美国出口管制体系改革对中国的影响及建议.pdf

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1、 1 美国出口管制体系改革对中国的影响及建议 北师大 MBA2010P3 班 王永奎 学号 201022030249 摘要：6 月 16 日，美国商务部发布了 战略贸易许可例外规定(Strategic Trade A uthorization License Exception)，将中国排除在 44 个可享受贸易便利措施的国家和地区之外。在对华贸易存在巨额逆差的情况下，美国却又限制对华出口，拒让中国企业享受相关贸易便利，对中美贸易产生严重不利影响。本文回顾了美国出口管制体系改革的背景，阐述了出口管制体系改革的内容与进程，分析了美国出口管制体系改革对中国的影响以及中国应该采取的对策建议。关键词：

2、美国 出口管制 改革 中国 影响与建议 一、出口管制改革的背景 美国出口管制政策深深打下冷战时代的烙印，已严重不符当今世界技术发展潮流，对美国经济和安全都造成了损害。尤其是，在当前国际金融危机背景下，要促进出口、扩大就业和恢复经济增长，就必须改革出口管制政策。（一）出口管制体系已严重“过时”随着全球化的纵深发展和科技信息流动性的加快，美国在冷战期间建立的出口管制体系越来越不适用，不仅损害美国的经济利益，也对其安全利益构成潜在威胁。一是管制过时。例如，控制政策规定，计算机每秒运算次数在 400 亿次就不许向中国出口，而中国现在的“天河一号”每秒 4700 万亿次。二是制度严重官僚化。管制政策“极

3、度复杂”、“程序繁琐”，严重影响发证效率。2 三是管制政策已难以适用日益改变的经济和科技环境。冷战时期，美国技术研发具有垄断优势，能对相关产品实行全面控制。但如今，不少国家已具备强大的技术研发和产品制造能力，许多尖端技术已不再是“军转民”，反而是“民转军”。四是现有体系存在将商业贸易推向国外的风险。由于受困于严格的管制，美国跨国公司将业务移至海外，从而危害美国国防工业基础，从内部削弱国家的防御制度。（二）促进出口与就业 在当前金融危机冲击下，许多企业面临生存困境，出口萎缩，贸易逆差上升。据统计，2010 年 6 月，美国贸易逆差额扩大至449 亿美元，增长 18.8%，达到自 2008 年 1

4、0 月以来的最高水平。技术出口管制直接导致出口贸易的下滑和贸易机会的减少。美国商务部数据显示，从 2001 年到 2006 年，美国对华高技术商品出口占中国高技术商品进口总额的比重由 18.3%下降到9.1%，按这个下降比例计算，美国对华出口至少损失了 700 多亿美元。为摆脱经济危机，2010 年初，奥巴马政府提出 5 年内实现出口翻一番的目标，并创造 200 万个就业机会。白宫称，执行新方案后，2010 年按“军品清单”发出的 1.2 万个许可中，约 42%的物项将被纳入“商业清单”，32%的物项将被取消管制。全美制造商联合会估计，如出口管制改革取得成功，未来 10 年美国出口将增加 1.

5、9%，约 560 亿美元，创造 34 万个就业岗位。（三）增强企业竞争力 长期以来，美国企业界一直抱怨美国出口控制体系严重制约了美国出口竞争力。就武器出口来说，欧盟作为一个整体，2009年其武器出口贸易超过美国。就两用品出口而论，欧企在某些方面竞争优势明显强于美企。自 1998 年商业卫星出口管制条例实 3 施以来，美国商业卫星市场份额从 73%下降到了 27%。在西方发达国家中，美国是唯一需对商业通信卫星及相关部件出口进行严格且耗时审批的国家。美国航天工业协会建议，政府应对所有航天技术进行评审，分清商业项目和军用项目。只有这样，才能帮助美国航天企业维持与海外同业公司之间的竞争力。（四）面临外

6、交压力 欧洲盟国批评美国军品出口管制政策妨碍了跨大西洋国防与安全合作。由于管制严格，它们在购买美国武器系统备用零件时，常常需等待很长时间，有时甚至几年。美国出口管制政策也遭到来自中国的批评，一直被认为是造成中美双边贸易不平衡的关键原因。另外，美国出台专门针对中国的出口管制政策明显带有歧视性，中国多次通过中美经济与战略对话等渠道表达了对这一问题的关切。二、美国改革出口管制体系的主要内容（一）美对出口贸易实行严厉管制 根据美国出口管制法规规定，出口管制包括对商品和技术两方面管制。商品出口管制包括有 223 类的商品，按属性分为 10 大类(0 类金属加工机械：1 类化工和石油设备；2 类电和发电设

