民法典物权编 第5章 国家、集体和私人所有权（第246-270条） 逐条权威释义 全国人大法工委民法室执笔.docx

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1、民法典物权编 第五章国家、集体和私人所有权（第246.271条）逐条权威释义提示与声明1、本文档内容节录自中华人民共和国民法典释义及适用指南（上册）【黄薇主编，全国 人大法工委民法室编，中国民主法制出版社2020年版】一书“物权编所有权分编 条文释义” 的主体内容；2、本文档仅供个人学习研究使用。中华人民共和国民法典第二编物权第二分编所有权第五章国家所有权和集体所有权、私人所有权第二百四十六条 【国有财产的范围、国家所有的性质和国家所有权的行使】法律规定属 于国家所有的财产，属于国家所有即全民所有。国有财产由国务院代表国家行使所有权。法律另有规定的，依照其规定。条文主旨本条是关于国有财产范围、

2、国家所有的性质和国家所有权行使的规定。条文释义国有经济是国民经济中的主导力量。加大对国有资产的保护力度，切实防止国有资产流 失，是巩固和开展公有制经济的现实要求。物权编通过明确规定国有财产的归属和行使主体, 对国有财产的合理开发利用，侵害国有财产的民事保护方法等，加大对国有资产的保护力度, 防止国有资产流失。物权编的基本原那么、物权的设立和转让、所有权人享有的权利、用益物 权、担保物权、物权的保护等一系列规定对国有财产都是适用的，并对国有财产作出假设干特 别规定。一、国有财产的范围本条第1款是对国有财产范围的概括性规定。依据宪法、法律、行政法规，物权编明确 规定矿藏、水流、海域、无居民海岛、无

3、线电频谱资源、城市的土地、国防资产属于国家所 有。法律规定属于国家所有的铁路、公路、电力设施、电信设施和油气管道等基础设施、文 物、农村和城市郊区的土地、野生动植物资源，属于国家所有。除法律规定属于集体所有的 外，森林、山岭、草原、荒地、滩涂等自然资源，属于国家所有。在立法征求意见过程中，对于国有财产范围的不同意见主要是，国有财产的范围很广, 如何在物权编中确定国有财产的范围，哪些应该明确写，哪些不应该写，对物的种类在文字 上应该如何表述。有的认为，物权编具体列举的国有财产不够全面，应当增加规定空域、航 道、频道、种质资源属于国家所有。考虑到国有财产范围很宽，难以逐项列全，所提出的增 加规定的

4、有些内容是否属于物权编上的物，也有争议。因此，本条对国有财产的范围作了概 政府依照法律、行政法规规定分别代表国家履行出资人职责，享有出资人权益。条文主旨本条是关于国有出资的企业出资人制度的规定。条文释义本条根据党的有关国有资产管理体制改革的政策，对国有企业出资人制度作了规定，即： “国家出资的企业，由国务院、地方人民政府依照法律、行政法规规定分别代表国家履行出 资人职责，享有出资人权益。”为了更好地理解本条的含义，有以下四个问题需要解释：第一，什么是国家出资的企业。国家出资的企业，不仅仅包括国家出资兴办的企业，如 国有独资公司，也包括国家控股、参股有限责任公司和股份等。当然国家出资的企 业不仅

5、仅是以公司形式，也包括未进行公司制改造的其他企业。第二，谁来代表履行国有企业的出资人职权。本条规定了由国务院和地方人民政府分别 代表国家履行出资人职责，享有出资人权益。我国是一个大国，地域辽阔，国有企业众多， 即使经过调整、改制，目前还有十几万户分布在各地。为了实现有效管理，都由中央政府直 接管理这么多企业是困难的。因此，适宜的做法就是通过资产的划分和权利的划分，由中央 政府和地方政府分别代表国家履行出资人的职责。企业国有资产法第11条规定，国务院国 有资产监督管理机构和地方人民政府按照国务院的规定设立的国有资产监督管理机构，根据 本级人民政府的授权，代表本级人民政府对国家出资企业履行出资人职

6、责。国务院和地方人 民政府根据需要，可以授权其他部门、机构代表本级人民政府对国家出资企业履行出资人职 责。根据企业国有资产监督管理暂行条例的规定，国务院和地方人民政府的具体分工是： 国务院代表国家对关系国民经济命脉和国家平安的大型国有及国有控股、国有参股企业，重 要基础设施和重要自然资源等领域的国有及国有控股、国有参股企业，履行出资人职责。国 务院履行出资人职责的企业，由国务院确定、公布。省、自治区、直辖市人民政府和设区的 市、自治州级人民政府分别代表国家对由国务院履行出资人职责以外的国有及国有控股、国 有参股企业，履行出资人职责。其中，省、自治区、直辖市人民政府履行出资人职责的国有 及国有控

