【精品讲座课件】PPP：政府和社会资本合作——理论、政策与实务（上）.ppt

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1、PPP：政府和社会资本合作PPP(Public-Private-Partnership)理论、政策与实务Theory,Policy and Practice目录PPP的相关理论PPP运作机制与操作流程PPP优势、劣势、瓶颈PPP在中国发展状况与相关法规政策PPP主要应用领域与应用模式选择PPP案例PPP合作伙伴找谁比较靠谱？PPP绩效评价PPP的相关理论明晰几个概念：商品、资本市场明晰几个概念：商品、资本市场市场市场 资本市场资本市场什么是金融？金融，就是资金在不同主体之间或不同时间上的契约安排或制度安排。PPP很大程度就是一种金融安排，同时，它需要变换多端的一系列法规及合同来实现。PPP项目

2、经历时间长，参与方多，各方关系错综复杂，风险贯穿于项目的全过程。PPP成功与否很大程度上取决于能否识别各种风险并合理分配给参与方分担。传统模式下的政府支出时间分布：大量前期投入，年度财政支出波动。时间成本建造成本大修成本运营成本PPP模式下的政府支出时间分布时间大修成本债务成本股权回报运营成本成本定 义序号单位定义财政部政府与社会资本合作模式，政府与社会资本为提供公共产品或者服务而建立的全过程合作关系，以特许经营权为基础，以利益共享和风险分担为特征，通过引入市场竞争和约束机制，发挥双方优势，提供公共产品或者服务的质量和供给效率。住建部政府按照有关法律、法规规定，通过市场竞争机制选择市政公用事业

3、的投资者或者经营者，明确其在一定期限和范围内经营某市政公用事业产品或者提供某项服务的制度。发改委各级人民政府依法选择中国境内外的法人或其他组织，并签订协议，授权法人或者其他组织在一定期限或者一定范围内建设或者经营特定基础设施或共用事业，提供公共产品或者公共服务的活动。亚洲开发银行公共部门和私营部门在基础设施和其他服务方面的一系列的合作关系，其特征是政府授权、规制和监管私营部门，私营部门出资、建设和或运营提供公共产品和服务，公私双方长期合作、共担风险和收益，提高效率和服务水平。5联合国发展计划署PPP是指政府、营利性企业和非营利性组织基于某个项目而形成的相互合作关系。在这种关系中，政府并不是把项

4、目的责任全部转移给私营部门，而是由参与合作的各方共同承担责任和融资风险。6欧盟委员会PPP是公共部门和私人部门之间的一种合作关系，其目的是为了提供传统上由公共部门提供的公共项目或服务。7世界银行PPP是私营部门和政府机构间就提供公共资产和公共服务签订的长期合同，而私营部门须承担重大风险和管理责任。8加拿大PPP国家委员会PPP是公共部门和私人部门之间的一种合作经营关系，它建立在双方各自经验的基础上，通过适当的资源分配、风险分担和利益共享机制，最好地满足事先清晰界定的公共需求9美国PPP国家委员会PPP是介于外包和私有化之间并结合了两者特点的一种公共产品提供方式，它充分利用私人资源进行设计、建设

5、、投资、经营和维护公共基础设施，并提供相关服务以满足公共需求PPP的基本概念：PPP（Public-Private-Partnership)，即政府与社会资本合作模式，指的是政府与社会资本通过合作来提供公共产品或服务的一种方式，主要包括服务合同、管理合同、租赁合同及特许经营权合同四大合同类型狭义PPP和广义PPP广义的PPP是指公共部门和私营部门为提供公共服务和产品而建立的各种合作关系，具体可分为外包、特许经营和私有化三类；狭义PPP仅指政府与私营部门以合资组建公司的形式展开合作，共享收益，共担风险。我国推广的PPP项目运作形式包括BOT、TOT、ROT、BOO等多种类型，我国官方的PPP为广

6、义PPP服务合同资产和设备维系，公共部门保留所有权，期限：1-5年管理合同设施和运营管理，公共部门保留所有权，期限：约5至15年租赁合同私营部门全面负责运营服务和投资，公共部门保留所有权，期限：10至30年特许经营权合同私营部门投资新建或现有基础设施项目，负责运营，合同期限内私营企业拥有经营权，期限：10至50年公共部门私营部门私营部门所有权/资本投资相关风险PPP模式下的合同类型PPP通常以政府和社会资本签订合同的形式来实现，按照社会资本承担的风险大小和介入的程度高度，合同类型可分为服务合同、管理合同、租赁合同，特许经营权合同等；特许经营权合同中，社会资本在合同期内承担设计、建设、运营、维护

