5公共政策.ppt

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1、1一、公共政策的重要性一、公共政策的重要性2改革开放后关于改革开放后关于“三农三农”问题的问题的7个个“一号文件一号文件”始于年的农村改革，至今已经历始于年的农村改革，至今已经历7 7年风雨。针对改革不同时期面临的问题年风雨。针对改革不同时期面临的问题和阻力，中央先后制定出台了和阻力，中央先后制定出台了7 7个个“一号文一号文件件”，顺应和指导了农村改革，有力地促，顺应和指导了农村改革，有力地促进了农村改革和农业生产，给我国农村带进了农村改革和农业生产，给我国农村带来了巨大的变化。来了巨大的变化。37个个“一号文件一号文件”年月日，中共中央发出第一年月日，中共中央发出第一个个“一号文件一号文件

2、”，对迅速推开的农村改革，对迅速推开的农村改革进行了总结，并对当年和此后一个时期农进行了总结，并对当年和此后一个时期农村改革和农业发展作出了具体部署。之后，村改革和农业发展作出了具体部署。之后，连续年的中央连续年的中央“一号文件一号文件”都是关于农都是关于农村政策的。这五个村政策的。这五个“一号文件一号文件”，在中国，在中国农村改革史上成为专用名词农村改革史上成为专用名词“五个一五个一号文件号文件”。47个个“一号文件一号文件”年的一号文件，突破了传统的年的一号文件，突破了传统的“三级所有、队为基础三级所有、队为基础”的体制框框，明确的体制框框，明确指出包产到户、包干到户或大包干指出包产到户、

3、包干到户或大包干“都是都是社会主义生产责任制社会主义生产责任制”。这个文件不但肯。这个文件不但肯定了定了“双包双包”（包产到户、包干到户）制，（包产到户、包干到户）制，而且说明它而且说明它“不同于合作化以前的小私有不同于合作化以前的小私有的个体经济，而是社会主义农业经济的组的个体经济，而是社会主义农业经济的组成部分成部分”。57个个“一号文件一号文件”年月，第二个中央一号文件年月，第二个中央一号文件当前农村经济政策的若干问题当前农村经济政策的若干问题正式颁正式颁布。这个文件从理论上说明了家庭联产承布。这个文件从理论上说明了家庭联产承包责任制包责任制“是在党的领导下中国农民的伟是在党的领导下中国

4、农民的伟大创造，是马克思主义农业合作化理论在大创造，是马克思主义农业合作化理论在我国实践中的新发展我国实践中的新发展”。67个个“一号文件一号文件”年月日，中共中央发出年月日，中共中央发出关关于一九八四年农村工作的通知于一九八四年农村工作的通知，即第三，即第三个一号文件。文件强调要继续稳定和完善个一号文件。文件强调要继续稳定和完善联产承包责任制，延长土地承包期。为鼓联产承包责任制，延长土地承包期。为鼓励农民增加对土地的投资，规定土地承包励农民增加对土地的投资，规定土地承包期一般应在年以上，生产周期长的和期一般应在年以上，生产周期长的和开发性的项目，承包期应当更长一些。开发性的项目，承包期应当更

5、长一些。77个个“一号文件一号文件”年月，中共中央、国务院发年月，中共中央、国务院发出出关于进一步活跃农村经济的十项政策关于进一步活跃农村经济的十项政策，即第四个一号文件。文件的中心内容，即第四个一号文件。文件的中心内容是：调整农村产业结构，取消年来农是：调整农村产业结构，取消年来农副产品统购派购的制度，对粮、棉等少数副产品统购派购的制度，对粮、棉等少数重要产品采取国家计划合同收购的新政策。重要产品采取国家计划合同收购的新政策。国家还将农业税由实物税改为现金税。国家还将农业税由实物税改为现金税。87个个“一号文件一号文件”年月日，中共中央、国务年月日，中共中央、国务院下发了院下发了关于年农村工

6、作的部关于年农村工作的部署署，即第五个一号文件。文件肯定了农，即第五个一号文件。文件肯定了农村改革的方针政策是正确的，必须继续贯村改革的方针政策是正确的，必须继续贯彻执行。针对农业面临的停滞、徘徊和放彻执行。针对农业面临的停滞、徘徊和放松倾向，文件强调进一步摆正农业在国民松倾向，文件强调进一步摆正农业在国民经济中的地位。经济中的地位。97个个“一号文件一号文件”近年来，全国农民人均纯收入连续增长近年来，全国农民人均纯收入连续增长缓慢，城乡居民收入差距不断扩大。缓慢，城乡居民收入差距不断扩大。年月，中央下发年月，中央下发中共中央中共中央 国务院国务院关于促进农民增加收入若干政策的意见关于促进农民