7、股、国有参股企业，由省、自治区、直辖市人民政府确定、公布，并报国务院国有 资产监督管理机构备案；其他由设区的市、自治州级人民政府履行出资人职责的国有及国有 控股、国有参股企业，由设区的市、自治州级人民政府确定、公布，并报省、自治区、直辖 市人民政府国有资产监督管理机构备案。本条规定的目的是充分调动中央和地方两个积极性, 使社会生产力得到进一步解放。同时中央政府和地方政府合理分工分别代表国家履行出资人 职责，这就界定了各级政府的管理国有资产的权利和责任，改变了过去中央统一管理，地方 责、权、利不明确的弊端。这有助于强化管理上的激励和约束机制，克服“出资人主体虚位” 的现象。需要明确的是，国家实行

8、国有企业出资人制度的前提是国家统一所有，国家是国有企业 的出资人。中央政府与地方政府都只是分别代表国家履行出资人职责，享有出资人权益。不 能把国家所有与政府所有等同起来，更不能把国家所有与地方政府所有等同。第三，履行出资人职责的法律依据。虽然中央政府和地方政府分别代表国家履行出资人 职责，享有所有者权益，但它们都必须在国家统一制定法律法规的前提下行事。有关的法律主要有宪法、公司法等。行政法规主要有企业国有资产监督管理暂行条例。第四，出资人职责和权益内容是什么。简单地说，出资人职责就是股东的职能，履行出 资人职责的机构，代表本级人民政府对国家出资企业享有资产收益、重大决策和选择管理者 等出资人权

9、益；对国有资产保值、防止国有资产流失负监管责任。需要注意的是，中央政府 和地方政府代表国家履行出资人职责时，要尊重、维护国有及国有控股企业经营自主权。宪 法第16条中规定：“国有企业在法律规定的范围内有权自主经营。”企业国有资产法第14 条第2款规定，履行出资人职责的机构应当维护企业作为市场主体依法享有的权利，除依法 履行出资人职责外，不得干预企业经营活动。根据宪法等法律和国有资产管理改革所遵循的 政企分开的原那么，中央政府和地方政府以及其设立的国有资产管理机构不能干预国家出资的 企业依法行使自主经营权。第二百五十八条【国有财产的保护】国家所有的财产受法律保护，禁止任何组织或者个人侵占、哄抢、

10、私分、截留、破坏。条文主旨本条是关于国有财产保护的规定。条文释义国有财产属全民所有，是国家经济、政治、文化、社会开展的物质基础。加大对国有财 产的保护力度，切实防止国有财产流失，是巩固和开展公有制经济的重要内容。宪法第12 条规定：“社会主义的公共财产神圣不可侵犯。国家保护社会主义的公共财产。禁止任何组 织或者个人用任何手段侵占或者破坏国家的和集体的财产J民法通那么第73条规定：“国家 财产属于全民所有。国家财产神圣不可侵犯，禁止任何组织或者个人侵占、哄抢、私分、截 留、破坏。”在2007年物权法立法过程中，有的认为，物权法既然要表达平等保护的原那么, 那就不宜强调对国有财产的保护。经研究，物

11、权法应当坚持平等保护的原那么；同时，从实际 情况看，目前经济领域中受侵害最严重的恰恰是国有财产，物权法就加强对国有财产的保护、 切实防止国有财产流失作出有针对性的规定，是必要的。因此，本条根据宪法和民法通那么的 规定，针对国有财产的特点，从物权的角度作出了保护国有财产的一般原那么性规定，即：“国 家所有的财产受法律保护，禁止任何组织或者个人侵占、哄抢、私分、截留、破坏J“国家所有的财产”是指依法属于全民所有的财产，不仅包括国家拥有所有权的财产, 如矿藏、水流、海域，国有的土地以及森林、山岭、草原、荒地、滩涂等自然资源，野生动 植物资源，无线电频谱资源，依法属于国家所有的文物，国有的铁路、公路、

12、电力设施、电 信设施和油气管道等基础设施，国家机关和国家举办的事业单位依法直接支配的国有财产, 而且包括国家依法投入到企业的动产和不动产。止匕外，国家的财政收入、外汇储藏和其他国 有资金也属于国家所有的财产。这里的“侵占”是指以非法占有为目的，将其经营、管理的国有财产非法占为己有。侵 占的客体是国有财产。侵占的主体一般是经营、管理国有财产的单位或者个人,如国有企业、 国家举办的事业单位等。构成侵占，还有一个要件是侵占主体要有主观故意，即以非法占有 国有财产为目的。这里的“哄抢”是指以非法占有为目的，组织、参与多人一起强行抢夺国有财产的行为。 哄抢的客体是国有财产。哄抢的主体可以是任何的组织或者