7、基础设施建设等大部分公司，通过使用者付费，及必要的政府付费获得合理投资回报，我国目前大力推广的PPP模式正是基于特许经营权合同为主；国际国际国际国际PPPPPPPPPPPP的发展历程的发展历程的发展历程的发展历程多个国家与国际组织开始在基础设施项目的融资与实施模式上，创造性运用 PPP的各种模式。英国率先提出PPP概念、积极开展公共服务民营化，主要采取私人投资计划方式此后，PPP逐渐在美国、加拿大、法国、德国、澳大利亚、新西兰和日本等发达国家得到广泛应用。联合国、世界银行、欧盟和亚洲开发银行等国际组织把PPP的理念和经验在全球大力推广。很多发展中国家，如印度、中国、巴西和一些非洲国家纷纷开始实

8、践。PPP应用范围从道路、轨道交通、燃气、供水、污水处理、垃圾收集等传统行业扩展到监狱、学校、医院，甚至国防和航天领域。二十世纪二十世纪八十年代八十年代二十世纪二十世纪九十年代九十年代二十一世纪二十一世纪以来以来中国推行PPP的动机：将原由地方政府融资平台投资基础设施建设的模式转变为由企业和社会资本的合营平台投资建设，政府采购服务，将政府债务转化为企业债务推动PPP的重要推手是原有的地方政府通过融资平台投资建设形成大量政府债务的模式走到了尽头。规范化的政府负债模式代替了风控敞口巨大的隐性负债，市场化的融资手段代替了行政性的政府补贴，法制化的融资机制代替了指令性的项目审批。因此，PPP可能成为加

9、快政府转型、提高政府服务效率、增强社会投资活力的关键。PPP的本质核心在于负债关系的变化将原有的地方政府通过融资平台投资基础设施建设所形成的政府负债转化为由企业和社会资本的合营平台负债，政府采购服务，将政府债务转化为企业债务；PPP模式能够消化政府存量债务。私人部门负责项目运营、维护，相比政府融资平台公司直接运营更有效率。政府部门虽需承担新建项目部分融资工作，杠杆增加，但因项目更有效率地运营所获得的正净收益有助于消化存量债务。PPP模式能缓解政府增量债务。私人部门承担项目的大部分融资，以换取公共品与服务项目长期特许经营权，政府将部分债务转移至私人部门。具体体现PPPPPPPPPPPP在国内的相

10、关政策演进在国内的相关政策演进在国内的相关政策演进在国内的相关政策演进2000年，建设部城市市政公用事业利用外资暂行规定2004年，建设部市政公用事业特许经营管理办法2005年，建设部关于加强市政公用事业监管的意见2005年，国务院关于鼓励支持和引导个体私营等非公有制经济发展的若干意见，即旧非公36条2010年，国务院鼓励支持非公有制经济发展的若干意见2013年，国务院关于加强城市基础设施建设的意见2014年，国家发改委关于发布首批基础设施等领域鼓励社会投资项目的通知2014年，财政部关于政府和社会资本合作模式有关问题的通知2014年，财政部关于政府和社会资本合作示范项目实施有关问题的通知 2

11、014年，财政部关于政府和社会资本合作模式操作指南（试行）的通知 2014201420142014年，年，年，年，PPPPPPPPPPPP在国内复兴的分水岭在国内复兴的分水岭在国内复兴的分水岭在国内复兴的分水岭2014年3月，财政部组织了全国财政系统干部、金融机构和大型企业业务骨干人员进行PPP专题培训班。2014年5月26日，财政部成立PPP工作领导小组，王保安副部长担任领导小组组长，办公室设在金融司。2014年5月8日，财政部干部教育中心在财政部内部举办了2014年第一期财政改革与发展论坛。2014年8月，江苏省财政厅举办首批政府和社会资本合作（PPP）试点项目培训暨推介会，公布全省15个

12、PPP试点项目。2014年11月30日，财政部发文公布30个PPP示范项目，涉及供供水水、供供暖暖、污污水水处处理理、垃垃圾圾处处理理、环环境境综综合合整整治治、交交通通、新新能能源源汽汽车车、地地下下综综合合管管廊廊、医疗、体育医疗、体育等多个领域。PPP模式各国或国际组织对PPP的分类有十几种之多，其中多数是按广义的PPP进行分类的世界银行：综合考虑资产所有权、经营权、投资关系、商业风险和合同期限等角度，将广义PPP分为服务外包、管理外包、租赁、特许经营、BOT/BOO和剥离六种模式联合国培训研究院：按照狭义PPP进行分类，认为世界银行PPP分类选项中的特许经营Concession、BOT