7、增加收入若干政策的意见，成为改革开放以来中央的第六个一号文件。成为改革开放以来中央的第六个一号文件。107个个“一号文件一号文件”20052005年中央年中央1 1号文件，中共中央号文件，中共中央 国务院国务院 11说明说明“农民不富，中国不富农民不富，中国不富”。千方百计促进农民增。千方百计促进农民增收，事关全局，意义重大，既是当前的紧迫任务，收，事关全局，意义重大，既是当前的紧迫任务，又是今后的长远目标。又是今后的长远目标。如果说，年前的如果说，年前的“一号文件一号文件”，使凋敝，使凋敝的农村走向繁荣，那么，今天的的农村走向繁荣，那么，今天的“一号文件一号文件”，则是在全面分析了农业新阶段

8、的内涵和特征后，则是在全面分析了农业新阶段的内涵和特征后，推动现代农业加快发展、实现历史性跨越的又一推动现代农业加快发展、实现历史性跨越的又一次政策创新。它所蕴含的城乡结合、协调发展的次政策创新。它所蕴含的城乡结合、协调发展的科学发展观，是全面建设小康社会的一个根本要科学发展观，是全面建设小康社会的一个根本要求。求。12二、公共政策含义、本质与功能公共政策含义、本质与功能（一）含义（一）含义1 1、概念、概念公共政策是公共权力机关在对社会公共利公共政策是公共权力机关在对社会公共利益进行选择、综合和落实的过程中，依据益进行选择、综合和落实的过程中，依据特定时期的目标，用来引导、规范有关个特定时期

9、的目标，用来引导、规范有关个人行动、机构团体活动的指南或准则。人行动、机构团体活动的指南或准则。132、对公共政策的内涵的理解、对公共政策的内涵的理解（1 1）公共政策具有权威性和强制性）公共政策具有权威性和强制性公共政策是公共权力机关的基本的活动方式公共政策是公共权力机关的基本的活动方式或活动过程中，公共权力机关的权力意志的或活动过程中，公共权力机关的权力意志的表现表现它表征公共权力机关想干什么、为它表征公共权力机关想干什么、为什么干、怎样干，不想干什么、为什么不想什么干、怎样干，不想干什么、为什么不想干。干。142、对公共政策的内涵的理解、对公共政策的内涵的理解（2 2）公共问题、公共目标

10、和公共利益是公）公共问题、公共目标和公共利益是公共政策的三大要素共政策的三大要素公共问题的提出来自政治系统的环境的挑战以及政治公共问题的提出来自政治系统的环境的挑战以及政治系统自身的维持和存续的需要，而解决公共问题的轻系统自身的维持和存续的需要，而解决公共问题的轻重缓急的次序的认定则取决于公共权力机关理性（虽重缓急的次序的认定则取决于公共权力机关理性（虽然事实上是有限理性）选择的结果，也有可能是非理然事实上是有限理性）选择的结果，也有可能是非理性活动的产物。不管怎样，公共目标的设定标志着公性活动的产物。不管怎样，公共目标的设定标志着公共政策是一种有明确方向的活动；谋求公共利益的实共政策是一种有

11、明确方向的活动；谋求公共利益的实现是公共政策的灵魂的目的。现是公共政策的灵魂的目的。15对公共政策的内涵的理解对公共政策的内涵的理解（3 3）公共政策是一种权威性的价值分配方）公共政策是一种权威性的价值分配方案案它通过规范和引导公私部门、公民个人的社它通过规范和引导公私部门、公民个人的社会行为，有效地分配自然的和社会的各种稀有会行为，有效地分配自然的和社会的各种稀有资源。对某一项具体政策而言，价值分配则在资源。对某一项具体政策而言，价值分配则在与该政策直接相关的群体和个体范围内进行。与该政策直接相关的群体和个体范围内进行。16（二）本质（二）本质政府对全社会利益所作的有权威的分配政府对全社会利

12、益所作的有权威的分配1 1、利益选择、利益选择2 2、利益综合、利益综合3 3、利益分配、利益分配4 4、利益落实、利益落实17（三）公共政策的主要功能（三）公共政策的主要功能1 1、管制功能、管制功能通常采取两种做法来设定政策的管制功能通常采取两种做法来设定政策的管制功能条文规定使政策对象不能、不愿、不超条文规定使政策对象不能、不愿、不超出规范擅自行为，这是政策的积极性管制出规范擅自行为，这是政策的积极性管制功能。功能。（有所（有所为为）条文规定使政策对象发生违犯规范的行条文规定使政策对象发生违犯规范的行为时，受到相应的惩罚，这是政策的消极为时，受到相应的惩罚，这是政策的消极性管制功能性管制

13、功能（有所不（有所不为为）。案例上海重罚随地一口痰案例上海重罚随地一口痰182 2、引导功能、引导功能公共政策的引导是行为的引导，也是观公共政策的引导是行为的引导，也是观念的引导。从作用结果看，公共政策的念的引导。从作用结果看，公共政策的引导功能有正向引导功能，也有负向引引导功能有正向引导功能，也有负向引导功能。正导向是政策对事物发展方向导功能。正导向是政策对事物发展方向的正确引导，体现了人们对事物发展规的正确引导，体现了人们对事物发展规律所表现出的正确认识。律所表现出的正确认识。193、调控功能、调控功能它是指公共政策主体运用政策，在对社会它是指公共政策主体运用政策，在对社会公共事务出现的各

