公共政策规划.ppt

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1、第六章第六章 公共政策规划公共政策规划 公共政策制定的流程公共政策制定的流程 公共政策目标的确立公共政策目标的确立 公共政策方案设计公共政策方案设计 公共政策决定公共政策决定第六章第六章 公共政策规划公共政策规划什么是政策规划什么是政策规划?第一种理解是政策规划指的是对解决政策问题的政策制定、执行和评估工作所作的计划和安排。第二种理解是政策规划治的是具体政策的制定和分析。第三种理解是政策规划单指政府和政府部门制定政策的过程。对政策规划的研究主要是集中讨论政策制定的宏观与微观流程，政策目标的确定，政策方案的设计，政策的决定，政策合法化等内容。第一节第一节 公共政策制定的流程公共政策制定的流程一、

2、政策制定的宏观流程一、政策制定的宏观流程大卫大卫伊斯顿的政治系统概念，可以将政策的制定看作伊斯顿的政治系统概念，可以将政策的制定看作是一个政策信息、政策资源、政策行为的输入加工与政是一个政策信息、政策资源、政策行为的输入加工与政策产品的输出和反馈的过程。策产品的输出和反馈的过程。从政策环境中产生出的政策诉求、政策运行资源和政策从政策环境中产生出的政策诉求、政策运行资源和政策主体的行为，分别从不同的渠道进入政策制定过程系统，主体的行为，分别从不同的渠道进入政策制定过程系统，从系统中输出的制定好的政策产品则是一种政府提供的从系统中输出的制定好的政策产品则是一种政府提供的公共物品。经公布并获得合法性

3、的政策，与环境和资源公共物品。经公布并获得合法性的政策，与环境和资源结合，经过政策执行主体的活动得到贯彻实施，政策实结合，经过政策执行主体的活动得到贯彻实施，政策实施所形成的结果又会在社会上得到评估，评估的信息又施所形成的结果又会在社会上得到评估，评估的信息又以新的输入进入政策制定过程系统。如此循环往复，政以新的输入进入政策制定过程系统。如此循环往复，政策或者得到调整，或者得到更新。策或者得到调整，或者得到更新。（公共政策制定的宏观流程）（公共政策制定的宏观流程）把把“政策制定过程系统政策制定过程系统”进一步细化，就会发现更多的环节。从进一步细化，就会发现更多的环节。从环境进入政策制定过程系统

4、的输入，实际上反映这两部分个人、环境进入政策制定过程系统的输入，实际上反映这两部分个人、团体对现存的价值分配的态度，或者是认同与现存在价值分配，团体对现存的价值分配的态度，或者是认同与现存在价值分配，或者是寻求价值的再分配。在政策制定过程系统中，首先设置的或者是寻求价值的再分配。在政策制定过程系统中，首先设置的关卡是个人与团体的价值，这是非决定性的关卡。其次是程序与关卡是个人与团体的价值，这是非决定性的关卡。其次是程序与制度的关卡，这也是非决定性的关卡。第三道关卡才是决定性的，制度的关卡，这也是非决定性的关卡。第三道关卡才是决定性的，它由决策核心来最终决定方案的选择。如果将政策合法化也在算它由

5、决策核心来最终决定方案的选择。如果将政策合法化也在算之内，就会有第四道关卡。之内，就会有第四道关卡。环境环境(）资源资源(）政策制定过政策制定过程系统程系统环境环境（）资源（资源（）反反 馈馈二、政策制定的微观流程二、政策制定的微观流程政策制定过程的微观层次的起点是政策问题，因政策制定过程的微观层次的起点是政策问题，因此，第一个环节就是政策问题诊断或政策问题的此，第一个环节就是政策问题诊断或政策问题的界定与确认。界定与确认。接着就是确立政策目标。接着就是确立政策目标。然后在政策目标的基础上拟定政策方案及准备出然后在政策目标的基础上拟定政策方案及准备出尽可能完整的政策备选方案系统。尽可能完整的政