13、和BOO三类模式称为PPP，而外包、租赁和剥离不属于PPP范畴欧盟委员会的：PPP分类分为，传统承包类，一体化开发和经营类，合伙开发类。加拿大PPP国家委员会：按照转移给私人部门的风险大小将广义PPP细分成了12种模式。O&M、DB、DBMM、DBO、LDO、BLOT、BTO、BOT、BOOT、BOO、BBOPPP分类模式名英文含义中文含义简单说明合同期限ServiceContractServiceContract服务外包政府以一定费用委托私人部门代为提供某项公共服务，例如设备维修，办公室卫生打扫等。1-3年ManagementContractManagementContract管理外包政府以

14、一定费用委托私人部门代为管理某公共设施或服务，例如城市垃圾处理等。3-5年DBDesign-Build-Transfer设计-建造私人部门按照公共部门规定的性能指标，以事先约定好的固定价格设计并建造基础设施，并承担工程延期和费用超支的风险。因此私人部门必须通过提高其管理水平和专业技能来满足规定的性能指标要求。不确定DBMMDesign-Build-MajorMaintenance设计-建造-主要维护 公共部门承担DB模式中提供的基础设施的经营责任，但主要的维修功能交给私人部门。不确定O&MOperation&Maintenance经营和维护私人部门与公共部门签订协议，代为经营和维护公共部门拥有

15、的基础设施，政府向私人部门支付一定费用。例如城市自来水供应、垃圾处理等。5-8年DBODesign-Build-Operate(SuperTurnkey)设计-建造-经营(交钥匙)私人部门除承担DB和DBMM中的所有职能外，还负责经营该基础设施，但整个过程中资产的所有权仍由公共部门保留。不确定PPP分类模式名英文含义中文含义简单说明合同期限LUOTLease-Upgrade-Operate-Transfer租赁-更新-经营-转让私人部门租赁已有的公共基础设施，经过一定程度的更新、扩建后经营该设施，租赁期结束后移交给公共部门。8-15年PUOTPurchase-Upgrade-Operate-T

16、ransfer购买-更新-经营-转让私人部门购买已有的公共基础设施，经过一定程度的更新、扩建后经营该设施。在经营期间私人部门拥有该设施的所有权，合同结束后将该设施的使用权和所有权移交给公共部门。8-15年BLOTBuild-Lease-Operate-Transfer建设-租赁-经营-转让私人部门先与公共部门签订长期租赁合同，由私人部门在公共土地上投资、建设基础设施，并在租赁期内经营该设施，通过向用户收费而收回投资实现利润。合同结束后将将该设施交还给公共部门。25-30年BOOTBuild-Own-Operate-Transfer建设-拥有-经营-转让私人部门在获得公共部门授予的特许权后，投资

17、、建设基础设施，并通过向用户收费而收回投资实现利润。在特许期内私人部门具有该设施的所有权，特许期结束后交还给公共部门。25-30年DBTODesign-Build-Transfer-Operate设计-建造-转移-经营私人部门先垫资建设基础设施，完工后以约定好的价格移交给公共部门。公共部门再将该设施以一定的费用回租给私人部门，由私人部门经营该设施。私人部门这样做的目的是为了避免由于拥有资产的所有权而带来的各种责任或其他复杂问题。20-25年PPP分类模式名英文含义中文含义简单说明合同期限DBFODesign-Build-Finance-Operate设计-建造-投资-经营DBFO是英国PFI架

18、构中最主要的模式，在该模式中，私人部门投资建设公共设施，通常也具有该设施的所有权。公共部门根据合同约定，向私人部门支付一定费用并使用该设施，同时提供与该设施相关的核心服务，而私人部门只提供该设施的辅助性服务。例如，私人部门投资建设某医院的各种建筑物，公共部门向私人部门支付一定费用使用建设好的医院设施，并提供门诊等主要公共服务，而私人部门负责提供饮食、清洁等保证该设施正常运转的辅助性服务。20-25年PUOPurchase-Upgrade-Operate购买-更新-经营私人部门购买现有基础设施，经过更新扩建后经营该设施，并永久拥有该设施的产权。在与公共部门签订的购买合同中注明保证公益性的约束条款

19、，受政府管理和监督。永久BOOBuild-Own-Operate建设-拥有-经营私人部门投资、建设并永久拥有和经营某基础设施，在与公共部门签订的原始合同中注明保证公益性的约束条款，受政府管理和监督。永久PPP模式比较比较项DBODBTODBFOBLOTBOOTBOO投资私人负责投资PPPP通过向用户收费收回投资PPPP通过政府付费收回投资PP建设私人部门建设工程PPPPPP经营私人部门提供服务PPPPPP拥有公共部门永久拥有PP视合同定P合同期间私人拥有P私人部门永久拥有PPPP类型类型 示例模式示例模式 政府主导型DB、O&M等各种外包类PPP模式 共同协商型 DBFO、DBTO、LUOT、