13、个人，并且还需要具备非法占有 国有财产的主观故意。这里的“私分”是指违反国家关于国有财产分配管理规定，以单位名义将国有财产按人 头分配给单位内全部或者局部职工的行为。例如，违反国家关于国有资金与企业资金的分账 比例管理制度，由单位领导班子集体决策或者由单位负责人决定并由直接责任人员经手实施, 擅自将国有资金转为企业资金，进而以单位分红、单位发奖金、单位下发的节日慰问费等名 义私分国有财产。私分的主体只是单位，一般指负有经营、管理国有财产的国家机关、国有 公司、企业、事业单位、人民团体等单位。这里的“截留”是指违反国家关于国有资金等国有财产拨付、流转的决定，擅自将经手 的有关国有财产据为己有或者

14、挪作他用的行为。如有的政府部门将其经手的，应当向农村集 体支付的土地征收补偿费不及时支付或者留下挪作他用。截留的主体一般是指经手国有财产 的单位或者相关责任人员。这里的“破坏”是指故意毁坏国有财产，影响其发挥正常功效的行为，如采取爆破的方 式毁坏国有铁路，影响国家正常交通运输的行为。破坏的主体可以是任何的组织或者个人， 而且需有主观上的毁坏国有财产的故意。侵占、哄抢、私分、截留、破坏国有财产的，应当承当返还原物、恢复原状、赔偿损失 等民事责任；触犯治安管理处分法和刑法的，还应当承当相应的法律责任。有关组织的责任 人也要依法追究行政责任甚至是刑事责任。本次民法典编纂对本条仅作个别文字修改。第二百

15、五十九条 【国有财产管理的法律责任】履行国有财产管理、监督职责的机构及其 工作人员，应当依法加强对国有财产的管理、监督，促进国有财产保值增值，防止国有财 产损失；滥用职权，玩忽职守，造成国有财产损失的，应当依法承当法律责任。违反国有财产管理规定，在企业改制、合并分立、关联交易等过程中，低价转让、合 谋私分、擅自担保或者以其他方式造成国有财产损失的，应当依法承当法律责任。条文主旨本条是关于国有财产管理法律责任的规定。条文释义加大对国有财产的保护力度，切实防止国有财产流失，是巩固和开展公有制经济的重要 内容。从国有财产流失的主要情形看,加大对国有财产的保护力度，切实防止国有财产流失， 一方面要加强

16、对国有财产的管理、监督；另一方面要明确规定造成国有财产流失的应承当的 法律责任。关于国有财产的管理、监督，以及造成国有财产流失的法律责任，公司法、刑法 等法律以及国有财产监管的行政法规和部门规章已经有规定。物权编着重从其调整范围对加 大国有财产的保护力度，切实防止国有财产流失作出规定，并与有关国有财产监管的法律作 出衔接性的规定。因此，本条第1款对履行国有财产管理、监督职责的机构及其工作人员切 实履行职责作了规定，同时第2款针对现实中存在的国有财产流失的突出问题作了规定。一、关于国有财产管理、监督机构及其工作人员的职责根据党的十六大和十六届二中全会关于深化国有资产管理体制改革和设立专门国有资

17、产管理监督机构的精神，经十届全国人大一次会议批准，设立了国务院国有资产监督管理委 员会。地方政府也组建了相应的国有资产监督管理机构。党的十六届三中全会决定提出：“国 有资产管理机构对授权监管的国有资本依法履行出资人职责，维护所有者权益，维护企业作 为市场主体依法享有的各项权利，催促企业实现国有资本保值增值，防止国有资产流失 根据上述要求，国务院国有资产监督管理委员会除了根据国务院授权，依照公司法等法律和 行政法规履行出资人职责外，还负有以下主要职责：（1）指导推进国有企业改革和重组；对 所监管企业国有资产的保值增值进行监督，加强国有资产的管理工作；推进国有企业的现代 企业制度建设，完善公司治理

18、结构；推动国有经济结构和布局的战略性调整。（2）代表国家 向局部大型企业派出监事会；负责监事会的日常管理工作。（3）通过法定程序对企业负责人 进行任免、考核并根据其经营业绩进行奖惩；建立符合社会主义市场经济体制和现代企业制 度要求的选人、用人机制，完善经营者激励和约束制度。（4）通过统计、稽核对所监管国有 资产的保值增值情况进行监管；建立和完善国有资产保值增值指标体系，拟订考核标准；维 护国有资产出资人的权益。（5）起草国有资产管理的法律、行政法规，制定有关规章制度; 依法对地方国有资产管理进行指导和监督。还有三点需要注意：其一，履行国有资产管理、 监督职责的机构不仅仅是中央政府和地方政府设立

