浅论行政诉讼中的举证责任.docx

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1、浅论行政诉讼中的举证责任行政诉讼证据制度的核心是举证责任。在我国行政诉讼立法和实践中, 举证责任在承担的主体上与刑事诉讼和民事诉讼不同，它既不是由双方 当事人分担，也不是由原告负担，而是由被告承担，这被称为举证责任 倒置。只有行政诉讼双方的举证责任清晰、明确，我国的行政诉讼制度 才能起到其应有的重要意义。关键词：行政诉讼举证责任本文的中心论点浅论行政诉讼中的举证责任绪论(1)一、举证责任的涵义及特征(1)二、举证责任在行政诉讼中的分配 (2 )(-)被告举证责任(2 )(二)原告举证责任 (2)(三)第三人在行政诉讼中的举证 (3 ) 政诉讼法若干问题的解释第二十六条进一步明确了被告举证的期限

2、及 不按时举证的后果，规定被告必须在收到起诉状副本之日起十日内人民 法院举证，不提供或者无正当理由逾期提供的，应当认定该具体行政行 为没有依据，证据。但现有的行政诉讼证据举证时限也存在有缺陷，现 有法律只规定了被告的举证期限，但对原告及第三人的举证期限则不具 体和明朗，在司法实践中也遇到了一些问题，影响到了行政诉讼的效率。 本人认为，既然有了明确的举证责任，从诉讼公正与效率的原则出发, 就应当有明确的举证时限，以便于人民法院和所有的诉讼参加人在行政 诉讼活动中有一个统一的规定可以遵循。总之我国行政诉讼当中特殊的举证责任分配与行政诉讼的特殊性相一 致，行政诉讼中由被告负举证责任，兼采用原告、第三

3、人合理分担举证 责任，并互为补充。追求的是行政法治精神与充分保护当事人合法权益 相统一的完美结果，只有行政诉讼各方的举证责任明确、清晰，我国的 行政诉讼制度才能起到其本身应具有的意义。四、现行行政诉讼举证责任仍需改进的地方行政诉讼中的举证责任制度是行政诉讼证据制度的重要内容，也是行政 诉讼理论和行政诉讼实践中一个重要而复杂的问题。从行政诉讼法施行 近10年来的实践来看，行政诉讼法所确立的举证责任制度有其积极的 意义，它既有利于保障原告的合法权益，又有利于促使行政机关增强依 法行政的责任心，从而更主动、全面地实现司法对行政的监督，也即有 利于促使行政机关依法行政，但是，从司法实践来看，这一制度在

4、实施 中尚存在一些不尽人意的地方。(-)加强对原告人举证的指导和引导，实行合理分担原告的举证责任对于原告如何举证，本人认为，由于我国很大一部分公民法律素质较低， 缺乏举证方面的知识。不知道怎样围绕自己的诉讼请求或反驳理由进行 举证。因此，应建立对原告举证的指导和引导制度，如立案后、庭审前 可向其发送举证须知、举证索引”等举证指导书，告知原告如何 就其主张和双方争议的焦点提供证据，并告知其举证不能或举证不足应 承担的法律后果，同时还应当告知原告可申请法院调查收集证据的范围, 以及不同案件的不同举证范围。(二)完善行政诉讼举证时效制度，明确规定不及时举证的法律后果从坚持司法公正、公开、效益的原则出

5、发，对被告的举证时限，在原立 法的基础上，补缺拾遗，应从以下三方面予以完善。一是进一步修改意见关于被告庭前举证的有关规定。二是增设法官指导被告举证的规定，三是明确规定被告因一审不举证或 举证不能而败诉的，二审或申请再审时提供的证据不具有证明力。三是完善法院调查取证制度，正确处理法院取证与当事人举证的关系。综上，我国行政诉讼法实行有限制的“谁主张、谁举证的举证责任分 配规则，利大于弊。这种举证责任分配规则的益处是它有助于处于弱势 地位原告合法权益的保护；有助于规范行政诉讼中证据的操作，使证据 的提供、调取、质证、认证等活动更加规范；同时也有助于国家利益和 社会公共利益的保护。当然，我国现行的这种