7、备；3 类通用机械；4 类运输设备；5 类电子和精密仪器；6 类金属矿产及其制品；7 类化工品、类金属、石油产品及有关材料；8 类橡胶制品；9 类其他)。技术分为公开技术与不公开技术及正式确定为国家安全等级（绝密、秘密、机密）的技术，不同技术所需许可证不同。在 1997 年以前，美出口管制仅限于美有管辖权的商品和技术出口。但 1997 年国会修改出口管理法，出口管理扩大到所有由美国管辖下的人所出口的任何货物和技术。即行使域外管 4 辖权，对美国公司在海外的子公司的产品或技术均实行出口监督与管理。美国出口管制的对象视双边关系不同而有所区别。商务部出口管理法规把除加拿大以外的所有国家分为七组，即组

8、、组、组、组、组、组、组。政策由逐步放松。目前我国处于组。（二）出口管制改革的主要内容与进程 2010 年 3 月，作为应对美国经济危机的“再工业化”经济战略的一部分，美国总统奥巴马发布出口倍增计划，要在五年内将出口提高一倍，创造 200 万个就业机会。2010 年 4 月，国防部长盖茨介绍了该项评估情况，提出改革方向，得到总统的认可。2010 年 8 月 31 日，正式启动出口管制体系改革程序，并把此项改革作为贯彻奥巴马政府“五年出口倍增”计划的一项重要措施。2010 年 11 月，美国白宫官方阐述此次改革的初衷和基本思路，主要包括四个方面内容，即“四个统一”，一是统一出口管制清单，即商业控

9、制清单和军品控制清单。二是统一出口许可证发放。目前，对许可证进行管理的部门有三家，商业出口许可由商务部产业安全局管理，军品出口许可由国务院国防贸易管制局管理，对禁运国家许可证发放权则归属于财政部外地资产管制办公室。三是统一执法调查。目前，对出口管制进行执法调查的部门涉及多个，比如，国土安全部移民和海关执法局，司法部下面的联邦调查局，以及商务部产业安全局，造成机构重叠、协调不力。四是统一电子系统。政府筹建一个一体化信息技术系统，以管理出口许可证申、批，通过搭建一个联网平台，将各部门相关信息联结起来。改革进程分为三个阶段，第一阶段目标是使现行制度有显著 5 改善和提高，重新定义出口清单概念；设立分

10、级标准；修改发证程序；统一发证标准；成立执法协调中心等。第二阶段目标是建立全新的出口管制制度，全面部署第一阶段改革成果；将梳理的出口清单分层级排列好；统一监督程序等。第三阶段目标是推动国会最终批准修改的法律。这一阶段的任务远非行政机构单独能够完成，两个清单合而为一、建立统一的发证机构和执法协调中心，这些均需国会立法才算完成。三、美国不放松对华出口管制的阻力与影响 目前，中美两国互为第二大贸易伙伴，2010 年，中美贸易额达到的 3853.4 亿美元，美方对华直接投资累计超过 652.2 亿美元。与此不协调的是，美高技术产品出口远远滞后于农产品等商品，不合理的出口管制政策制约两国贸易发展。（一）

11、美国出口体制改革未能放松对华管制的原因 2011 年 6 月 16 日，美国商务部发布战略贸易许可例外规定，将中国排除在 44 个可享受贸易便利措施的国家和地区之外，原因是多方面的。1.牵扯利益复杂，难以协调一致。此次改革尝试比先前任何一次力度都大，牵扯到各方利益关系和各种政治因素，还涉及对外关系，运作起来非常复杂。事实上，无论是商界还是政界，反对奥巴马政府改革的大有人在。比如，飞机和汽车制造等相关行业保护势力担心，放松管制将使新兴国家相关行业的竞争力加强，反过来冲击美国企业。美国工商理事会主席卡恩斯称，目前，已有大量先进美国技术转移至国外，出口管制改革方向应着眼于加紧而不是放松。2.中期选举

12、后民主党在国会失势，奥巴马政府成了“跛脚鸭”，共和党誓言对奥巴马政府推动的系列改革反攻倒算。可以 6 预见，在剩下的两年时间里，奥巴马政府在国会遇到的掣肘将增多。虽然一些共和党人认同政府改革，但共和党内部远未形成共识。新任众议院外委会主席鲁斯莱蒂南严厉批评奥巴马政府对控制政策的改革，对伯曼起草的两用物项控制法案泼冷水，认为两党尚未准备好就匆忙修改出口管制法是一种冒失。尽管民主党仍控制参议院，但其内部对如何改革争议也很大，新任参议院银行委员会主席约翰逊称，出口控制不在该委员会优先考虑的议程之列。3.法律程序复杂。由于大多数程序性改革只需通过行政手段即可完成，无需国会授权或修订法律、法规，因此，随