19、的国有财产监督管理委员会（局），而且 包括其他机构，比方，财政部门、审计部门、水利部门、外汇管理部门等，还有国家机关和 国家举办事业单位内部设立的国有财产管理部门等,都负有一定的国有财产管理、监督职责。 其二，国有财产监督管理机构应当支持企业依法自主经营，除履行出资人职责以外，不得干 预企业的生产经营活动。其三，本条强调了国有财产管理、监督职责的机构的工作人员的责 任。如果滥用职权、玩忽职守，造成国有财产损失的，还要依法承当行政责任、刑事责任等。 如刑法第397条规定，国家机关工作人员滥用职权或者玩忽职守，致使公共财产遭受重大损 失的，处3年以下有期徒刑或者拘役。二、违反国有财产管理规定造成国

20、有财产损失的法律责任据了解，造成国有财产流失的，主要发生在国有企业改制、合并分立、关联交易的过程 中。国有企业改制，是指国有企业通过重组、联合、兼并、租赁、承包经营、合资、转让国 有产权和股份制、股份合作制等多种形式，建立符合市场经济规律的以产权为核心的现代企 业制度。而今，国有企业的公司化改革已经基本完成，除了局部带有政府职能性质或者占据 垄断资源的机构还保存全资国有的产权结构外，绝大局部国有企业均已实现投资主体的多元 化，并建立起以股东会、董事会、监事会为主要标志的现代企业管理体系。国有企业改制过 程中，必须依法进行清产核资、财务审计、资产评估、公开信息、。涉及国有产权转让的，应 当采取拍

21、卖、招投标等竞价转让方式以及国家法律法规规定的其他方式。国有企业的分立是指一个国有企业法人分成两个或者两个以上企业法人。因分立而保存的企业应申请变更登记；因分立而新开办的企业应申请开业登记。国有企业的合并是指两个 或两个以上的国有企业法人，合并为一个企业法人或合并为一个新的企业法人。因合并而保 留的企业，应申请变更登记，因合并而终止的企业，应申请注销登记；因合并而新开办的企 业，应申请开业登记。企业法人分立、合并，它的权利和义务，由分立、合并后法人享有和 承当。本条中的关联交易，就是指企业关联方之间的交易。根据财政部公布的企业会计准那么 第36号一一关联方披露的规定，一方控制、共同控制另一方或

22、对另一方施加重大影响， 以及两方或两方以上同受一方控制、共同控制或重大影响的，构成关联方。所谓控制，是指 有权决定一个企业的财务和经营政策，并能据以从该企业的经营活动中获取利益。所谓共同 控制，是指按照合同约定对某项经济活动所共有的控制，仅在与该项经济活动相关的重要财 务和经营决策需要提供控制权的投资方一致同意时存在。所谓重大影响，是指对一个企业的 财务和经营政策有参与决策的权力，但并不能够控制或者与其他方一起共同控制这些政策的 制定。由于关联交易方可以运用行政力量撮合交易的进行，从而有可能使交易的价格、方式 等在非竞争的条件下出现不公正情况，形成对股东或局部股东权益的侵犯。在上述的国有企业改

23、制、合并分立、关联交易中，造成国有资产损失的有以下常见情形: （1）低价转让。有的不按规定进行国有资产评估或者压低评估价格；有的不把国家划拨的 土地计入国有股；有的对专利、商标等无形资产不作评估；有的将国有资产无偿转让或者低 价折股、低价出售给非国有单位或者个人；有的在经营活动中高价进、低价出。（2）违反财 务制度，合谋私分侵占国有资产。有的将应收账款做成呆账、坏账，有的私设“小金库”或 者设立“寄生公司”，以后再提取侵占私分。（3）擅自担保。有的根本不认真调查被担保人 的资信情况，未经法定程序和公司章程规定，擅自向非国有单位或者个人担保，造成国有财 产损失。此外，还包括以下情形：（1）通过管

24、理层持股非法牟利；（2）低估企业财产，虚构 企业债务，以降低持股所需资金；有的实际未出资，以拟收购的企业财产作为其融资担保; （3）贪污、挪用国有财产；虚假破产，逃避债务；（4）利用分立重组方式，把债务留在原 企业，使原企业变成空壳企业，侵害银行的国有财产；（5）直接负责的主管人员玩忽职守, 造成企业破产或者严重亏损等。本条第2款针对上述现实中造成国有财产流失的主要情形,规定上述违反国有财产管理 的行为，应当依法承当法律责任，包括赔偿损失等民事责任，纪律处分等行政责任，构成犯 罪的，依法追究刑事责任。根据企业国有资产监督管理暂行条例第39条的规定，对企 业国有资产损失负有责任受到撤职以上纪律处

