检察建议的行政监督职能探讨.docx

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1、 检察建议的行政监督职能探讨 成都行政学院学报2023年第3期 一、检察建议的行政监视职能正值性分析 检察机关是否享有对行政机关详细行政行为的监视权始终备受争议，而这直接打算了检察建议的行政监视职能的正值性与否。对此，笔者拟从法律和现实论述其行政监视职能的正值性。 （一）法律依据 检察机关运用检察建议对行政行为进展监视是具有宪法和法律上的依据。中华人民共和国宪法第129条明确规定：“中华人民共和国检察院是国家的法律监视机关。”也就是说，宪法为检察院行使其法律监视职能供应了根本上的法律依据。人民检察院组织法第1条也规定了人民检察院是国家的法律监视机关，这意味着检察机关是我国的法定监视机关有权对行

2、政机关的行政行为进展监视。检察官法第33条规定：“提出检察建议或者对检察工作提出改革建议被接受，效果显著地应当赐予嘉奖。”从这一规定中，可以得知检察建议是检察机关行使其法律监视权的方式之一。除了以上法律之外，最高人民检察院也通过公布一系列的司法解释来阐述其检察建议监视职能的正值性。1992年最高检在关于加强贪污贿赂犯罪预防工作的通知中明确提出各地检察机关要“结合办案，提出针对性的检察建议，帮忙发案单位总结阅历教训，堵塞漏洞，改善治理，加强防范，特殊要实行措施推动在执法部门和直接把握人、财、物的岗位，建立有效的防范贪污贿赂等范围的约束机制。”12023年最高检印发了人民检院检察建议工作规定试行，

3、该规定中对检察建议的适用范围、形式、程序等方面进展了具体阐释，重点指出检察建议是人民检察院建议有关单位完善制度、加强制约和监视、完善社会治理和削减违法犯罪的重要方式之一，是人民检察院践行法律监视职能的突出表现。 （二）现实依据 党的十五大严肃提出：“依法治国，是党领导人民治理国家的根本方略。”“进展民主，健全法制，建立社会主义法治国家。”2而“依法治国的核心、重心和难点是依法行政”。3行政权由于其自身的主动性和扩张性而在国家权力运行过程中表现得最为活泼，因此它的运行状况直接影响国家的法治建立。行政权的滥用不仅仅会侵害公民个人的权利和自由，同时也会滋生各种腐败，更为严峻点甚至会阻碍法治国家的建立

4、。因此，对行政权力进展有效的制约和监视是依法行政的重要保障。目前，我国对行政机关的监视体系是多层次多方面的，包括党内监视、人大监视、民主监视、行政监视、司法监视、审计监视、社会监视、舆论监视。4在整个监视体系中，检察机关是国家的法定监视机关。由于检察机关的专业性、独立性和针对性，它对行政行为的监视发挥着无可置疑的重要性。在现实生活中，一方面，检察院可以针对人民法院发出的判决、裁定、调解书提出检察建议，维护司法公正。另一方面，检察院也可以针对行政机关的违法行为、制度漏洞等发出检察建议，催促其依法行政。因此，检察建议是检察机关行使其法律监视职能的重要方式，也是行政监视体系的重要补充。 二、检察建议

5、的行政监视职能的实践探究 自人民检察院检察建议试行规定刑事诉讼法（2023修订）民事诉讼法（2023修订）中对检察建议作出相关规定后，各级检察机关对检察建议的适用范围、适用原则、提出程序等方面都有肯定的了解，检察建议被广泛运用于行政监视中。通过对检察建议的行政监视状况的梳理分析发觉缺乏，进而提出优化检察建议的措施。 （一）检察建议对行政监视实施现状 随着司法体制改革和行政执法体制改革的深化，检察院的法律监视职能不断强化，检察机关运用检察建议来完善单位制度、加强其内部的制约和监视，防止和削减违法行为的比例日益扩大，其的检察建议的数量逐年递增，并取得了肯定的成果。目前，检察建议依据其内容大致可分为

6、五类：（1）再审检察建议；（2）治理制度检察建议；（3）民生保障检察建议；（4）申诉检察建议；（5）工作改良检察建议。检察机关广泛运用检察建议参加社会治理，其适用范围广泛，不仅针对诉讼活动中的行政机关的违法行为进展订正，同时也对行政机关在详细的行政执法过程中的侵害公民利益等违法、犯罪行为以及行政机关自身的体制漏洞进展规制。同时，检察建议的工作成效明显，对完善社会治理机制、强化对行政机关的监视、维护社会和谐发挥了重要的作用。从实际来看，检察建议的回复率较高。依据上海市检察院的统计，2023年共制发检察建议1029份，收到回复894份，回复率到达86.9%。5可见，行政机关对检察建议的承受度日益提