14、种利益矛盾进行调节和公共事务出现的各种利益矛盾进行调节和控制的过程中所起的作用。公共权力机关控制的过程中所起的作用。公共权力机关的治理是通过政策来实现的；或者说，政的治理是通过政策来实现的；或者说，政策是公共权力机关实行治理的手段、工具策是公共权力机关实行治理的手段、工具和杠杆。而所谓治理，就是对各种社会关和杠杆。而所谓治理，就是对各种社会关系加以调节与控制。系加以调节与控制。204、分配功能、分配功能从公共政策的界定中我们就可以看出，它从公共政策的界定中我们就可以看出，它具有价值或利益的分配功能。这种功能需具有价值或利益的分配功能。这种功能需要回答三个方面的问题：将那些满足社会要回答三个方面

15、的问题：将那些满足社会需求的价值或利益向谁分配？如何分配？需求的价值或利益向谁分配？如何分配？什么是好的乃至最佳的分配？什么是好的乃至最佳的分配？21分配功能分配功能公共政策总是保护多数人的利益，下列三种公共政策总是保护多数人的利益，下列三种利益群体和个体易从中获益利益群体和个体易从中获益1 1、与政府主观偏好一致或基本一致者、与政府主观偏好一致或基本一致者2 2、最能代表生产力发展方向者、最能代表生产力发展方向者3 3、普遍获益的社会多数者、普遍获益的社会多数者22公共政策的类型公共政策依据不同的标准可以进行不同的分类。依据公共政策的从属关系可将公共政策分为元政策、基本政策和具体政策。231

16、元政策 元政策一般又称为总政策，它是关于怎样制定政策的政策，对其他各项政策起指导和规范作用，是其他层次政策的出发点和基本依据。以教育政策为例24元政策的本质是反映一种政策理念，而不是提出具体的行动方案或方法。几乎一切元政策都有这样的特性，即它的基本功用不在于明确提出一套实施方法，而在于保障其他各项政策遵循统一的政策理念，谋求同一个政策目标。正因为元政策在整个政策体系中占有举足轻重的地位，所以一般都由国家最高权力机关或执政党制定。在我国，教育的元政策由中共中央制定，并最终经全国人大审核以法律的形式确定下来。252基本政策 基本政策是连接元政策与具体政策的中间环节，对上而言，它是元政策原则规定的具

17、体化，对下而言，它又是制定各项具体政策的依据和原则。以教育政策为例 26教育基本政策可由国家最高权力机关或执政党制订，也可由国家教育行政机关制订。273具体政策具体政策指针对某一个特定问题，贯彻基本政策而制订的具体行动方案。以教育政策为例28三、国家、政府与公共政策三、国家、政府与公共政策（一）国家与公共政策（一）国家与公共政策国家是产生于社会而又在表面上凌驾于社会之上国家是产生于社会而又在表面上凌驾于社会之上的的“特殊的公共权力特殊的公共权力”。它在本质上将公众的权。它在本质上将公众的权力变成了支配公众的权力。国家权力作为公共权力变成了支配公众的权力。国家权力作为公共权力所具有的基本职能是实

18、行政治统治和社会管理。力所具有的基本职能是实行政治统治和社会管理。因此公共政策在总体上是国家意志的体现，它在因此公共政策在总体上是国家意志的体现，它在全社会所有成员间进行全社会所有成员间进行“价值的权威性分配价值的权威性分配”，并对他们的行为具有普遍的规范作用与约束力。并对他们的行为具有普遍的规范作用与约束力。29（二）政府与公共政策（二）政府与公共政策1 1、政府的含义与要素、政府的含义与要素国家权力与社会分离的一个重要表现就是国家权力与社会分离的一个重要表现就是治理机构的专门化和治理者的常任化，也治理机构的专门化和治理者的常任化，也就是形成了行使这种权力的专门机构即国就是形成了行使这种权力

19、的专门机构即国家机关和专门人员即国家官员。家机关和专门人员即国家官员。国家机关国家机关和国家官员通过一定类型的权力关系及其和国家官员通过一定类型的权力关系及其运行程序和规则而成为一个整体或系统，运行程序和规则而成为一个整体或系统，这就是政府。这就是政府。30政府政府政府有广义政府和狭义政府之分。政府有广义政府和狭义政府之分。广义的政府广义的政府是指对整个国家（社会）进行是指对整个国家（社会）进行组织管理的政权机构，包括立法、行政、组织管理的政权机构，包括立法、行政、司法机关。政府制定并直接实施国家政治、司法机关。政府制定并直接实施国家政治、经济、外交、军事、文化、法律等政策。经济、外交、军事、