25、分的国有及国有控股企业的企业负责人，5年 内不得担任任何国有及国有控股企业的企业负责人;造成企业国有资产重大损失或者被判处 刑罚的，终身不得担任任何国有及国有控股企业的企业负责人。第二百六十条 【集体财产的范围】集体所有的不动产和动产包括：（-）法律规定属于集体所有的土地和森林、山岭、草原、荒地、滩涂;（二）集体所有的建筑物、生产设施、农田水利设施；（三）集体所有的教育、科学、文化、卫生、体育等设施；（四）集体所有的其他不动产和动产。条文主旨本条是关于集体财产范围的规定。条文释义宪法第6条规定，中华人民共和国的社会主义经济制度的基础是生产资料的社会主义公 有制，即全民所有制和劳动群众集体所有制

26、。集体所有根据所有人身份不同，可以分为农村 集体所有和城镇集体所有。集体财产是广大人民群众多年来辛勤劳动积累的成果，是开展集 体经济和实现共同富裕的重要物质基础。确认集体财产的范围，对保护集体的财产权益，维 护广大集体成员的合法财产权益都具有重要意义。宪法和民法通那么等法律已经对集体财产的 范围作了规定，如宪法第9条第1款规定：“矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂 等自然资源，都属于国家所有，即全民所有；由法律规定属于集体所有的森林和山岭、草原、 荒地、滩涂除外。”第10条第2款规定：“农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家 所有的以外，属于集体所有；宅基地和自留地、自留山，也属于集

27、体所有。”民法通那么第74 条第1款规定：“劳动群众集体组织的财产属于劳动群众集体所有，包括：（一）法律规定为 集体所有的土地和森林、山岭、草原、荒地、滩涂等；（二）集体经济组织的财产；（三）集 体所有的建筑物、水库、农田水利设施和教育、科学、文化、卫生、体育等设施；（四）集 体所有的其他财产。”物权编保护集体所有权，首先要确定集体所有权的客体，即集体财产 的范围，这是维护我国基本经济制度的重要内容，也是物权编的重要内容。因此，本条依据 宪法和民法通那么等有关法律的规定，以列举加概括的方式，对集体所有的不动产和动产的范 围作出了规定。一、集体是集体财产所有权的主体在2007年物权法立法过程中，

28、曾有意见认为，集体所有的财产可以适用物权法关于共 有的规定。经研究，集体所有和共有是不同的。共有是两个以上自然人、法人对一项财产享 有权利，如两人出资购买1辆汽车，子女共同继承1栋房子等。共有人对共有的财产都享有 占有、使用、收益和处分的权利，都有权要求分割共有财产。集体所有是公有制的一局部, 集体的成员不能单独对集体财产行使权利，离开集体时不能要求分割集体财产。二、集体所有财产主要包括的内容1 .法律规定属于集体所有的土地和森林、山岭、草原、荒地、滩涂。土地是人类社会生 产和生活的物质基础。对广大农民来说，土地是其可以利用的一切自然资源中最基本、最宝 贵的资源，是其安身立命的根本。在我国，土

29、地公有制是我国土地制度的基础和核心，我国 土地公有制的法律表现形式是国有土地所有权和集体土地所有权。宪法第10条第2款规定: “农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有；宅基地和自 留地、自留山，也属于集体所有。”土地管理法也作了类似的规定。关于集体所有的土地， 有两点需要说明：一是集体所有的土地的所有者只有农民集体，城镇集体没有土地的所有权。 二是集体所有的土地主要包括耕地，也包括宅基地和自留地、自留山。除了土地外，根据宪 法第9条第1款规定，森林、山岭、草原、荒地、滩涂等自然资源，根据法律规定，也可以 属于集体所有。如森林法第14条规定，森林资源属于国家所有，由法

30、律规定属于集体所有 的除外。草原法第9条规定，草原属于国家所有，由法律规定属于集体所有的除外。2 .集体所有的集体企业的厂房、仓库等建筑物；机器设备、交通运输工具等生产设施;水库、农田灌溉渠道等农田水利设施；以及集体所有的教育、科学、文化、卫生、体育等公 益设施。需要说明的是，这里集体所有的财产主要有两个来源：一是集体自己出资兴建、购 置的财产；二是国家拨给或者捐赠给集体的财产。3 .除上述几种常见的集体财产外，集体财产还包括集体企业所有的生产原材料、半成品 和成品，村建公路、农村敬老院等，本条不可能一一列举，因此还规定了一个兜底条款，即 集体所有的其他不动产和动产，以对上述规定的补充。第二百