6、举证责任并非全是好处， 但是由于我国现状，行政机关违法行政的比例较大，行政相对人保护自 己的意识比较淡薄，因此，完全将举证责任推给原告是不可能的。当然 由行政主体负主要责任，在目前看来没有什么不当之处，但随着时间的 推移，这种做法必然会被谁举证、谁主张的规则所替代。现今，原 告应当具有充足的证据保护意识，对适用法律有不同意见，或认为行政 主体行政主观方面有恶意等情况，就有必要承担主要的举证责任，只有 这样才能有效保护自身的合法权益。只有行政诉讼双方的举证责任明确、 清晰，我国的行政诉讼制度才能起到其本应具有的重要意义。三、行政诉讼举证责任的时限(4 )四、现行行政诉讼举证责任仍需改进的地方(5

7、 )(-)加强对原告人举证的指导和引导，实行合理分担原告的举证责任(5)(二)完善行政诉讼举证时效制度，明确规定不及时举证的法律后果(5)结论(5)我国行政诉讼中的举证责任在承担的主体上与刑事诉讼和民事诉讼不 同，它既不是由双方当事人分担，也不是由原告负担，而是由被告承担。 因为，行政诉讼中所针对的诉讼标的是被诉具体行政行为的合法性，而 该具体行政行为是由作为被告的行政机关作出的；作为被告的行政机关 与原告相比具有举证优势；行政诉讼中由行政机关承担举证责任，能够 有效保证行政机关依法行政。清晰、明确的行政诉讼举证责任其意义是：第一、有利于保护原告的合 法利益，防止原告的合法权益遭受不法行为的伤

8、害。第二、有利于提高 行政机关依法行政的水平。第三、有利于规范证据的提供、调取等活动。 在我国行政诉讼中被告应遵循举证范围及举证期限规则，并承担举证期 限内不能举证的法律后果。从而使我国的行政诉讼制度发挥其应有的重 要作用和意义。一、举证责任的涵义及特征举证责任是执行政诉讼当事人必须承担的证明案件事实的责任。举证责 任的基本涵义包括两个方面；一方面是指由谁提供证据证明案件事实, 即提供证据责任的承担；二是指当时能提供证据证明案件的法律后果由 谁承担。我国行政诉讼法以及最高人民法院关于执行中华人民共和国 行政诉讼法若干问题的解释均对举证责任作出了原则规定。也即是由 被告对其作出的具体行政行为承担

9、举证责任，举证者为行政机关。行政 诉讼的目的是为了保护公民，法人和其他组织的合法权益，维护和监督 行政机关依法行使行政职权。而为了实现这一目的和宗旨，就需要人民 法院充分行使体现司法监督的审判权，对被诉的具体行政行为的合法性 进行审查。在行政法律关系中，原告和被告处不平等地位，他们之间是 一种管理和被管理的关系。行政机关作出某种具体行政行为，不但要有 事实根据，还要有法律、法则等规范性文件为依据，因此，在行政诉讼 中，行政机关不仅要有作出具体行政行为的事实和法律依据，而且还要 把反映这些依据和事实的材料向法院提供，用以证明其作出的具体行政 行为的合法性。如果被告提供的证据材料不足以证明其具体行

10、政行为是 合法的，则要承担败诉的风险。所以，举证责任的意义在于它是决定行 政诉讼最终评判结果的关键。我国行政诉讼的举证责任有如下特征：第一，行政诉讼强调了行政机关 的举证责任，未将法院职权取证，原告或者第三人的举证责任置于同等 地位。第二，行政机关的举证责任是单方责任，即举证责任由被诉的行 政机关单方承担，不同于民事诉讼的谁主张、谁举证。第三，行政 机关作出具体行政行为的规范性文件;在举证时间上看，也有特殊限制, 即强调被告应在一审人民法院庭审结束之前实施。二、举证责任在行政诉讼中的分配行政诉讼举证责任的分配，从行政诉讼法实施以来，也有很多的争议。 我国行政诉讼法规定了被告负举证责任说、但规定

11、的过于原则，在审判 实践中难以掌握，1999年11月24日，最高人民法院作出了关于执行 中华人民共和国行政诉讼法若干问题的解释，对举证责任作出了较为明确的规定，采用被告负举证责任说兼采合理分担说，即在一般情况 下由被告承担举证责任，在特定的情况下由原告承担部分举证责任。(-)被告举证责任我国行政诉讼法第三十二条规定：被告对自己作出的具体行政行为 负有举证责任，应当提供作出该具体行政行为的证据和所依据的规范性 文件。这条规定明确了被诉的行政机关举证责任的内容为：一是事实证 据。即被告作为或不作为的事实根据。二是法律、法规等规范性文件、 即被告作出具体行政行为的法律法规依据。这种提供法律依据的举证