13、着改革草案的公布，相关措施也会陆续出台。但是，改革最后一步必须经过国会，成立的出口审批机构和执法协调中心需国会批准，涉及刑事、民事处罚等方面的修订问题也需国会同意。可见，两党之间和府院之间的磨合仍将是一个艰难的讨价还价过程。（二）对中美贸易的影响 美国商务部发布战略贸易许可例外规定，将中国排除在44 个可享受贸易便利措施的国家和地区之外，美国对中国的出口管制状况没有改善，负面影响十分严重。1.不利于促进中美贸易平衡。美国出口体制改革未放松对中国的出口管制，不利于我国引进国外先进技术、不利于我国推进产业结构升级、不利于我国转变贸易增长方式、不利于促进中美贸易平衡、不利于进一步深化双边经贸合作与政

14、治互信。2.不利于缓解人民币升值压力。为解决贸易不平衡问题，美国试图迫使人民币升值；中国则要求美国通过放松管制，扩大对华高科技产品出口。从奥巴马在“国家出口倡议”框架下推动出口管制改革来看，说明中方的思路在一定程度上得到了美国决策层 7 的认可。此次改革并未放松对中国的出口管制，中美贸易不平衡问题短期内还将存在，不利于缓解人民币升值压力。3.将给中国企业带来新机遇。由于美国出口管制的复杂性和不透明性,中国企业往往转向欧盟、日本等管制较松的国家进口高新技术产品。同时，国家不断加大对高新技术研发的扶持力度，将给高科技企业带来发展机遇，推动企业自主创新的积极性。四、应对美国对华出口管制的对策与建议

15、美国对华出口管制根深蒂固，一是担心中国强占美国市场。中国正大力进行经济转型，本身又具有产业集聚优势，如果再加上来自美方的技术，会形成非常强大的竞争力，对美国产品形成非常强大的竞争力。二是美国国内仍保持着冷战思维，认为中国如果掌握了高技术就会用于军事。三是美国认为中国出口管制不严，可能将高科技技术与产品转让第三方。对此，我国应采取针对性措施：（一）充分利用对话,增强双方互信。充分利用好中美战略经济对话(SED)和中美商贸联合委员会(JCCT)等成功的对话机制和平台,主动做好美国商务部、国务院、国会、国防部等负责制定出口管制政策部门的工作,介绍中国出口管制、知识产权保护的法制和现状,减少美国对放松

16、管制影响国家安全利益的顾虑；同时，应充分利用中美各种社会团体、企业界、学术界的力量,尝试通过多种渠道和途径,抓住时机从促进中美经贸合作、增强双方政治互信，增进相互间的了解和信任,促使美国政府采取实际行动放宽对华出口管制。（二）维护国家利益,强化国际责任。首先,加强自身的出口管制工作。长期以来,为维护我国国家安全和社会公共利益、履行合理的防扩散国际义务,我国已建 8 立具有中国特色的与国际接轨的出口管制体系。当前,我国尤其需要加大相关法律法规的贯彻落实力度,减轻美方对我国可能将进口产品转让至第三国的担心。其次,努力做好加入多边出口管制机制的申请工作。在多边出口管制组织内部,管制物项、技术的转移要

17、相对容易,虽然我国已于 2004 年 5 月 27 日正式加入核供应国集团(NSG),但还应努力做好加入瓦森纳安排(Wassenaar Arrangement)等其他多边出口管制机制的申请工作,以助推美国放松对华出口管制。（三）加快科学研究,提升科技水平。加快提高自身的技术水平和研发能力是在放松管制斗争中起决定作用的关键环节。如果我国在某项技术上与美国管制标准差距很小,则美国管制所获得的收益很小,而管制的市场损失将很大,这将直接促使美国放宽对该领域的管制。因此,我们要大力加强我国的科技创新力度,支持高技术产业的发展,尤其是确立合理的高技术产业发展路径、建立健全促进高技术产业发展的政策体系、深化科研体制改革并加强高技术人才的培养和引进。随着我国的科技水平的提高,美国必将根据不同的领域的发展情况放松对我国的出口管制。参考文献：1.美国出口管制改革对中美经贸关系的影响及对策分析，国际贸易2011 年第 4 期 程慧 张威 2.美国出口管制体系改革进展，中国航天2011 年第 2 期 许平 潘坚 张莉敏 3.帅扬：如何看待美国出口管制调整，中国财经报2010 年 09 月 08 日 4.骆家辉：美国政府正重估高科技产品出口管制政策，中国新闻网2009 年 11 月 16日 9