20、PUOT、BLOT、BOOT 私人主导型 PUO、BOO PPP按合作双方的角色分类:PPP按适用对象分类:PPP类型类型 示例模式示例模式 适用于已有设施 服务外包、管理外包、O&M 适用于扩建已有设施LUOT、PUOT、PUO、TOT、ROT适用于新建设施DB、DBMM、DBO、DBFO、DBTO、BOOT、BOO 其它分类方式PPP模式分类投资人承担责任小政府承担责任大投资人承担责任逐渐增大政府承担责任逐渐变小传统采购完全私有化服务外包TOTBTOBOTBOOTBOOPPP模式承担责任大小比较政府存量资本PPPTOTROTPUOTLOUTPUOPO1.项目主体单一。PFI的项目主体通常为

21、本国民营企业的组合，体现出民营资金的力量。而BOT模式的项目主体则为非政府机构，既可以是本国私营企业，也可以是外国公司，所以，PFI模式的项目主体较BOT模式单一。2.项目管理方式开放。PFI模式对项目实施开放式管理，首先，对于项目建设方案，政府部门仅根据社会需求提出若干备选方案，最终方案则在谈判过程中通过与私人企业协商确定；BOT模式则事先由政府确定方案，再进行招标谈判。其次，对于项目所在地的土地提供方式及以后的运营收益分配或政府补贴额度等，都要综合当时政府和私人企业的财力、预计的项目效益及合同期限等多种因素而定，不同于BOT模式对这些问题事先都有框架性的文件规定，如：土地在BOT模式中是由

22、政府无偿提供的，无需谈判，而在PFI模式中，一般都需要政府对最低收益等做出实质性的担保。所以，PFI模式比BOT模式有更大的灵活性。3.实行全面的代理制。PFI模式实行全面的代理制，这也是与BOT模式的不同之处。作为项目开发主体，BOT公司通常自身就具有开发能力，仅把调查和设计等前期工作和建设、运营中的部分工作委托给有关的专业机构。而PFI公司通常自身并不具有开发能力，在项目开发过程中，广泛的应用各种代理关系，而且这些代理关系通常在投标书和合同中即加以明确，以确保项目开发安全。4.合同期满后项目运营权的处理方式灵活。PFI模式在合同期满后，如果私人企业通过正常经营未达到合同规定的收益，则可以继

23、续拥有或通过续租的方式获得运营权，这是在前期合同谈判中需要明确的；而BOT模式则明确规定，在特许权期满后，所建资产将无偿地交给政府拥有和管理。英国PFI(Private Finance Initiative,民间主动融资)与BOT的差异PPP的应用领域从经济基础设施到社会基础设施，从项目业态从硬到软，PPP的应用在不断扩展。道路高速公路桥梁港口铁路职业培训金融制度研发促进技术转让出口援助医院学校供水住房排水社会保障社区服务环保机构智慧城市经济社会硬软【PPP名词】1.全生命周期（WholeLifeCycle），是指项目从设计、融资、建造、运营、维护至终止移交的完整周期。2.产出说明（Outpu

24、tSpecification），是指项目建成后项目资产所应达到的经济、技术标准，以及公共产品和服务的交付范围、标准和绩效水平等。3.物有所值（ValueforMoney,VFM），是指一个组织运用其可利用资源所能获得的长期最大利益。VFM评价是国际上普遍采用的一种评价传统上由政府提供的公共产品和服务是否可运用政府和社会资本合作模式的评估体系，旨在实现公共资源配置利用效率最优化。4.公共部门比较值（PublicSectorComparator,PSC），是指在全生命周期内，政府采用传统采购模式提供公共产品和服务的全部成本的现值，主要包括建设运营净成本、可转移风险承担成本、自留风险承担成本和竞争性

25、中立调整成本等。5.使用者付费（UserCharge），是指由最终消费用户直接付费购买公共产品和服务。6.可行性缺口补助（ViabilityGapFunding），是指使用者付费不足以满足社会资本或项目公司成本回收和合理回报，而由政府以财政补贴、股本投入、优惠贷款和其他优惠政策的形式，给予社会资本或项目公司的经济补助。7.政府付费（GovernmentPayment），是指政府直接付费购买公共产品和服务，包括可用性付费（AvailabilityPayment）、使用量付费（UsagePayment）和绩效付费（PerformancePayment）。政府付费依据主要是设施可用性、产品和服务用量