20、文化、法律等政策。狭义的政府狭义的政府是指执行人民意志的中央和地是指执行人民意志的中央和地方的各级行政机关。方的各级行政机关。31政府政府立法是政府管理主权的活动或行为，行政立法是政府管理主权的活动或行为，行政和司法是政府行使主权的活动或行为。政和司法是政府行使主权的活动或行为。政府是国家的中枢系统，没有政府，国家就府是国家的中枢系统，没有政府，国家就不能运转。不能运转。32政府的要素政府的要素政府的要素是体制、机构和公务人员政府的要素是体制、机构和公务人员政府存在的基础是政策政府存在的基础是政策332、政府利益、政府利益所谓公共政策，就是政府为实现这种社会所谓公共政策，就是政府为实现这种社会

21、公共利益诉求而制定的目标和进行的资源公共利益诉求而制定的目标和进行的资源配置，而诉求的实现就意味着政府在各个配置，而诉求的实现就意味着政府在各个社会成员间进行的利益分配的实现。社会成员间进行的利益分配的实现。34政府利益政府利益政府对于公共利益的界定与认定以及公共政府对于公共利益的界定与认定以及公共政策的制定与执行有很大影响。政府传统政策的制定与执行有很大影响。政府传统上被设定为公共机关，代表并谋求社会公上被设定为公共机关，代表并谋求社会公共利益，不具有自身的特殊利益即自利性。共利益，不具有自身的特殊利益即自利性。但是理性选择学派从但是理性选择学派从“经济人假设经济人假设”出发出发研究政府与人

22、民的关系，发现政府具有自研究政府与人民的关系，发现政府具有自利性并谋求自身利益的最大化。这样就有利性并谋求自身利益的最大化。这样就有一个政府利益与社会公共利益的关系问题。一个政府利益与社会公共利益的关系问题。35政府利益政府利益政府利益公共利益政府自身利益政府利益公共利益政府自身利益所谓政府自身利益所谓政府自身利益，是指政府系统自身需，是指政府系统自身需求的满足，如政府的权力与权威、政府的求的满足，如政府的权力与权威、政府的业绩、信誉与形象，政府工作条件与公务业绩、信誉与形象，政府工作条件与公务人员的收入和福利，等等。政府系统的各人员的收入和福利，等等。政府系统的各个部门和不同层级也各有自己的

23、特殊利益。个部门和不同层级也各有自己的特殊利益。既然这样，政府系统及其子系统就会有谋既然这样，政府系统及其子系统就会有谋求自身特殊利益实现的自利性。求自身特殊利益实现的自利性。36诺斯悖论诺斯悖论著名经济学家诺斯在研究国家理论时就引著名经济学家诺斯在研究国家理论时就引入了国家利益的概念。诺斯认为，国家有入了国家利益的概念。诺斯认为，国家有两种职能，一是促进社会福利最大化；二两种职能，一是促进社会福利最大化；二是追求自身利益的最大化。这两个职能是是追求自身利益的最大化。这两个职能是相互矛盾的，即通常人们所说的诺斯悖论。相互矛盾的，即通常人们所说的诺斯悖论。37政府利益政府利益诺斯根据不同国家在两

24、个职能的侧重点不同，把诺斯根据不同国家在两个职能的侧重点不同，把国家分为三种，即国家分为三种，即“中性中性”的国家、契约的国家的国家、契约的国家和掠夺的国家。他认为，前两种国家以促进社会和掠夺的国家。他认为，前两种国家以促进社会福利最大化为己任的、专心致志提供有效产权制福利最大化为己任的、专心致志提供有效产权制度安排、在各种利益集团之间不偏不倚；而掠夺度安排、在各种利益集团之间不偏不倚；而掠夺的国家则以促进统治者利益最大化为己任、无心的国家则以促进统治者利益最大化为己任、无心提供有效产权制度安排、在各种利益集团之间更提供有效产权制度安排、在各种利益集团之间更倾向于强势利益集团。倾向于强势利益集

25、团。38政府利益政府利益在这个分析框架中，诺斯承认了国家有着在这个分析框架中，诺斯承认了国家有着自身的利益。而国家利益的代表就是政府。自身的利益。而国家利益的代表就是政府。所以，从诺斯的理论中我们可以严格地判所以，从诺斯的理论中我们可以严格地判断：政府除了代表社会公众的利益外，也断：政府除了代表社会公众的利益外，也有着自身的利益。有着自身的利益。谁在滥用谁在滥用”公共利益公共利益”39关于腐败关于腐败我国腐败的增长速度超过了我国经济的增长速度。我国腐败的增长速度超过了我国经济的增长速度。尽管对贪污贿赂、挪用公款等腐败案件的立案标尽管对贪污贿赂、挪用公款等腐败案件的立案标准均已提高，全国各级检察