12、, 也是行政诉讼举证责任不同于其它诉讼的一个重要特点。三是程序性证 据。行政机关在作出具体行政行为时必须遵循以事实为根据，以法律为准绳的原则，按照先取证据后裁决的行政程序来行使职权。之所以规定 这种倒置的举证责任规则，主要理由是：行政法制化要求行政守法, 行政守法在程序上的要求是先取证后裁决，即行政机关作出具体行 政行为时要充分收集证据，然后根据事实，适用法律，而不能在无证据 的情况下恣意行政。因此，当行政争议诉至法院时，行政机关应有充分 的证据来证明其行政行为的合法性，如果它无证据只能说明所作出的具 体行政行为没有事实基础。显然是违法的。行政法律关系中，行政机 关行使职权由国家强制力保证，以

13、行政行为推定合法为前提的。居于主 动地位，是管理者的角色，实施具体行政行为无需征得个人、组织的同 意，个人、组织在行政法律关系中处于被动地位是被管理者的角色因此, 在诉讼中行政机关应该为自己的行政行为提供合法的事实依据和法律 依据，这样才能体现双方当事人地位的平等，若要被动地位的原告举证, 则会因无法或很难收集、保全证据而败诉，这实际上显失公正。（3）行政 机关的举证能力强，能够完成举证的实施，而原告却无这方面的能力。 例如有的案件中证据的收集需要一定的专业知识、技术设备才能取得, 而原告往往无这方面的能力，而对于被告来说却是要必须具备的能力。 如是否对环境造成污染，能否获得发明专利，伪药劣药

14、的认定等，让原 告去举证简直是强人所难，也是不可能的。另外原告对行政机关的处理 不可能全部了解，例如工商局不发给原告许可证，因为该地区所申请的 营业行业已饱和，而是否饱和原告并不了解。行政机关还有采取相关强 制措施的权力，原告缺少保存书证、物证的能力，原告收集、保存证据 困难重重，正是基于上述的原因，让被告承担举证责任才是相对公平 的。（二）原告举证责任在行政诉讼中，原告也应当承担一定的举证责任。尽管行政诉讼中由被 告承担举证责任，但并不等于原告就不向法院提供任何证据。我国行 政诉讼法对原告举证责任问题没有作出明确的规定，但在最高人民法 院关于行政诉讼证据若干问题的规定第四条规定：公民、法人或

15、 者其他组织向人民法院起诉时，该当提供其符合起诉条件的相应的证据 材料。同时，在起诉被告不作为的案件中，原告应当证明其提出申请 的事实。因为不作为案件是行政管理相对人因为行政机关拒绝、不予答 复、拖延或没有有效履行职责为由而提起诉讼的案件。在此类案件中, 行政相对人的申请是行政机关实施一定行为的前提，行政管理相对人没 有申请行为，行政机关拒绝、拖延等不作为当然就无从谈起。因此原告 应当提供其在行政程序中曾经提出申请的证据材料。在一并提起的行政 赔偿诉讼中，原告需要提供证明被诉的具体行政行为侵权而造成损害的 证据。行政机关不可能客观公正地对自己的不法行为对别人造成损害的 事实提供充分证据。如果一

16、味地让被告承担该类案件举证责任，对原告 来讲更是不公正的。原告在行政法律关系中的弱势地位决定了其无法承 担主要的举证责任，而只能承担初步的举证责任。这种弱势地位的形成 主要是因为具体行政行为是行政主体具有单方面调查、收集、保存和使 用各种证据的职权，在大多数情况下，原告很难或者完全不能占有关于 具体行政行为的足够证据。但是从另一个方面来说，这种弱势地位只是 一种相对性的，在具体法律行为中，因为法律规定而形成的管理与被管 理的关系之性质决定的，在举证方面能力大小的不平等，与原、被告的 经济地位，机构性质、组织差异没有必然的相关性。行政诉讼之所以在 举证责任的分担上偏向于原告，仅仅是由于具体行政行