26、和质量。8.委托运营（Operations&Maintenance，O&M）,是指政府将存量公共资产的运营维护职责委托给社会资本或项目公司，社会资本或项目公司不负责用户服务的政府和社会资本合作项目运作方式。政府保留资产所有权，只向社会资本或项目公司支付委托运营费。合同期限一般不超过8年。9.管理合同（ManagementContract，MC），是指政府将存量公共资产的运营、维护及用户服务职责授权给社会资本或项目公司的项目运作方式。政府保留资产所有权，只向社会资本或项目公司支付管理费。管理合同通常作为转让-运营-移交的过渡方式，合同期限一般不超过3年。10.建设-运营-移交（Build-Ope

27、rate-Transfer，BOT）,是指由社会资本或项目公司承担新建项目设计、融资、建造、运营、维护和用户服务职责，合同期满后项目资产及相关权利等移交给政府的项目运作方式。合同期限一般为20-30年。11.建设-拥有-运营（Build-Own-Operate，BOO），由BOT方式演变而来，二者区别主要是BOO方式下社会资本或项目公司拥有项目所有权，但必须在合同中注明保证公益性的约束条款，一般不涉及项目期满移交。12.转让-运营-移交（Transfer-Operate-Transfer，TOT），是指政府将存量资产所有权有偿转让给社会资本或项目公司，并由其负责运营、维护和用户服务，合同期满后

28、资产及其所有权等移交给政府的项目运作方式。合同期限一般为20-30年。13.改建-运营-移交（Rehabilitate-Operate-Transfer，ROT），是指政府在TOT模式的基础上，增加改扩建内容的项目运作方式。合同期限一般为20-30年。PPP运作机制与操作流程一、PPP运作机制分析运作模式（1/3）社会资本（一般为投资财团）政府公共部门建筑、经营企业基金互相协调共同决策项目确认、可行性研究项目建设项目运营项目移交特许权协议意向担保等PPP运作模式PPP模式的结构：政府部门或地方政府通过政府采购的形式与中标单位组建的特殊目的公司签订特许合同（特殊目的公司一般是由中标的建筑公司、服

29、务经营公司或对项目进行投资的第三方组成的股份有限公司），由特殊目的公司负责筹资、建设及经营。政府与提供贷款的金融机构达成直接协议，该协议不是对项目进行担保的协议，而是一个向借贷机构承诺将按与特殊目的公司签订的合同支付有关费用的协定，该协议使特殊目的公司能比较顺利地获得金融机构的贷款。采用这种融资形式的实质是：政府通过给予私营公司长期的特许经营权和收益权来加快基础设施建设及有效运营在PPP项目的运作中，涉及多个参与方政府部门、社会投资者、PPP项目公司、金融机构等，其职能和需求如下（2/3)p稳定的收益投入股本形成权益资本，成立项目公司承担项目公司融投资职能需求PPP项目发起人，在法律上既不拥有

30、项目，也不经营项目给予项目的特许经营权政府私营财团p降低地方债务水平p公共利益的维护和保障获取政府授权的工程建设和经营项目的特许权负责项目从融资、设计、建设和运作等全过程运作项目公司SPV向项目提供贷款，控制项目公司在贷款期限内的信用风险金融机构p承担项目施工建设p降低地方政府长期信用风险p保障项目贷款顺利回收p避免开发或运营不善带来损失介入项目的全寿命周期，指导项目的具体运作，包括融资、风险管理、开发运营等咨询公司p保障项目全寿命周期稳定运营，获取中介收入基于多方参与，公共部门和私营部门能够反复协商并实现风险的分担(3/3)PPP模式设计的核心是风险分担，为了实现更好、更有效地完成PPP项目

31、，就必须先识别出项目风险，并对这些风险进行合理的分担。因此，风险分担是需要公共部门和民营部门反复协商以达到双方满意的一项工作。由公共部门和民营部门共同承担基础设施项目的建设，并且分担相应的责任和风险，这是PPP模式在全球基础设施建设方面广泛应用的原因。公共部门要实现合理的风险转移，这是公共部门采用PPP模式的一个重要原因，而民营部门则要求在合理的风险分担基础上，要达到预期的投资回报，这是民营部门参与PPP模式的初衷。公共部门转移给民营部门的风险包括建设费用的增加风险、完工延迟风险、运营费用增加风险、维护及更新费用变动风险等。风险分担遵循的基本原则包括PPP模式风险应当分配给最有能力承担它的一方

32、，即最能评估该风险的一方或者最能控制该风险的一方；PPP模式风险应当分配给与风险相关的费用最低的一方承担，并且能够产生最大的项目效益，即低成本原则从承担风险中最能获益的那一方，风险并不一定转移给那一方，也可能共同分担。在不同的PPP项目中，由于项目的限制和范围不同，风险的分担情况会有所不同，所以对于PPP的风险分担并不是绝对的，应该针对不同的PPP项目结合各种因素综合衡量。PPP项目的主要风险有政策风险、汇率风险、技术风险、财务风险、营运风险等项目风险PPPPPPPPPPPP风险管理风险管理风险管理风险管理风险应对风险应对风险应对风险应对风险分担机制风险分担机制风险由对其最有控制力风险由对其最