26、机关查处贪污贿赂等准均已提高，全国各级检察机关查处贪污贿赂等腐败案件在腐败案件在1993-19971993-1997年间仍然高达年间仍然高达387352387352件，件，19791979至至19971997年的年的1818年间查处的贪污贿赂等腐败案年间查处的贪污贿赂等腐败案件平均每年以件平均每年以22%22%的速度增长，超过的速度增长，超过1818年中国经年中国经济平均增速。济平均增速。40关于腐败关于腐败仅仅20002000年以来的五年间，中国检察机关依年以来的五年间，中国检察机关依法查处了包括多名省部级高级干部在内的法查处了包括多名省部级高级干部在内的贪污贿赂等腐败犯罪分子贪污贿赂等腐败

27、犯罪分子2020余万人，严厉余万人，严厉打击了腐败犯罪活动。打击了腐败犯罪活动。41关于腐败关于腐败瑞士洛桑管理学院定期公布瑞士洛桑管理学院定期公布世界主要国世界主要国家竞争力报告家竞争力报告中的清廉指数中的清廉指数(CPI)(CPI)，19951995年中国的清廉指数为年中国的清廉指数为2.612.61，在，在4141个国家和个国家和地区中排名倒数第二。地区中排名倒数第二。19981998年中国清廉指年中国清廉指数为数为3.503.50，在，在8585个国家和地区中排名为第个国家和地区中排名为第5252位，低于世界平均数位，低于世界平均数(4.89)(4.89)，也低于世，也低于世界中间数界

28、中间数(4.20)(4.20)。19991999年，中国在世界年，中国在世界9999个国家和地区中排名为第个国家和地区中排名为第5858位。位。42关于腐败关于腐败腐败问题在我国没有得到根除，重要的一腐败问题在我国没有得到根除，重要的一个原因就是政府追求自身利益；而且政府个原因就是政府追求自身利益；而且政府的这些追求自身利益的行为往往是以的这些追求自身利益的行为往往是以“公公共利益共利益”为名义，社会公众事先无法有效为名义，社会公众事先无法有效区分政府自身利益与公共利益。区分政府自身利益与公共利益。43关于腐败关于腐败审计署审计长李金华日前所作的审计报告，成为审计署审计长李金华日前所作的审计报

29、告，成为6 6月月2929日十届全国人大常委会第十六次会议分组日十届全国人大常委会第十六次会议分组审议时的热门话题。委员们对审计报告和审计工审议时的热门话题。委员们对审计报告和审计工作给予肯定，并指出，审计查出的问题要切实进作给予肯定，并指出，审计查出的问题要切实进行整改，依法追究责任，并想方设法从体制上着行整改，依法追究责任，并想方设法从体制上着手根本解决腐败问题手根本解决腐败问题，提出了提出了“三个到位三个到位”，即，即对审计出的问题责任追究要到位，监督管理要到对审计出的问题责任追究要到位，监督管理要到位，整改落实要到位。位，整改落实要到位。443、政府与公共政策的关系、政府与公共政策的关

30、系政府过程与公共政策过程是同一的，或者政府过程与公共政策过程是同一的，或者说政府过程实质上就是公共政策过程。现说政府过程实质上就是公共政策过程。现代政府的基本活动方式就是制定和实施政代政府的基本活动方式就是制定和实施政策。政府过程是指在某一特定的时间横断策。政府过程是指在某一特定的时间横断面上政府活动的逻辑顺序，或者说是政府面上政府活动的逻辑顺序，或者说是政府动作的程序，其中心流程是政策过程。动作的程序，其中心流程是政策过程。45美国著名的比较政治学家阿尔蒙德依美国著名的比较政治学家阿尔蒙德依据结构功能主义的研究途径，指出这据结构功能主义的研究途径，指出这个过程的逻辑顺序为个过程的逻辑顺序为利

31、益表达利益表达。它把人们的愿望、意见、。它把人们的愿望、意见、态度和信仰转变为对政府系统的要求。态度和信仰转变为对政府系统的要求。这是逻辑的起点。这是逻辑的起点。利益综合利益综合。它把各种利益诉求转变为它把各种利益诉求转变为公共利益诉求。公共利益诉求。政策制定。政策制定。它把公共利益诉求转换为它把公共利益诉求转换为权威性的公共政策。权威性的公共政策。46逻辑顺序政策执行政策执行。这是一个系统的输出的过程，它。这是一个系统的输出的过程，它把公共政策付诸实施。把公共政策付诸实施。反馈反馈。它把公共政策被实施于环境的结果再。它把公共政策被实施于环境的结果再输入到政府系统中。这是政府过程或政策过程输入