6、策备选方案系统。再下来就是政策决定，即依据一定的标准选择一再下来就是政策决定，即依据一定的标准选择一个方案。个方案。最后要经过一定的程序采纳并公布最终确定下来最后要经过一定的程序采纳并公布最终确定下来的政策方案。的政策方案。从诊断问题、确立目标、拟定方案、优选方案、采纳方从诊断问题、确立目标、拟定方案、优选方案、采纳方案、政策合法化，其中每一个环节与前一个环节之间都案、政策合法化，其中每一个环节与前一个环节之间都有一次或多次小的循环，即都会再反馈回去。因此，实有一次或多次小的循环，即都会再反馈回去。因此，实际存在政策制定的微观流程是相当复杂的，它包含着一际存在政策制定的微观流程是相当复杂的，它

7、包含着一连串的小循环，是一个由多次反复循环构成的复杂过程。连串的小循环，是一个由多次反复循环构成的复杂过程。在政策制定这一复杂的流程中，政策主体会多次地回过在政策制定这一复杂的流程中，政策主体会多次地回过去诊断政策问题，反复地再回过来推敲政策目标。去诊断政策问题，反复地再回过来推敲政策目标。诊诊断断问问题题确确立立目目标标拟拟定定方方案案优优选选方方案案采采纳纳方方案案政政策策合合法法化化公共政策微观流程图公共政策微观流程图第二节第二节 公共政策目标的确立公共政策目标的确立确定政策确定政策目标目标上级政策目标或下达的政策任务上级政策目标或下达的政策任务提出方针目标提出方针目标建立指标体系建立指

8、标体系制定对策措施制定对策措施前期情况前期情况资源条件资源条件人员素质人员素质政策水平政策水平政治因素政治因素社会因素社会因素经济因素经济因素技术因素技术因素自然因素自然因素客观条件客观条件主观条件主观条件分析分析论证论证一、影响政策目标确立的因素一、影响政策目标确立的因素1、前期政策实施的情况。先行政策或先前政策、前期政策实施的情况。先行政策或先前政策实施的结果是确定后续政策的一个依据。实施的结果是确定后续政策的一个依据。2、可能争取到的资源。整个政策过程周期中可、可能争取到的资源。整个政策过程周期中可能得到的人力、物力、财力及权威方面的支持是能得到的人力、物力、财力及权威方面的支持是政策目

9、标选择的基础。政策目标选择的基础。3、政策制定主体的观念。是选择稳健的目标还、政策制定主体的观念。是选择稳健的目标还是选择有风险的目标与政策制定主体的价值观念、是选择有风险的目标与政策制定主体的价值观念、创新意识关系极大。创新意识关系极大。4、上级政府下达的政策任务。许多政策目标直、上级政府下达的政策任务。许多政策目标直接来源于上级政府的指令，即便如此，具体政策接来源于上级政府的指令，即便如此，具体政策目标仍须与政策主体所处的实际情况相一致。目标仍须与政策主体所处的实际情况相一致。5、政策运行时的政治因素。任何政策目标的设定，必、政策运行时的政治因素。任何政策目标的设定，必须具有政治可行性，政

10、策目标必须和现实政治制度和政须具有政治可行性，政策目标必须和现实政治制度和政治目标相吻合。治目标相吻合。6、政策运行时的社会因素。政策的制定与事实是一个、政策运行时的社会因素。政策的制定与事实是一个社会过程，政策目标必须与社会运行相协调。社会过程，政策目标必须与社会运行相协调。7、政策运行时的经济因素。、政策运行时的经济因素。8、政策运行时的技术因素。许多政策的制定和实施过、政策运行时的技术因素。许多政策的制定和实施过程中包含着较多的技术要求，在选择政策目标时，必须程中包含着较多的技术要求，在选择政策目标时，必须考虑技术的可行性。考虑技术的可行性。9、政策运行时的自然因素。有些政策与自然地理状