31、六十一条 【农民集体所有财产归属及重大事项集体决定】农民集体所有的不动产 和动产，属于本集体成员集体所有。以下事项应当依照法定程序经本集体成员决定：（一）土地承包方案以及将土地发包给本集体以外的组织或者个人承包；（二）个别土地承包经营权人之间承包地的调整；（三）土地补偿费等费用的使用、分配方法；（四）集体出资的企业的所有权变动等事项；（五）法律规定的其他事项。条文主旨本条是关于农民集体所有财产归属以及重大事项集体决定的规定。条文释义本条主要有以下几个含义：一、本集体成员集体所有农民集体所有的特征就是集体财产集体所有、集体事务集体管理、集体利益集体提供。 只有本集体的成员才能享有这些权利。农村集

32、体成员有两个特征：一是平等性，即不分加入 集体时间长短，不分出生先后，不分贡献大小，不分有无财产投入等，其成员资格都一律平 等。二是地域性和身份性。一般来说农村集体成员往往就是当地的村民，他们所生子女，自 出生后自动取得该集体成员资格。止匕外，也有的成员是通过婚姻或收养关系迁入本集体取得 成员资格。也有的是因移民迁入本集体而取得成员资格。因以下情形，丧失农村集体成员资格：一是死亡，包括自然死亡和宣告死亡。二是因婚 姻、收养关系以及因法律或政策的规定迁出本农村集体而丧失。如出嫁城里，取得城市户籍 而丧失原集体经济组织成员资格。又如因被录用为国家公务员、全家户口迁入设区的市而丧 失原集体成员资格。

33、三是因国家整体征收农民集体土地或者整体移民搬迁等原因，原集体失 去继续存在的条件而终止，其成员资格亦当然丧失。需要说明的是，农民只能在一个农民集 体内享有成员权利，不能同时享有两个或者多个集体成员权利。二、农民集体所有的不动产和动产的范围本条规定的农民集体所有的财产应当在上一条规定的集体财产范围内，最主要的就是本 集体所有的土地，以及法律规定属于集体所有的森林、山岭、草原、荒地、滩涂，集体所有 的建筑物、生产设施、农田水利设施以及教育、科学、文化、卫生、体育设施等不动产和动 产。三、重大事项须依法定程序经本集体成员决定集体所有的特征就要求了民主管理集体事务，涉及集体成员重大利益的事项，必须依照

34、 法定程序经本集体成员决定。现实中，往往发生少数村干部擅自决定涉及全体村民利益的大 事的情况，群众对此反映十分强烈。为了维护集体成员的合法权益，促进社会的和谐与稳定， 本条明确规定了须经集体成员决定的事项：L土地承包方案以及将土地发包给本集体以外的组织或者个人承包。土地承包方案以及 将土地发包给本集体以外的组织或者个人承包，直接关系到本集体成员的切身利益，直接关 系到以家庭承包经营为基础的双层经营体制的长期稳定。根据农村土地承包法的规定，土地 承包应当按照以下程序进行：首先，由本集体经济组织成员的村民会议选举产生承包工作小 组；再由该承包工作小组依照法律、法规的规定拟订并公布承包方案；然后依法

35、召开本集体 经济组织成员的村民会议，讨论承包方案。承包方案必须经本集体经济组织成员的村民会议 2/3以上成员或者2/3以上村民代表同意。2,个别土地承包经营权人之间承包地的调整。原那么上，在承包期内，发包方不得调整承 包地。如果因自然灾害严重毁损承包地等特殊情形需要适当调整的，按照农村土地承包法的 规定，必须经本集体经济组织成员的村民会议2/3以上成员或者2/3以上村民代表的同意, 并报乡（镇）人民政府和县级人民政府农村、林业和草原等主管部门批准。3 .土地补偿费等费用的使用、分配方法。根据物权编关于征收补偿的规定，为了公共利 益的需要，依照法律规定的权限和程序，可以征收农村集体所有的土地。征

36、收集体所有的土 地，应当支付土地补偿费、安置补助费以及农村村民住宅、其他地上附着物和青苗等的补偿 费用。现实中，这局部费用一般支付给被征地的农村集体经济组织，其中大局部费用分配给 本集体成员、补偿受影响的土地承包经营权人。因为征收集体土地直接影响被征地农民的生 产生活，这局部费用的使用和分配方法必须经集体成员通过村民会议等方式决定。4 .集体出资的企业的所有权变动等事项。实践中，很多农村集体经济组织都投资兴办企 业，一方面实现共同致富，另一方面也解决了大量农业人口的就业问题。集体出资的企业收 益属集体成员集体所有。如果将该企业出让或者抵押的，也要经过本集体成员讨论决定，不 能由该企业负责人或者