7、高，大多行政机关在接收检察建议后准时实行措施加强其内部的治理、削减违法行为的发生。 （二）检察建议对行政监视的缺乏 尽管检察建议在实践中对行政行为的监视取得了肯定的成效，然而由于我国处于社会转型期和冲突凸显期，检察建议赖以存在的观念成因、体制成因在肯定程度上限制其行政监视职能的发挥6，因此，检察建议对行政行为的监视仍存在缺乏之处。首先，缺乏法律依据。人民检察院组织法作为检察机关实行其检察职能的根本依据，却丝毫没有提及检察建议制度。而刑事诉讼法中对检察建议仅进展原则上的规定，内容广泛空洞。尽管最高检出台了检察建议试行规定等司法解释，对检察建议的适用范围、程序和制度进展了具体的规定，但是司法解释不

8、等同于法规不能给予检察建议以法律上的效力。由于缺乏上位法，因而司法解释、地方性法规及标准性文件中关于检察建议的规定不同致使检察建议的法律依据、范围大小以及侧重点各异。有的地方人大依据最高检的检察建议试行规定检察建议的实施方法，而有的地方则是依据本地检察院的标准性文件实行检察建议；有的机关的检察建议侧重对公益行政行为的监视，有的直接处理相对人的申诉等。当上述的检察建议进展碰撞时，应优先选择哪种检察建议？理论依据是什么？其订正方式又是什么？诸类的问题层出不穷。而这些问题的根源就在于缺乏统一的法律指导。其次，内容格式不标准。一方面，检察建议的内容直接影响其被接受与否。实际中，有的检察建议往往只是针对

9、一个事实作出简洁地说明而并未明确指出问题所在，有的检察建议虽然指出了问题但是往往缺乏深入的分析，抑或有的检察建议只点明问题所在但是囿于自身缺乏专业性而未能提出切实可行的措施。这些缺乏都会大大弱化检察建议的实施效果。另一方面，检察建议的格式不统一会限制其严厉性和标准性。有的检察院通过检察建议书对行政执法机关进展监视，有的检察院则是发行检察建议书、订正通知书来订正行政执法机关的行为。此外，有的检察建议上没有回复期限的规定，有的检察建议的发行单位落款为检察院的内设部门等。检察建议的形式不统一也成为制约其权威性的重大阻碍。最终，配套机制不完善。第一，反应机制的不到位。在实际工作中，许多行政执法机关可能

10、会接受与自身有利的检察建议，而对那些不利于自身的检察建议往往不予理睬。依据调查说明，那些被回复的检察建议中，行政执法机关仅仅只是回复了该检察建议并未真正实行措施去改良。由于检察建议仅仅是种“建议”，并不具备法律上的强制力，所以行政执法机关实际实施与否并不影响其权力。此外，检察建议的发出方也并未对被建议单位的整改措施进展追踪调查，致使检察建议往往只限于文字外表而未产生任何实际效果。其次，救济机制的缺乏。行政机关由于其治理范围的广泛和专业性往往会导致检察机关针对其行为提出的检察建议存在错误，而在现行的规定中并未对检察机关的错误检察建议的处理作出详细的规定。 三、检察建议的行政监视职能的完善 经过上

11、述分析，可以发觉我国的检察建议在对行政行为监视的过程中存在三个问题，分别是法律依据的不统一、内容格式的不统一和配套措施的不完善。对此，笔者认为应从以下三个方面入手来完善检察建议的行政监视职能。 （一）适用范围的明确 尽管检察机关是我国法定的法律监视机关，然而因体制、国情等因素致使检察机关在实际中独立行使法律监视职能时受诸多限制。同时，因缺乏特地的上位法规定致使检察机关在适用检察建议时存在诸多缺乏，如随便性强、范围不统一等。因此，明确检查建议的法律依据和适用范围是完善检查建议的行政监视职能的必要途径。首先，应修改人民检察院组织法或出台特地的法律给予检察建议法律效力。目前，人民检察院组织法没有任何

12、条文对检查建议作出规定且也没有任何特地的法律涉及检查建议，这不仅给检察机关运用检察建议带来了困难同时也降低了检察建议的严厉性。因此，应在人民检察院组织法中增订有关检察建议的条文，保证各地区的检察机关在适用检察建议时有法可依。同时，还应出台特地的法律对检察建议的适用范围、程序、主体、格式等各个方面作出具体规定，确保检察建议从调查环节到制发环节再到实施环节均有序进展。其次，应明确检察建议的适用范围保证行政行为不因地区差异而享有不同对待。参考诸多学者的观点及人民检察院检察建议工作规定人民检察院民事诉讼监视规章试行规定等标准性文件，笔者认为检察建议应对以下四种行政行为进展重点监视：（1）行政主体存在的

13、执法不当、违法行政或治理、制度中存在犯罪隐患的；（2）行业主管部门或主管机关存在的违法行为或治理、制度中存在犯罪隐患的；（3）行业主管部门或主管机关对本行业或部门的监视治理制度存在漏洞的；（4）详细的行政机关的违法行为和执法不严以及详细的治理、制度漏洞。同时，在检察建议时，要留意以下四个“不”：（1）检察建议的内容要与法律监视的本质相全都，要切实可行不行脱离实际，更重要的是不能干预被建议单位的正常活动。（2）检察建议不适用于抽象行政行为。（3）检察建议不适用于无职务犯罪的党委、政府和人大。（4）检察建议不能用于协同同其他单位的日常行政安排。7 （二）标准性的统一 检察建议的内容和形式直接关系被