11、况、政策运行时的自然因素。有些政策与自然地理状况有关，政策目标的确定离不开自然状况的考虑。有关，政策目标的确定离不开自然状况的考虑。二、公共政策目标体系二、公共政策目标体系从横向考察，政策目标有显性与隐性之分，有些政策目从横向考察，政策目标有显性与隐性之分，有些政策目标是明确规定的，这是显性目标；有些政策目标是隐含标是明确规定的，这是显性目标；有些政策目标是隐含的，这既可能是故意隐含的，也可能是出乎预料地再实的，这既可能是故意隐含的，也可能是出乎预料地再实践中逐渐显露出来的。践中逐渐显露出来的。从纵向来划分，又可以细分为长期目标、中期目标、短从纵向来划分，又可以细分为长期目标、中期目标、短期目

12、标；最低目标、中等目标、最高目标等等。期目标；最低目标、中等目标、最高目标等等。一级一级二级二级三级三级目目标标手手段段目目标标手手段段目目标标手手段段公共政策目标体系公共政策目标体系三、公共政策的目标与任务三、公共政策的目标与任务决定决定长远总体长远总体政策目标政策目标政策的社会政策的社会分工责任分工责任决定决定实现政策目标、完成政策的社会责任实现政策目标、完成政策的社会责任基本政策任务基本政策任务转化转化政策环境变化政策环境变化临时政策任务临时政策任务政策目标政策目标影影响响政策目标与政策任务既相互联系，又相互区别。政策目标与政策任务既相互联系，又相互区别。对于一个具体的政策来说，它有自己

13、确定的目标。对于一个具体的政策来说，它有自己确定的目标。这种政策目标是由两方面的政策任务决定的。一这种政策目标是由两方面的政策任务决定的。一方面是在政府系统中处于上位的长远的、总体的方面是在政府系统中处于上位的长远的、总体的政策目标所规定的政策任务；另一方面则是政策政策目标所规定的政策任务；另一方面则是政策环境的变化产生变化的临时政策任务。这两方面环境的变化产生变化的临时政策任务。这两方面的政策任务共同影响着具体政策目标。的政策任务共同影响着具体政策目标。政策任务往往是从上至下规定的，或由外至内规政策任务往往是从上至下规定的，或由外至内规定的，因此，从政策制定主体来说，政策任务是定的，因此，从

14、政策制定主体来说，政策任务是需要完成的，在政策任务面前政策制定主体是被需要完成的，在政策任务面前政策制定主体是被动的，而政策主体在政策目标面前具有主动性。动的，而政策主体在政策目标面前具有主动性。四、公共政策目标的动态性四、公共政策目标的动态性从某种意义上可以说，政策过程就是从政策目标从某种意义上可以说，政策过程就是从政策目标的确定到政策目标的实现，再到政策目标的评估的确定到政策目标的实现，再到政策目标的评估过程。过程。从政策目标的确定到政策目标的展开是政策制定从政策目标的确定到政策目标的展开是政策制定中的关键程序，其间要做的工作是对政策目标加中的关键程序，其间要做的工作是对政策目标加以协商分

15、解，并以此加以定责授权。以协商分解，并以此加以定责授权。从政策目标开展到政策目标实施，是将政策制定从政策目标开展到政策目标实施，是将政策制定与政策实施结合起来的环节。其间要做的工作是与政策实施结合起来的环节。其间要做的工作是通过咨询对政策目标进行反馈控制，并在执行中通过咨询对政策目标进行反馈控制，并在执行中调节平衡。调节平衡。从政策目标的实施到目标考评则是最终检查政策从政策目标的实施到目标考评则是最终检查政策目标正确与否的环节。目标正确与否的环节。第三节第三节 公共政策方案的设计公共政策方案的设计政策方案的设计可以分两步走：第一步是进行政策方案的轮廓设政策方案的设计可以分两步走：第一步是进行政