32、到政府系统中。这是政府过程或政策过程的逻辑终点，同时又是新一轮循环的逻辑起点。的逻辑终点，同时又是新一轮循环的逻辑起点。如此循环往复，直至政府系统的解体。如此循环往复，直至政府系统的解体。公共政策公共政策是政府系统输出的主要产品。政府通是政府系统输出的主要产品。政府通过循环往复的政策过程和一系列的公共政策，过循环往复的政策过程和一系列的公共政策，规范、调节和引导社会行为，配置社会资源，规范、调节和引导社会行为，配置社会资源，分配社会价值；并采取各种刺激、说服和惩罚分配社会价值；并采取各种刺激、说服和惩罚措施，实现社会控制，塑造公共秩序。措施，实现社会控制，塑造公共秩序。474、中国：公共政策=

33、党的政策+人大决策+行政决策当代中国现行的政治体制是中国共产党领导的当代中国现行的政治体制是中国共产党领导的议行合一制。议行合一制。从宪法规范的权力关系来看从宪法规范的权力关系来看，全，全国人民代表大会是国家最高权力机关，在整个国人民代表大会是国家最高权力机关，在整个国家机构系统中占有首要的、全权的、不受其国家机构系统中占有首要的、全权的、不受其他权力制约的地位，是一切政府权力的唯一来他权力制约的地位，是一切政府权力的唯一来源和归宿；由全国人民代表大会派生出来的各源和归宿；由全国人民代表大会派生出来的各种政府机构的领导职务的任免都取决于全国人种政府机构的领导职务的任免都取决于全国人民代表大会民

34、代表大会。48五、公共政策的制定公共政策的制定从狭义的角度理解公共政策的制定，我们将公共政策的制定理解为政策的形成过程，即从政策的问题确认、政策议程的建立、政策方案的规划到政策的合法化的过程。49（一）（一）公共政策运行的逻辑流程公共政策运行的逻辑流程第一阶段：政策问题的形成第一阶段：政策问题的形成（1 1）政策问题（政策要求）政策问题（政策要求）决策者在特定时间段所面临的问题可谓纷繁决策者在特定时间段所面临的问题可谓纷繁复杂、形形色色，但并不是所有的问题都能引复杂、形形色色，但并不是所有的问题都能引起政策制定者的重视。只有在满足了特定条件起政策制定者的重视。只有在满足了特定条件后，某一问题才

35、能转化为政策问题，这些条件后，某一问题才能转化为政策问题，这些条件大体可以分为两组：大体可以分为两组：第一第一，从客观方面说，政，从客观方面说，政策问题必须具有公共的性质。策问题必须具有公共的性质。第二第二，从主观方，从主观方面说，政策问题必须明确表达出来，并且引起面说，政策问题必须明确表达出来，并且引起了政策制定者的足够重视。了政策制定者的足够重视。50（2 2）政策议程（政府议程）政策议程（政府议程）：在成千上：在成千上万的社会问题和社会要求中，只有其中一万的社会问题和社会要求中，只有其中一小部分得到了公共决策者的深切关注。小部分得到了公共决策者的深切关注。（3 3）政策分析（设计方案）政

36、策分析（设计方案）：面对复杂面对复杂的政策诉求和政策问题，公共政策者需要的政策诉求和政策问题，公共政策者需要按照一定的原则，组织以有关政策问题专按照一定的原则，组织以有关政策问题专家为主体的特定政策分析组织，进行研究，家为主体的特定政策分析组织，进行研究，提出若干可能的备选方案。提出若干可能的备选方案。51第二阶段：政策决定第二阶段：政策决定（4 4）政策选择政策选择：政策决定者根据自己对政策决定者根据自己对进入政策议程的政策问题的经验判断、价进入政策议程的政策问题的经验判断、价值偏好以及当时的客观情势，综合权衡利值偏好以及当时的客观情势，综合权衡利弊、对比分析各种备选政策方案，从中择弊、对比

37、分析各种备选政策方案，从中择优，选择自认为最佳的政策方案。优，选择自认为最佳的政策方案。（5 5）政策决定：政策决定：即在经过政策选择后，政即在经过政策选择后，政策决定者最终做出的，用以确立公共政策策决定者最终做出的，用以确立公共政策行动的法律地位、指导公共政策的活动方行动的法律地位、指导公共政策的活动方向、确定公共政策的活动内容的决定。向、确定公共政策的活动内容的决定。52第二阶段：政策决定第二阶段：政策决定（6 6）政策宣示（政策声明）政策宣示（政策声明）：即法定政策：即法定政策主体依照法定权限和程序，通过法定的或主体依照法定权限和程序，通过法定的或约定俗成的方式，正式向公众发布政策决约定

38、俗成的方式，正式向公众发布政策决定。定。53第三阶段：政策实施第三阶段：政策实施（7 7）政策执行（政策输出）政策执行（政策输出）：泛指政府为：泛指政府为实现政策宣示的内容所采取的全部行动。实现政策宣示的内容所采取的全部行动。（8 8）政策结果）政策结果：即由于政府作为或不作为，即由于政府作为或不作为，因而有意无意地对社会和公众造成的影响因而有意无意地对社会和公众造成的影响和结果。和结果。54第三阶段：政策实施第三阶段：政策实施（9 9）政策修正）政策修正：即对政策在实践中出现的即对政策在实践中出现的错误或缺憾进行改正。所谓政策反馈，就错误或缺憾进行改正。所谓政策反馈，就是指对政策在实践中的执