33、有控制力的一方承担的一方承担降低了风险发生概率和降低了风险发生概率和风险控制成本风险控制成本承担的风险程度与所获承担的风险程度与所获得收益相匹配得收益相匹配有效调动了风险承担方有效调动了风险承担方的积极性的积极性承担的风险要有上限承担的风险要有上限避免了一方承担过多的避免了一方承担过多的风险风险分配原则分配原则执行效果执行效果PPPPPPPPPPPP风险管理风险管理风险管理风险管理风险应对风险应对风险应对风险应对风险要素风险要素风险应对措施风险应对措施建设风险EPC，固定总价运营风险成熟技术，经营管理能力，长期原料供应合同市场风险市场调研，最低保证供应量，长期产品销售协议环境风险环境保护法律，

34、环保管制政治风险投保，安慰信，政府书面保证管制风险政府承担征收风险股权/债权安排，政府机构投保PPP运作机制分析PPP项目运作方式的选择标准（1/2)从我国官方文件中涉及到的PPP运作方式来看，发改委主要推广的有O&M、BOT、BOOT、BOO等；而财政部主要推广的有O&M、MC、BOT、BOOT、ROT、TOT、BOO等，财政部出于缓解存量项目资金压力的目的增加了ROT和TOT等方式存量项目采用委托运营、O&M、TOT、ROT方式新建项目采用BOT或BOO等方式选择标准从项目盈利角度而言项目运作方式选择经营性项目可采用BOT、BOOT等方式运作准经营性系那个么采用BOT、BOO等方式非经营性

35、项目采用BOO、O&M等方式运作若期限较长或所有权不需转移给政府部门，社会资本承担的风险则较大；在BOOT和BOO形式中，社会资本参与度较高，承担的风险也较高；而O&M、MC等形式中，社会资本参与度校对较低，承担风险也较低PPP项目运作方式的特点总结（2/2)：我国PPP项目运作方式特点总结运作方式含义资产归属期限使用项目适用项目社会资本参与度及风险按是否存量项目按是否经营性项目存量or新建经营性准经营性非经营性委托运营（O&M）政府将存量公共资产的运营维护职责委托给社会资本或项目公司，社会资本或项目公司不负责用户服务政府一般不超过8年存量是较低管理合同（MC）政府将存量公共资产的运营、维护及

36、用户服务职责授权给社会资本或项目公司的项目运作方式。政府保留资产所有权，只向社会资本或项目公司支付管理费。通常作为转让-运营-移交的过渡方式政府一般不超过3年存量是较低建设-运营-移交（BOT）由社会资本或项目公司承担新建项目设计、融资、建造、运营、维护和用户服务职责，合同期满后项目资产及相关权利等移交给政府政府20-30年新建是是较高转让-运营-移交（TOT）政府将存量资产所有权有偿转让给社会资本或项目公司，并由其负责运营、维护和用户服务，合同期满后资产及其所有权等移交给政府政府20-30年存量是是较高改建-运营-移交（ROT）政府在TOT模式的基础上，增加改扩建内容政府20-30年存量是是

37、较高建设-拥有-运营-移交（BOOT）项目公司对所建项目设施拥有所有权并负责经营，经过一定期限后，再将该项目移交给政府特许经营期间贵社会资本，最终归政府20-30年新建是高建设-拥有-运营（BOO）由BOT方式演变而来，二者区别主要是BOO方式下社会资本或项目公司拥有项目所有权，但必须在合同中注明保证公益性的约束条款不涉及期满移交20-30年或更长新建是是PPP运作机制分析PPP项目收费机制：对于不同类型的PPP项目，主要有使用者付费、可行性缺口补助和政府付费三种收费机制（1/2)项目回报机制指的是项目收入的来源方式，主要包括使用者付费、可行性缺口补助和政府付费等，由项目自身经营属性所决定。使

38、用者付费是指最终由消费用户直接付费购买公共产品和服务，一般适用于可市场化运作，收入能覆盖成本和合理回报的项目；可行性缺口补助，是指使用者付费不足以满足社会资本或项目公司成本回收和合理回报，而由政府以财政补贴、股本投入、优惠贷款和其他优惠政策的形式，给予社会资本或项目公司的经济补助；而政府付费则指政府直接付费购买公共产品和服务。项目的设计、建造、财务和运营维护等商业风险由社会资本承担，而法律、政策和最低需求等风险由政府承担，不可抗力等风险由政府和社会资本合理共担PPP项目回报机制收入来源收入形式使用项目类型使用者付费消费者最终由消费用户直接付费购买公共产品和服务经营性项目可行性缺口补助消费者。政