16、策方案的轮廓设想，第二步是对政策方案加以细化。想，第二步是对政策方案加以细化。一、政策方案的轮廓设想一、政策方案的轮廓设想1、政策方案的轮廓设想主要解决两个问题：一是大致确定可能、政策方案的轮廓设想主要解决两个问题：一是大致确定可能的方案数量；二是对可能想到的方案进行初步设计，内容包括行的方案数量；二是对可能想到的方案进行初步设计，内容包括行动原则、指导方针、发展阶段等方面。动原则、指导方针、发展阶段等方面。2、在轮廓设想过程中要注意遵循下列原则：、在轮廓设想过程中要注意遵循下列原则：一是方案整体上的完备性。初步方案应当尽量多样化，要设想各一是方案整体上的完备性。初步方案应当尽量多样化，要设想

17、各种可能性。只有方案较为完备，决策阶段才有选择的余地。种可能性。只有方案较为完备，决策阶段才有选择的余地。二是方案个体上的互斥性。初步设想的方案之间必须有相互排斥二是方案个体上的互斥性。初步设想的方案之间必须有相互排斥的，在内容上不能有雷同，不能再一个方案中包含另一个方案的的，在内容上不能有雷同，不能再一个方案中包含另一个方案的内容。内容。三是方案设想的创新性。政策问题的出现说明旧的政策措施已经三是方案设想的创新性。政策问题的出现说明旧的政策措施已经无法适应社会发展需要了，要解决政策问题必须有新的思路，要无法适应社会发展需要了，要解决政策问题必须有新的思路，要有新观念，要开拓新途径。有新观念，

18、要开拓新途径。二、政策方案的细化设计二、政策方案的细化设计1、政策方案的细化、政策方案的细化是指对初步设想的方案进行具体加工，是指对初步设想的方案进行具体加工，使之成为决策时讨论的对象。使之成为决策时讨论的对象。2、在进行政策方案的细化时，要做两个方面的工作：一是、在进行政策方案的细化时，要做两个方面的工作：一是对在轮廓设想阶段初步提出的方案加以筛选；二是对初步选对在轮廓设想阶段初步提出的方案加以筛选；二是对初步选出的预案加工细化。出的预案加工细化。3、细化设计阶段应当遵循的规则有：、细化设计阶段应当遵循的规则有：一是方案要有可操作性。细化设计阶段，要对保留下来的方一是方案要有可操作性。细化设

19、计阶段，要对保留下来的方案进一步具体化，要对政策方案的目标体系、实施措施、相案进一步具体化，要对政策方案的目标体系、实施措施、相关机构的设置、实施人员的素质要求、政策执行的资源保障关机构的设置、实施人员的素质要求、政策执行的资源保障等方面作详细考虑。等方面作详细考虑。二是方案要实事求是。轮廓阶段对方案的设想要提倡创新，二是方案要实事求是。轮廓阶段对方案的设想要提倡创新，而在细化阶段则要强调冷静思考，对政策界限、可能遇到的而在细化阶段则要强调冷静思考，对政策界限、可能遇到的困难、各种不确定因素都要一一进行思考。困难、各种不确定因素都要一一进行思考。三、政策方案选择中共识的形成三、政策方案选择中共

20、识的形成决策过程中决策者形成共识的途径通常有三种：交换、决策过程中决策者形成共识的途径通常有三种：交换、说服和强制，这三种途径既有区别，也有联系，在实践说服和强制，这三种途径既有区别，也有联系，在实践中常常是交叉、交替和混合的。中常常是交叉、交替和混合的。1、交换。、交换。公共政策说到底是为了解决和协调公众利益公共政策说到底是为了解决和协调公众利益出现的矛盾。要形成大家都能接受的规则，交换是主要出现的矛盾。要形成大家都能接受的规则，交换是主要手段与形式。决策中的交换是以利益差别为基础的，它手段与形式。决策中的交换是以利益差别为基础的，它是一种利益上的交易。是一种利益上的交易。交换表现为决策中两

