有的休息时间也是一项法定的员工福利。在法定节假日，劳动者有权享受休息，工资照发。如果雇主或单位在法定假日安排劳动者工作，应支付不低于 300%的劳动报酬。劳动者连续工作 1年以上的，可享受带薪年休假。3、非法定员工福利 非法定员工

22、福利，是指企业自主建立的，为满足职工的生活和工作需要，在工资收入之外向雇员本人及其家属提供的一系列福利项目，包括货币津贴、实物和服务等形式。这类福利通常分为收入保障计划、健康保障计划和员工服务计划。收入保障计划旨在提高职工的现期收入或未来收入（企业年金、团体人寿保险）水平的福利计划。二、企业年金 企业年金计划是企业举办的一项养老保险计划，员工退休后可以获得的养老收入。在员工工作期间，通过缴纳一定的保险费和投资运营进行资金积累，直到老年时享用，因此，它是一笔延期支村的工资收入。年金计划的出现早于社会养老保险计划，现在则被视为养老保险体系中的第二支柱。1、企业年金的性质和特点 与基本养老保险制度相

23、比，企业年金具有以下五个特点：第一，社会养老保险制度一般是政府强制实施的、统一的养老金计划，管理机构的经费纳入财政预算由政府统一安排，政府机构进行管理。企业年金计划在大多数国家一般由企业自愿决定是否建立，并自主选择管理和运作方式。第二，社会养老保险的养老金是公共产品，而企业年金属于私人产品。因此，政府对企业年金一般不直接承担责任。政府对企业年金的作用主要表现在立法、税收政策和监管三个方面。第三，基本养老保险筹资模式一般采取现收现付制，通过代际赡养来提供养老保障；而企业年金则大多采用积累制，实行个人保障。第四，基本养老保险基金由政府机构管理和营运，保值增值的手段通常是银行储蓄和购买国债，同时也可

24、以投向证券市场，但确保安全性为第一原则；而企业年金主要是通过资本市场，如各种金融机构为运作，投资手段更多样化，更重视基金的投资收益性。第五，基本养老保险注重公平原则，收入再分配的色彩突出；而企业年金更注重效率原则，在企业内部人力资源战略中是具有激励机制的福利手段。2、企业年金的功能和外部条件 企业年金具有四个方面的功能，即保障功能、分配功能、激励功能和理财功能。第一，企业年金是公共年金计划的重要补充和扩大，提高了老年人的收水平。企业年金是对基本养老金的补充，是第二份老年收入。在工业化国家，企业年金的目标替代率（相当于退休前工资的比例）一般为 20%30%，与公共年金合起来可达到 60%70%的

25、总替代率水平。第二，企业年金是在工资、奖金、津贴、股权和期权之外，雇主对员工分配的另一个重要手段。企业年金则属于延期分配范畴。企业年金为企业提供了满足不同需求的分配方式。第三，企业年金是提高劳动生产率和增强企业凝聚力的重要手段。企业年金是企业自主创立的，企业多缴一分钱，员工就多享受一份福利。福利越好的企业，越具有吸引力和凝聚力。同时企业年金一般是按照效率原则建立的，工资收入高、工作年限长的员工可以积累更多的养老金，所以有激励员工努力工作的作用。第四，企业年金的投资经营会带给雇员丰厚的经济回报。在实践中，企业年金计划至少需要四个要素的支持或者外部条件：一是明确、规范的运行规则；二是政府提供的税收

26、优惠政策；三是专业的经办机构；四是风险预防和担保机制。（二）企业年金的基本内容 1、企业年金的分类 企业年金可以依不同的标准划分为不同的种类。在 DC 计划模式中，又可以按照具体的年金项目（以美国为例）分为员工持股计划、利润分享退休金计划、401K 计划、股票红利计划、货币购买年金计划、简易雇员退休金、基奥计划等。基奥计划是由美国国会议员基奥提出，经过国会通过的企业年金计划，主要是用于美国独资或合伙企业。2、企业年金的覆盖范围 企业年金远没有覆盖全部劳动力。企业年金的覆盖范围通常与两个因素有直接关系：政府是否立法强制实施；企业是否具有足够的经济实力。3、企业年金的分配 企业年金根据给付方式可以

27、分为待遇确定制（DB）和缴费确定制（DC）。前者通常是雇主向雇员允诺雇员退休后能拿到多少退休金，由精算师依据这一待遇水平计算出每年应储存（缴费）金额。企业年金的计发办法大致有三种形式：第一种，统一福利计划，即向每一个参加年金计划的退休雇员提供一个固定数额的退休金。第二种，根据雇员工作年限及退休前几年的工资水平确定。第三种，将参加者的工龄与工资收入相乘，再乘以一个百分比（系数）来确定退休金。目前，大多数工业化国家的企业年金计划还是待遇确定制的，但从近年来的发展情况看，待遇确定制有向缴费确定制转变的趋势。DC 计划近几年发展势头强劲的原因主要有以下三个因素：一是雇主认为 DC 比 DB 节省开支和

28、管理简便。二是雇员也欢迎 DC 计划，其信息公开和透明的做法很受雇员拥护。三是两者的投资手段不同。DC 计划可以进行更加广泛的、风险和收益都比较大的投资。4、企业年金的投资运营 在企业年金的投资中，通常要遵守三个基本原则，即安全性原则、流动性原则和收益性原则。安全性是指保证投资资本金能够全部收回，并能够得到预期的收益。流动性原则，即投资由一种资产转移到另一种资产，尤其是转变成现金的容易程度和速度。收益性是任何投资的根本目的，也是企业年金投资的原则。从世界范围来看，企业年金投资几乎涉及了所有的投资工具。比较常见的有：银行存款、债券、股票、房地产、风险投资和金融衍生产品等。债券的收益率比较高，风险

29、也相对较低。5、企业年金的组织管理（行政管理）对整个计划进行合理的组织管理或行政管理。管理属于年金的微观管理，由企业的人力资源部门和财务部门负责。（三）政府对企业年金的监管 政府的监管属于对企业年金宏观管理的范畴，主要体现在推动立法、依法监督和税收政策 3 个方面。（四）美国的 401K 计划 美国的 401K 计划是典型的 DC 型企业年金计划。（五）中国的企业年金计划 中国的企业年金制度的发展可以追溯到 20 世纪 90 年代初期一些行业率先探索和建立起企业补充养老保险制度。2000 年国务院在完善城镇社会保障体系的试点方案中，将企业补充养老保险正式更名为“企业年金”，明确了企业缴费在工资总额 4%以内的部分可以从成本中列支，为企业年金提供了一定的税收优惠政策。2004 年发布的企业年金基金管理试行办法对企业年金的建立与运行及其管理进行了规范。三、住房福利计划 住房公积金计划是依据国家的政策法令所建立起来的一项由国家建立的，单位和个人共同承担缴费责任的强制性住房储蓄计划，其政策依据是 1999 年由国务院颁布的住房公积金管理条例（以下简称条例）。住房公积金实行专款专用。它具有国家政策上的优惠，这种优惠主要体现在以下三个方面：第一，税收优惠；第二，较高的存款利率；第三，低息住房公积金贷款。