39、府由政府以财政补贴、股本投入、优惠贷款和其它优惠政策的形式，给予社会资本或项目公司经济补助准经营性项目政府付费政府政府直接付费购买公共产品和服务，主要包括可用性付费、使用量付费和绩效付费非经营性项目PPP运作机制分析PPP项目收费机制：对于不同类型的PPP项目，主要有使用者付费、可行性缺口补助和政府付费三种收费机制（2/2)PPP项目的收费机制包括三类，一是完全依靠项目用户付费（如供水、燃气项目），二是完全由政府支付服务费用（如市政道路、排水管网、生态环境治理项目），三是部分来自项目用户付费并由政府提供缺口补贴，以保障项目财务可行性（如污水处理项目、垃圾处理项目）项目公司（SPV）最终使用者项

40、目公司（SPV）最终使用者政府部门项目公司(SPV)最终使用者政府部门付费付费服务服务付费服务可行性缺口补贴用户付费政府付费政府缺口补贴+用户付费PPP运作机制分析PPP项目评价方法财政部门对项目的评估采取物有所值（VFM）评价方法，从定性和定量两方面展开，只有通过这一评估才能获得批准。VFM评价在国际上普遍运用于评估一个项目是否适合采用PPP模式，其本质是较采用PPP与否两种情况下所需成本净现值的大小，若PPP模式下成本净现值更低，则适合采用。PPP模式下所需的成本包括公共部门保留成本、社会资本支付费用等，不采用PPP而采用传统政府采购模式下的成本成为公共部门比较（PSC），其考虑了将风险自

41、留产生的机会成本，主要包括建设运营净成本、可转移风险承担成本、自留风险承担成本和竞争性中立调整成本等。净现值可转移风险承担成本竞争中立调整成本建设运营净成本自留风险承担成本社会资本支付费用公共部门保留成本PSCPPP节省费用PPP项目操作流程：项目识别-项目准备-项目采购-项目执行-项目移交项目识别项目发起项目筛选物有所值评估财政承受能力论证项目准备管理架构组建实施方案编制实施方案审核项目采购资格预审采购文件编制响应文件评审谈判与合同签署项目执行项目公司设立融资管理绩效检测与支付中期评估项目移交移交准备性能测试资产交割绩效评价财政部政府和社会资本合作操作指南，可以看做是财政部财政部关于推广运用

42、政府和社会资本合作有关问题的通知（76号文）的落实和细化。操作指南的最大特点是覆盖了PPP项目的全生命周期，对PPP项目的设计、融资、建造、运营、维护至终止移交的各环节操作流程进行了全方位规范。PPP项目操作流程15项目发起项目发起PPPPPPPPPPPP项目识别项目识别项目识别项目识别u项目发起项目发起 政府和社会资本合作项目由政府或社会资本发起，以政府发起为主。(1)政府发起。政府和社会资本合作中心应负责向交通、住建、环保、能源、教育、医疗、体育健身和文化设施等行业主管部门征集潜在政府和社会资本合作项目。行业主管部门可从国民经济和社会发展规划及行业专项规划中的新建、改建项目或存量公共资产中

43、遴选潜在项目。(2)社会资本发起。社会资本应以项目建议书的方式向政府和社会资本合作中心推荐潜在政府和社会资本合作项目。15项目发起项目发起PPPPPPPPPPPP项目识别项目识别项目识别项目识别u项目筛选项目筛选 政府和社会资本合作项目由政府或社会资本发起，以政府发起为主。财财政政部部门门（政政府府和和社社会会资资本本合合作作中中心心）会会同同行行业业主主管管部部门门，对潜在政府和社会资本合作项目进行评估筛选，确定备选项目。财政部门（政府和社会资本合作中心）应根据筛选结果制定项目年度和中期开发计划。对于列入年度开发计划的项目，项目发起方应按财政部门（政府和社会资本合作中心）的要求提交相关资料。

44、新建、改建项目应提交可行性研究报告、项目产出说明和初步实施方案；存量项目应提交存量公共资产的历史资料、项目产出说明和初步实施方案。投投资资规规模模较较大大、需需求求长长期期稳稳定定、价价格格调调整整机机制制灵灵活活、市市场场化化程程度度较较高高的的基基础础设设施施及公共服务类项目，适宜采用及公共服务类项目，适宜采用PPPPPP模式。模式。15项目发起项目发起PPPPPPPPPPPP项目识别项目识别项目识别项目识别u物有所值评价物有所值评价 财政部门政府和社会资本合作中心会同行业主管部门，从定性和定量两方面开展物有所值评价工作。定量评价工作由各地根据实际情况开展。定性评价重点关注项目采用政府和社