21、个或两个以交换表现为决策中两个或两个以上的决策者彼此调整立场和态度，以适应对方的某种利上的决策者彼此调整立场和态度，以适应对方的某种利益需要，从而达成使各方都获得利益的协议行为。益需要，从而达成使各方都获得利益的协议行为。决策中的交换行为必须具备一些基本前提：决策的各方决策中的交换行为必须具备一些基本前提：决策的各方都拥有一定的能使对方得到利益满足的资源；决策的各都拥有一定的能使对方得到利益满足的资源；决策的各方都愿意通过谈判来解决问题；决策的各方都愿意遵守方都愿意通过谈判来解决问题；决策的各方都愿意遵守最终达成的协议。最终达成的协议。2、说服。、说服。说服是指某一决策主体以另一决策主体为对说

22、服是指某一决策主体以另一决策主体为对象，试图证明自己在选择某一政策方案上所采取的立场、象，试图证明自己在选择某一政策方案上所采取的立场、态度的正确性与合理性，从而要求对方给与理解和支持态度的正确性与合理性，从而要求对方给与理解和支持的行为。的行为。说服不同于交换的地方在于，说服不同于交换的地方在于，主动说服的一方不会改变主动说服的一方不会改变原来的立场、价值和利益，只是要求被说服的一方相信原来的立场、价值和利益，只是要求被说服的一方相信自己，并理解和支持自己。自己，并理解和支持自己。3、强制。、强制。强制是某些决策者利用手中控制的权力、物强制是某些决策者利用手中控制的权力、物质及其它优势，在选

23、择政策方案时，迫使与自己利益不质及其它优势，在选择政策方案时，迫使与自己利益不一致的决策者放弃原先所持的价值、立场、态度的行为。一致的决策者放弃原先所持的价值、立场、态度的行为。政策决定中的强制往往通过政策决定中的强制往往通过命令和威胁命令和威胁两种具体方法来两种具体方法来实施。实施。命令就是处于优势地位的决策者要求另一些决策命令就是处于优势地位的决策者要求另一些决策者服从自己的选择，接受自己确定的立场与态度。威胁者服从自己的选择，接受自己确定的立场与态度。威胁则是让对方知道不服从将失去更多的利益，从而迫使对则是让对方知道不服从将失去更多的利益，从而迫使对方转向服从。方转向服从。第四节第四节

24、公共政策决定公共政策决定一、政策决定中的影响因素一、政策决定中的影响因素1、需要对旧的局面、旧的状态有所认识，对政、需要对旧的局面、旧的状态有所认识，对政策实施后需要建立的新局面、新状态有所预测。策实施后需要建立的新局面、新状态有所预测。2、还需要对未来的行为选择、行为实施的后果、还需要对未来的行为选择、行为实施的后果、各种可能性、各种外部事件进行思考。各种可能性、各种外部事件进行思考。3、还需要对决策中的各种意向、所需知识、技、还需要对决策中的各种意向、所需知识、技能、各种信息加以考虑。能、各种信息加以考虑。新局面某种新局面某种意向和最初意向和最初的变化的变化对问题的感对问题的感性认识性认识

25、对下述问题的认识对下述问题的认识选择选择后果后果可能性可能性外部事件外部事件 新局面一些新局面一些人继续寻人继续寻求变化求变化信息信息决策者决策者环境层环境层相互影响相互影响协商协商诉讼诉讼理想的新理想的新局面局面 意向意向知识知识技能技能公共政策制定中的影响的因素公共政策制定中的影响的因素二、政策决定中的思维因素二、政策决定中的思维因素政策制定是政策制定主体通过思维认识和反映客观世界的活动。政策制定是政策制定主体通过思维认识和反映客观世界的活动。这种高级思维即包括个人的思维，也包括集体思维。而在政策制这种高级思维即包括个人的思维，也包括集体思维。而在政策制定中，较为重要的方面是如何处理好个体