37、本集体管理人擅自做主。5 .法律规定的其他事项。村民委员会组织法规定，村集体经济工程的立项、承包方案及 宅基地的使用方案等涉及村民利益的事项，必须提请村民会议讨论决定，方可办理。本次民法典编纂对本条仅作个别文字修改。第二百六十二条【集体所有的不动产所有权行使】对于集体所有的土地和森林、山岭、草原、荒地、滩涂等，依照以下规定行使所有权：（一）属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会依法代表集体行使 所有权；（二）分别属于村内两个以上农民集体所有的，由村内各该集体经济组织或者村民小 组依法代表集体行使所有权；（三）属于乡镇农民集体所有的，由乡镇集体经济组织代表集体行使所有权。条文主旨本

38、条是关于由谁来代表农民集体行使所有权的规定。条文释义根据我国广大农村集体所有权基本形式，本条规定相应的主体来代表集体行使所有权, 这样规定与民法通那么、土地管理法、农村土地承包法等现行法律的相关规定保持一致，也使 得党在农村的政策具有连续性和稳定性，进而保护和调动广大农民的积极性。关于谁来行使集体所有权，本条的规定分为三种情况：L属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会代表集体行使所有权。这 里的“村”是指行政村，即设立村民委员会的村，而非自然村。该行政村农民集体所有的土 地等集体财产，就由该行政村集体经济组织或者村民委员会来代表集体行使所有权。“村民 委员会”就是指村民委员会组织

39、法中所规定的村民委员会（村委会）。村民委员会是在人民 公社进行政社分开、建立乡政权的过程中，在全国农村逐步建立起来的农村基层群众性自治 组织。农村实行家庭承包经营等责任制形式后，对以“三级所有，队为基础”的人民公社体 制进行改革。在改革过程中，在原来生产大队，有的在生产小队的基础上建立了村民委员会。 1985年2月，生产大队管理体制的改革在全国全部完成，村民委员会在农村普遍建立起来。还有一点需要说明，在2007年物权法立法过程中，曾有意见认为，村民委员会是农村 基层群众性自治组织，不能代表集体行使所有权。经研究，在实践中，许多村没有集体经济 组织或者不健全，难以履行集体所有土地的经营、管理等行

40、使所有权任务，需要由行使自治 权的村民委员会来代表行使集体所有权。因此，如果有以村为单位的农村集体经济组织，就 由该村集体经济组织经营、管理；如果没有以村为单位的农村集体经济组织，那么由村民委员 会经营、管理。而且，民法通那么、土地管理法和农村土地承包法都从法律上赋予了村民委员 会对村集体所有土地等财产进行经营、管理的经济职能。所以，村民委员会行使村集体所有 权，不但与农村经济开展的实际情况相适应，而且也符合多年来的法律实践。民法典总那么编 规定，居民委员会、村民委员会具有基层群众性自治组织法人资格，可以从事为履行职能所 需要的民事活动。未设立村集体经济组织的，村民委员会可以依法代行村集体经济

41、组织的职 能。2 .分别属于村内两个以上农民集体所有的，由村内各该集体经济组织或者村民小组代表 集体行使所有权。这里“分别属于村内两个以上农民集体所有”主要是指该农民集体所有的 土地和其他财产在改革开放以前就分别属于两个以上的生产队，现在其土地和其他集体财产 仍然分别属于相当于原生产队的村民小组的农民集体所有。这里的“村民小组”是指行政村 内的由村民组成的自治组织。根据村民委员会组织法的规定，村民委员会可以根据居住状况、 集体土地所有权关系等分设假设干个村民小组。目前，全国多数农村地区在原来的生产大队一 级设村民委员会，在原来的生产队一级设村民小组。土地管理法和农村土地承包法都赋予了 村民小组

42、对集体土地等财产经营、管理的职能。本条也因此作了类似的规定。根据上述规定， 如果村内有集体经济组织的，就由村内的集体经济组织行使所有权；如果没有村内的集体经 济组织，那么由村民小组来行使。3 .属于乡镇农民集体所有的，由乡镇集体经济组织代表集体行使所有权。这种情况包括: 一是指改革开放以前，原来以人民公社为核算单位的土地，在公社改为乡镇以后仍然属于乡 镇农民集体所有；二是在人民公社时期，公社一级掌握的集体所有的土地和其他财产仍然属 于乡镇农民集体所有。上述两种情况下，由乡镇集体经济组织来行使所有权。还需要解释的是“行使所有权”。其一，行使集体所有权的客体，不但包括集体所有的 土地和森林、山岭、

43、草原、荒地、滩涂，也包括集体所有的建筑物、生产设施、农田水利设 施；集体所有的教育、科学、文化、卫生、体育等设施；以及集体所有的其他不动产和动产。 其二，行使所有权的内容就是对集体所有的财产享有占有、使用、收益和处分的权利，例如， 对集体所有的土地进行发包，分配宅基地等。其三，农村集体经济组织、村委会和村民小组 不是集体财产的所有人，只是依法代表集体行使所有权,并且向所属集体负责，接受其监督。第二百六十三条【城镇集体所有的财产权利行使】城镇集体所有的不动产和动产，依照法律、行政法规的规定由本集体享有占有、使用、收益和处分的权利。条文主旨本条是关于城镇集体财产权利的规定。条文释义在物权法立法过程