39、行情况进行信息是指对政策在实践中的执行情况进行信息反馈。反馈。55中国的中国的政策周期政策周期公共政策运行一般经过五大环节完成其生公共政策运行一般经过五大环节完成其生命周期，或政策周期。命周期，或政策周期。（1 1）政策制定政策制定（2 2）政策执行政策执行（3 3）政策监控政策监控（4 4）政策评估）政策评估（5 5）政策终结政策终结56（二）社会问题、公共问题与政策问题（二）社会问题、公共问题与政策问题社会问题社会问题就是要达到的状态与观察到的状态之就是要达到的状态与观察到的状态之间的距离。从辩证唯物主义的观点看，社会问间的距离。从辩证唯物主义的观点看，社会问题其实就是各种各样需要解决的社

40、会矛盾，是题其实就是各种各样需要解决的社会矛盾，是社会正常发展中遇到的某些偏差或重大障碍。社会正常发展中遇到的某些偏差或重大障碍。当社会问题的一部分涉及相当多的社会成员或当社会问题的一部分涉及相当多的社会成员或影响较大时，那么，这部分问题就具有了公共影响较大时，那么，这部分问题就具有了公共的性质，转化为所谓的的性质，转化为所谓的公共问题公共问题。只有在公共问题属于政府的政策范围，并能够只有在公共问题属于政府的政策范围，并能够进入政策议程时，公共问题才能转化为进入政策议程时，公共问题才能转化为政策问政策问题题。57公共政策问题公共政策问题所谓所谓公共政策问题是公共政策问题是指统治集团或社会大多数

41、指统治集团或社会大多数人感觉到现实中出现的某种情况与他们的利益、人感觉到现实中出现的某种情况与他们的利益、期望、价值和规范有相当严重的矛盾和冲突，期望、价值和规范有相当严重的矛盾和冲突，进而通过团体或组织活动要求有关社会公共组进而通过团体或组织活动要求有关社会公共组织和政府采取行动加以解决，并被后者列入政织和政府采取行动加以解决，并被后者列入政策议程的社会问题或公共问题。策议程的社会问题或公共问题。58公共政策问题公共政策问题公共政策的客体主要包括四类政策问题：公共政策的客体主要包括四类政策问题：涉及国家的政权性质、政治体制、政府行政、涉及国家的政权性质、政治体制、政府行政、政府机构、政府人事

42、、公民权利和义务、民族、政府机构、政府人事、公民权利和义务、民族、外交、军事等方面的外交、军事等方面的政治政策问题政治政策问题涉及生产、流通、分配、消费、市场等方面的涉及生产、流通、分配、消费、市场等方面的经济政策问题经济政策问题涉及环保、人口、治安、福利、保障等方面的涉及环保、人口、治安、福利、保障等方面的社会政社会政 策问题策问题涉及科技、教育、文化、体育、卫生等方面的涉及科技、教育、文化、体育、卫生等方面的文化政策文化政策 问题问题用于处理或解决这些特定领域问题的措施和办用于处理或解决这些特定领域问题的措施和办法分别是政治政策法分别是政治政策 、经济政策、社会政策和、经济政策、社会政策和

43、文化政策。文化政策。59（三）政策议程的含义与类型（三）政策议程的含义与类型1 1、政策议程的含义、政策议程的含义 通常是有关公共问题受到政府及公共组通常是有关公共问题受到政府及公共组织的高度重视并被正式纳入其政策讨论和织的高度重视并被正式纳入其政策讨论和被确定为予以解决的政策问题的过程。被确定为予以解决的政策问题的过程。60 2 2、政策议程的类型、政策议程的类型它分为系统议程和政府议程两类。它分为系统议程和政府议程两类。（1）系统议程系统议程 又叫公众议程，是指政治系统正式讨论又叫公众议程，是指政治系统正式讨论和认定有关公共政策问题的过程。其实质和认定有关公共政策问题的过程。其实质是一种政

44、治系统中的公众共同讨论某一现是一种政治系统中的公众共同讨论某一现象或问题的是非好坏以及社会应持有的态象或问题的是非好坏以及社会应持有的态度和对策的过程。度和对策的过程。61（2 2）政府议程）政府议程又叫正式议程，是指政府组织正式讨论和又叫正式议程，是指政府组织正式讨论和认定有关公共政策问题的议程。认定有关公共政策问题的议程。按照议程项目的新旧状况，分为旧项目和按照议程项目的新旧状况，分为旧项目和新项目。新项目。按照建立过程中各项功能活动的先后次序按照建立过程中各项功能活动的先后次序分为：界定议程、规划议程、磋商议程和循环分为：界定议程、规划议程、磋商议程和循环议程。议程。623 3、进入、进