26、思维与集体思维的相互定中，较为重要的方面是如何处理好个体思维与集体思维的相互关系，并充分认识集体理性的优点与缺陷。关系，并充分认识集体理性的优点与缺陷。重视政策制定中的集体思维或集体理性是因为集体思维具有一定重视政策制定中的集体思维或集体理性是因为集体思维具有一定的优势。的优势。首先，集体思维可以保证理论与知识的完整性。首先，集体思维可以保证理论与知识的完整性。其次，集体思维可以让不同群体的利益得以充分表达。其次，集体思维可以让不同群体的利益得以充分表达。第三，集体思维可以避免个人决断中的片面性与主观性。第三，集体思维可以避免个人决断中的片面性与主观性。缺点：在集体思维中存在群体动力学因素，它

27、可能成为左右政府缺点：在集体思维中存在群体动力学因素，它可能成为左右政府决策一股强大力量。高度统一的群体组织有时会受到决策一股强大力量。高度统一的群体组织有时会受到“集体思维集体思维缺陷缺陷”的影响。所谓的影响。所谓“集体思维缺陷集体思维缺陷”即是对集体思维的一种即是对集体思维的一种“迷信迷信”和不自觉的崇拜。和不自觉的崇拜。“集体思维缺陷集体思维缺陷”有下列方面的有下列方面的“主要症状主要症状”：1、认为集体思维一定正确，作出的决定必定无懈可击。、认为集体思维一定正确，作出的决定必定无懈可击。2、集体面对的决策前提是既定的，个人没有必要进行、集体面对的决策前提是既定的，个人没有必要进行重新考

28、虑。重新考虑。3、集体内的成员都是公正的，集体具有一贯的道德水、集体内的成员都是公正的，集体具有一贯的道德水准。准。4、与本集体相对立的一方总是软弱的、无道理的。、与本集体相对立的一方总是软弱的、无道理的。5、每一个集体成员要对集体中称，不能有不同见解。、每一个集体成员要对集体中称，不能有不同见解。6、凡是出现偏离集体共识的见解，必须加以抵制。、凡是出现偏离集体共识的见解，必须加以抵制。7、每个成员都要保卫集体，反对不同意见。、每个成员都要保卫集体，反对不同意见。三、政策决定中常犯的错误三、政策决定中常犯的错误政策制定中决策者可能犯两类错误：利益偏差导致的错政策制定中决策者可能犯两类错误：利益

29、偏差导致的错误；技术偏差导致的错误。误；技术偏差导致的错误。1、利益偏差导致的决策错误，主要表现为下列几种情、利益偏差导致的决策错误，主要表现为下列几种情况：况：政策获利化。政策获利化。决策者只选择那些能使自己或自己所属集决策者只选择那些能使自己或自己所属集团获得特殊好处的方案。团获得特殊好处的方案。政策廉价化。政策廉价化。决策者在最终决策时，只选择使某些团体决策者在最终决策时，只选择使某些团体或个人能够以更小的代价获取他们所需求的物品或服务或个人能够以更小的代价获取他们所需求的物品或服务的方案。的方案。政策优惠化。政策优惠化。决策者在最终决定时，有意选择那些能给决策者在最终决定时，有意选择那

30、些能给某些个人或团体以一定优惠的政策方案。某些个人或团体以一定优惠的政策方案。政策分割化：政策分割化：决策者最终采用的是将利益在几个团体间决策者最终采用的是将利益在几个团体间按一定比例分割的方案。按一定比例分割的方案。2、技术偏差导致的决策错误，其主要表现为：、技术偏差导致的决策错误，其主要表现为：只着眼于眼前，认识上短视。只着眼于眼前，认识上短视。把未来进看成是过去的重复。把未来进看成是过去的重复。对问题采取简化的解决办法。对问题采取简化的解决办法。过分依赖于个人的自身经验。过分依赖于个人的自身经验。决策者先入为主的看法。决策者先入为主的看法。不愿做谨慎的试验工作。不愿做谨慎的试验工作。决策者不愿意作出决断。决策者不愿意作出决断。