14、接受与否，因此检察建议的标准性具有极其重要的意义。人民检察院检察建议工作试行规定中明确规定检察建议必需包括以下五个方面：（1）起因；（2）问题；（3）意见；（4）法律依据；（5）回复时间。然而，这条规定仅仅只是对检察建议的内容进展了原则上的规定缺乏后续的具体阐述。在此，笔者拟对此绽开争论。第一，问题的来源或建议的起因。任何一个检查建议都是针对某一详细行为或现象提出的，检察机关应对现行或行为的发生缘由、特点和规律进展详细分析使被建议者熟悉问题的严峻性。其次，应当消退的隐患及违法现象。检察机关在检察建议中应指明被建议者存在的问题确保他们能准时精确了解问题、解决问题。第三，详细的解决措施。这局部内容

15、是检察建议的重点内容，因此对该局部内容的阐述要详细明确，不能因理解不同而产生歧义。在该局部中，检察机关还应提出详细的解决措施。提出的措施应可行性高、针对性强、操作性强且具有可推广性，同时提出的措施应属于法律法标准围内且不干预被建议者的正常治理活动。另外，针对某些高度专业性的建议事项，检察机关应在具体了解后或聘请相应专家后再提出建议确保检察建议的实效性。第四，提出建议的法律依据。在检察建议中，应明确载明该建议的法律依据。在法院的判决书中，对行为人所作出的处理意见均标明其法律依据以凸显专业性、权威性和公信力。检察机关应仿照法院的判决书，在检察建议中明确写明其建议的法律依据，确保被建议者真正认可检察

16、建议进而实施该建议。最终，应注明回复日期等其他事项。检查建议的发出目的在于帮忙被建议者停顿违法不当的行为、完善治理制度，而准时的回复有利于增加检察建议的效力，提高社会对检察建议的认可，深化检察建议的影响，因此被建议者的准时回复能快速推动检察建议的实施。另一方面，人民检察院检察建议工作试行规定第7条第1款规定应当实行统一的格式制发检察建议，但是并没有规定究竟应实行何种格式。最高人民检察院可以召集专家，协商制作示范文书，并将该文书推广至各个地区，要求各地检查机关均按此格式检察建议。同时召开检察建议的学习会议，针对检察建议的文章构造、文字表达、规律论述等进展指导以提高检察建议的严谨性和规律性。 （三

17、）配套措施的完善 配套措施的完善与否与检察建议的实施有着严密联系。完善的配套措施有利于增加检察建议的实践性、保障检察建议能有效实施；相反，残缺的配套措施不利于检察建议的后续跟进、降低检察建议的有效性和威信。目前，检察建议的实施主要存在两个大问题，分别是回馈的落后和救济制度的缺乏。对此，应完善检察建议的反应机制、增加检察建议的救济途径。 首先，检察建议的反应机制应从回复和实施追踪入手。一方面，应建立回复制度。当被建议者收到检察建议后，应在规定的日期内回复，回复内容应包括改良进展、改良时间、改良主管人、改良效果。对于积极改良且效果卓越的被建议者，检察机关可以建议其主管机关赐予行政表扬。对于不接受不

18、回复的被建议者，应针对详细状况实行措施。对检察建议书的内容有异议，被建议者可与检察机关协商消退异议；对检察建议不重视的，检察机关可要求其上级主管部门通报批判；对无当理由不回复检察建议的，检察机关可向其上级主管部门发出检察建议恳求其帮助执行。另一方面，应当建立追踪制度。在被建议者接受建议后，检察机关应要求这些整改机关对其改良进程准时报告，必要状况下也可对机关的改良状况进展调查。对于那些已经取得卓越成效的建议应分析其是否能广泛应用相类似的问题，并总结胜利阅历；对于那些成效不明显的建议，检察机关应详细分析问题，找出缘由，改良建议。 其次，应建立订正机制和复议机制。检察机关在检察建议后经调查或被建议者

19、申诉过程中发觉其的检察建议存在问题，可直接撤回或变更。若问题直接影响整个建议的实施，应准时追回检察建议；若问题不大，可直接变更检察建议。为了确保检察建议的撤回权、变更权不被滥用，撤回、变更检察建议都应先报告检察委员会，经批准通过前方可撤回或变更。固然，假如上级检察机关对下级检察机关发出的检察建议有异议，可直接订正也可要求撤回。除了检察机关本身的订正机制外，也应给予被建议者对检察建议申请复议的权利。当被建议者对检察建议有异议时，可向检察机关提出书面复议。在复议的过程中，应说明异议的理由和依据。若检察机关同意其异议理由，可直接撤回该检察建议。若不同意，被建议者应执行检察建议。固然，被建议者也可向上一级检察机关提出复核，最终由上一级检察机关和其主管部门全都作出打算。