17、为中行政法律关 系的双方职权的不平等。这样才形成了原告承担部分举证责任的举证责 任分配规则。我国行政诉讼法所规定的这种举证责任分配有助于对处于弱势地位的 原告合法权益的保护；有助于规范证据的提供、调取、质证、认证活动， 使之更加容易操作；有助于对国家利益和社会公共利益的关注与保护;有助于融合现代法治和程序正当观念，使我国的行政诉讼法与国际接轨, 逐步趋向依法行政，真正实现现代法治的基本观念在我国法律中的体现。但就目前来讲，老白姓不知告、不愿告、不敢告的现象也还普遍存 在，且在大多数人眼中，对民告官持怀疑态度。因此，在行政诉 讼举证责任的分配上，应当尽可能地考虑到方便原告的起诉，充分保护 原告的

18、诉权，通向法院的门槛不能设置太高，对原告在起诉时的举证责 任不能要求太严。原告提供的证据只要在书面上大致成立，法院在原告 起诉时没有必要也不应当作实质性的审查，这样有利于我国行政诉讼制 度逐步稳妥，健康地向良性轨道发展。（三）第三人在行政诉讼中的举证 我国行政诉讼法和最高人民法院关于执行中华人民共和国行政诉 讼法若干问题的解释及最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的 规定都明确规定了第三人在诉讼中享有举证的权利，但第三人在诉讼 中如何行使自己的这项权力，这项权力如何得到保障，在行政诉讼中出 现了许多争议，特别是因为第三人在行政诉讼中所处的地位不同，以及 现有法律法规对第三人所举证据效力的限制，

19、导致对其所举证据的效力 认定出现了差异。行政诉讼法第二十七条规定：同提起诉讼的具体 行政行为有利害关系的其他公民，法人或者其他组织，可以作为第三人 申请参加诉讼，或者由人民法院通知参加诉讼。从以上条文以及在司法 实践中可以看出，此类第三人在一般情况下，是被告所作出的具体行政 行为的受益方，因为原告的起诉，而使自己经取得的利益有可能消失。例如行政许可中的颁发证照行为，原告起诉被告，要求撤销被告给第三 人颁发证照的行为。而该类案件的裁判结果，有可能影响到第三人既得 利益的损失。在此种情况下，第三人是站在被告一边。其在诉讼中所举 证据也是为了支持被告具体行政行为的合法性。在这种情况下，第三人 所举证

20、的效力如何认定。有可能产生的结果是被告具体行政行为的结果 正确，但缺少关键的证据。而第三人又提供了该关键证据。本人认为在 这种情况下，第三人的举证还是不能够认定的。因为第三人不能够代替 被告行政机关举证。如果允许这样做，则失去司法机关对行政机关的司 法监督的意义，不利于引导规范行政机关依法行政。也助长行政行为的 随意性。虽然第三人的合法权益不能得到及时实现。但是却达到了法律 所追求的特定价值的目标。且第三人的合法权益可以通过国家赔偿诉讼 而得到救济。这是法律为追求特定的价值而付出的制度代价。最高人民法院关于执行中华人民共和国行政诉讼法若干问题的解释 第二十四条规定：行政机关的同一具体行政行为涉

21、及两个以上利害关 系人，其中一部分利害关系人对行政行为不服提起诉讼，人民法院应当 通知没有起诉的其他利害关系人作为第三人参加诉讼。这又可以看出、 这类第三人与前面所说的第三人在诉讼地位上又有所区别，这类第三人 是应该起诉而没有起诉的当事人。一般情况下，该类第三人是依附于原 告而在诉讼中对抗被告的，他是站在原告一边，其所提供的证据是为了 推翻被告的具体行政行为或要求其履行行政职责。这时第三人所举证据 与原告举证的目的是一致的，因此第三人举证的效力法院应当将其等同 于原告的举证效力看待。对于现有法律在第三人举证这方面所显漏出来的空档，建议立法者在权 衡行政法治精神和及时、有效保护当事人的合法权益上作出更加合理的 价值追定位。三、行政诉讼举证责任的时限行政诉讼举证责任的时限,是指在行政诉讼中，原告、被告及第三人向 人民法院举证的期限。设定举证时限是促进行政机关依法行政，提高行 政诉讼效率，实现司法公正的客观要求。最高人民法院关于执行行