45、会资本合作模式与采用政府传统采购模式相比能否增加供给、优化风险分配、提高运营效率、促进创新和公平竞争等。定量评价主要通过对政府和社会资本合作项目全生命周期内政府支出成本现值与公共部门比较值进行比较，计算项目的物有所值量值，判断政府和社会资本合作模式是否降低项目全生命周期成本。15项目发起项目发起PPPPPPPPPPPP项目识别项目识别项目识别项目识别u财政承受能力论证财政承受能力论证 为确保财政中长期可持续性，财政部门应根据项目全生命周期内的财政支出、政府债务等因素，对部分政府付费或政府补贴的项目，开展财政承受能力论证，每年政府付费或政府补贴等财政支出不得超出当年财政收入的一定比例。项目发起项

46、目发起PPPPPPPPPPPP项目准备项目准备项目准备项目准备u组织实施机构组织实施机构 按照地方政府的相关要求，明确相应的行业管理部门、事业单位、行业运营公司或其他相关机构，作为政府授权的项目实施机构，在授权范围内负责PPP项目的前期评估论证、实施方案编制、合作伙伴选择、项目合同签订、项目组织实施以及合作期满移交等工作。考虑到PPP运作的专业性，通常情况下需要聘请PPP咨询服务结构。项目组织实施通常会建立项目领导小组和工作小组，领导小组负责重大问题的决策、政府高层沟通、总体工作的指导等，项目小组负责项目公司的具体开展，以PPP咨询服务机构为主要组成。项目实施结构需要制定工作计划，包含工作阶段

47、、具体工作内容、实施主体、预计完成时间等内容。项目发起项目发起PPPPPPPPPPPP项目准备项目准备项目准备项目准备u尽职调查尽职调查 项目内部调查项目内部调查 项目实施机构拟定调研提纲，应至少从法律和政策、经济和财务、项目自身三个方面把握，主要包括政府项目的批文和授权书、国家、省和地方对项目的关于土地、税收等方面的优惠政策、特许经营和收费的相关规定等；社会经济发展现状及总体发展规划、与项目有关的市政基础设施建设情况、建设规划、现有管理体制、现有收费情况及结算和调整机制等；项目可行性研究报告、环境影响评价报告、初步设计、已形成的相关资产、配套设施的建设情况、项目用地的征地情况等。外部投资人调

48、查外部投资人调查 根据项目基本情况、行业现状、发展规划等，与潜在投资人进行联系沟通，获得潜在投资人的投资意愿信息，并对各类投资人的投资偏好、资金实力、运营能力、项目诉求等因素进行分析研究，与潜在合适的投资人进行沟通，组织调研及考察。项目发起项目发起PPPPPPPPPPPP项目准备项目准备项目准备项目准备u实施方案编制实施方案编制 通过前期的调查研究及分析论证，完成项目招商实施方案编制。招商实施方案主要内容：（一）项目概况 项目概况主要包括基本情况、经济技术指标和项目公司股权情况等。（二）风险分配基本框架。按照风险分配优化、风险收益对等和风险可控等原则，综合考虑政府风险管理能力、项目回报机制和市

49、场风险管理能力等要素，在政府和社会资本间合理分配项目风险。（三）PPP运作模式 PPP运作模式主要包括委托运营、管理合同、建设-运营-移交、建设-拥有-运营、转让-运营-移交和改建-运营-移交等。选择适合的模式至关重要！项目发起项目发起PPPPPPPPPPPP项目准备项目准备项目准备项目准备 （四）交易结构 交易结构主要包括项目投融资结构、回报机制和相关配套安排。项目投融资结构主要说明项目资本性支出的资金来源、性质和用途，项目资产的形成和转移等。项目回报机制主要说明社会资本取得投资回报的资金来源，包括使用者付费、可行性缺口补助和政府付费等支付方式。（五）合同体系 合同体系主要包括项目合同、股东

50、合同、融资合同、工程承包合同、运营服务合同、原料供应合同、产品采购合同和保险合同等。项目合同是其中最核心的法律文件。（六）监管架构。监管架构主要包括授权关系和监管方式。授权关系主要是政府对项目实施机构的授权，以及政府直接或通过项目实施机构对社会资本的授权；监管方式主要包括履约管理、行政监管和公众监督等。（七）采购方式选择采购方式包括公开招标、竞争性谈判、邀请招标、竞争性磋商和单一来源采购。项目实施机构应根据项目采购需求特点，依法选择适当采购方式。项目发起项目发起PPPPPPPPPPPP项目准备项目准备项目准备项目准备u实施方案审核实施方案审核 为提高工作效率，财政部门应当会同相关部门及外部专家