45、入政策议程的条件政策议程的条件进入进入政策议程的条件政策议程的条件（1 1）事件或问题必须明朗而严重）事件或问题必须明朗而严重（2 2）要有政治权威领导人及专家学者的预测要有政治权威领导人及专家学者的预测性发动性发动63（3）要有正常、民主和开放的觉察机制正常的觉察机制正常的觉察机制就是能对各种政策问题经常保持就是能对各种政策问题经常保持警觉，并能对有关问题及时进行相关讨论、分析警觉，并能对有关问题及时进行相关讨论、分析和研究，以便形成政策议程构建的机制。和研究，以便形成政策议程构建的机制。民主的觉察机制民主的觉察机制是指问题的觉察机制应该体现民是指问题的觉察机制应该体现民主性。主性。开放的觉

46、察机制开放的觉察机制是指有关组织的问题觉察系统不是指有关组织的问题觉察系统不应是自我封闭的，而是在不影响国家安全的情况应是自我封闭的，而是在不影响国家安全的情况下，充分听取和吸收各方面的反映和意见。下，充分听取和吸收各方面的反映和意见。644 4、进入进入政策议程的障碍政策议程的障碍（1 1）上述各正向条件的反向条件构成政策）上述各正向条件的反向条件构成政策议程的障碍因素议程的障碍因素（2 2）双重关卡：社群的价值规范；制度或）双重关卡：社群的价值规范；制度或程序上的限制。程序上的限制。（3 3）表达方式和技巧）表达方式和技巧65（四）公共政策的制定（四）公共政策的制定公共政策的制定公共政策的

47、制定是公共组织特别是政府针是公共组织特别是政府针对有关的重要问题，依照一定的程序和原对有关的重要问题，依照一定的程序和原则确定政策目标，拟订、评估和选择有关则确定政策目标，拟订、评估和选择有关政策方案并最终择定的过程。政策方案并最终择定的过程。661、确定政策目标的原则、确定政策目标的原则实事求是实事求是 必须从实际出发，关键是政策目标的可行必须从实际出发，关键是政策目标的可行性，即有充足的社会资源可资配置，且有占主性，即有充足的社会资源可资配置，且有占主导地位的可控环境条件配合。导地位的可控环境条件配合。面向未来面向未来系统协调系统协调明确具体明确具体伦理考量伦理考量672、公共政策方案的规

48、划、公共政策方案的规划政策规划的含义政策规划的含义政策规划，也称政策构建。所谓政策规划政策规划，也称政策构建。所谓政策规划是指在建立有关政策议程后，为了实现一是指在建立有关政策议程后，为了实现一定的政策目标，政府组织力量草拟和评估定的政策目标，政府组织力量草拟和评估政策方案与行动步骤的过程。政策方案与行动步骤的过程。68政策规划的主体政策规划的主体法定的制定主体是行政机关、立法机关和法定的制定主体是行政机关、立法机关和研究机构。研究机构。案例青岛市出租车价格听证会案例青岛市出租车价格听证会693、政策方案的设计、政策方案的设计案例古巴导弹危机中的应对方案及实施案例古巴导弹危机中的应对方案及实施

49、 设计的基本原则设计的基本原则（1 1）紧扣政策目标。紧扣政策目标。（2 2）规划多重方案。规划多重方案。（3 3）方案彼此独立。）方案彼此独立。（4 4）方案要有创新。创新是做任何事情）方案要有创新。创新是做任何事情的生命和灵魂。的生命和灵魂。（5 5）方案切实可行。）方案切实可行。704、政策方案的评估与择优、政策方案的评估与择优（1 1）评估和择优的标准）评估和择优的标准有利于元政策的实现；有利于元政策的实现；能最大限度地实现有关政策的目标；能最大限度地实现有关政策的目标；消耗的政策资源尽可能地少；消耗的政策资源尽可能地少；实现政策目标的风险程度尽可能地小；实现政策目标的风险程度尽可能地

50、小；政策实施的副作用尽可能地小等等；政策实施的副作用尽可能地小等等；71（2 2）方案的评估与择优，是在比较的基）方案的评估与择优，是在比较的基础上进行的判断和选择础上进行的判断和选择所谓比较，就是既要抓住诸方案间的共同点，所谓比较，就是既要抓住诸方案间的共同点，又要注意诸方案间的差异，专注于研究它们的又要注意诸方案间的差异，专注于研究它们的异同点在政策执行过程中可能造成的影响。异同点在政策执行过程中可能造成的影响。72（3 3）注意使用）注意使用“逆向决策逆向决策”方法方法（4 4）方案的评估与择优还须进行系统的、周密）方案的评估与择优还须进行系统的、周密的论证。的论证。审定的结果有三种可能