44、中，有的意见提出，物权法应当明确规定，城镇集体财产属于本集体 成员集体所有。经反复研究，我国的城镇集体企业是在计划经济条件下逐步形成的。在几十 年的进程中，几经变化，有些集体企业是由国有企业为安排子女就业、知青回城设立的，有 些集体企业是国有企业在改制中为别离辅业、安置富余人员设立的。从在北京、上海、江苏 和湖南等地调研的情况看，城镇集体企业产生的历史背景和资金构成十分复杂，有些企业最 初是由个人现金入股或者实物折价入股的，后来有的退还了原始股，有的未退原始股；有的 企业的资金来源主要是借贷，国家和其他方面都没有投资，但国家提供了政策支持。近年来， 城镇集体企业通过改制又发生了很大变化，有的改

45、制为股份，有的改制为职工全体 持股，有的实际上已经成为私人企业。目前来看，城镇集体企业改革还在继续深化。鉴于这 种历史和现实的情况，而且城镇集体财产不像农村集体财产属于本集体成员所有那样清晰、 稳定，城镇集体企业成员也不像农村集体经济组织成员那样相对固定，因而难以不加区别地 规定为“属于本集体成员集体所有”。因此，物权法第61条从物权的角度作了原那么规定，即 “城镇集体所有的不动产和动产，依照法律、行政法规的规定由本集体享有占有、使用、收 益和处分的权利”。民法典维持这一规定不变。为了更好地理解本条的含义，有几点需要说明：第一，本条规定的集体财产权行使的主体是本集体。集体所有、集体管理、集体经

46、营是 括性的规定：“法律规定属于国家所有的财产，属于国家所有即全民所有。”并以现行法律的 规定为依据对国家所有的财产作了列举规定。现行法律、行政法规没有明确规定的，根据本 条，可以在制定或者修改有关法律时作出具体规定。二、我国国家所有的性质我国国家所有的性质是全民所有。宪法第9条第1款规定：“矿藏、水流、森林、山岭、 草原、荒地、滩涂等自然资源，都属于国家所有，即全民所有；由法律规定属于集体所有的 森林和山岭、草原、荒地、滩涂除外J民法通那么第73条第1款规定：“国家财产属于全民 所有。”本法根据宪法和民法通那么规定，“国家所有即全民所有”，以更好地和宪法、民法通 那么的规定相衔接，进一步明确

47、国家所有的性质。三、代表国家行使国家财产所有权的主体本条第2款是对代表国家行使国家财产所有权的主体的规定。在征求意见过程中，有的 认为，由“国务院代表国家行使国家所有权”可操作性不强。有的提出，国有自然资源的所 有权实际上有不少是由地方人民政府具体行使的，应规定地方人民政府也有权代表国家具体 行使国有自然资源的所有权。有的建议，明确实践中行使所有权的地方各级政府同国务院之 间的关系是委托还是授权。有的认为，应该由全国人大代表国家行使国家财产所有权。立法 机关经研究认为，依据宪法规定，全国人大是最高国家权力机关，国务院是最高国家权力机 关的执行机关。全国人大代表全国人民行使国家权力，表达在依法就

48、关系国家全局的重大问 题作出决定，而具体执行机关是国务院。我国的许多法律已经明确规定由国务院代表国家行 使所有权。例如，土地管理法第2条第2款规定：“全民所有，即国家所有土地的所有权由 国务院代表国家行使。”矿产资源法第3条第1款中规定：“矿产资源属于国家所有，由国务 院行使国家对矿产资源的所有权由国务院代表国家行使所有权也是现行的管理体制。本法规定：“国有财产由国务院代 表国家行使所有权。法律另有规定的，依照其规定。”这样规定，既符合人民代表大会制度 的特点，也表达了党的十六大关于国家要制定法律法规，建立中央政府和地方政府分别代表 国家履行出资人职责，享有所有者权益的国有资产管理体制的要求。

49、全国人大通过立法授权 国务院代表国家行使国家所有权，正表达了全国人大的性质及其行使职权的特点。当然，国 务院代表国家行使所有权，应当依法对人大负责，受人大监督。国有财产由国务院代表国家行使所有权，同时依照法律规定也可以由地方人民政府等部 门行使有关权利。我国很多法律法规对此都有相应的规定，如矿产资源法第11条规定：“国 务院地质矿产主管部门主管全国矿产资源勘查、开采的监督管理工作。国务院有关主管部门 协助国务院地质矿产主管部门进行矿产资源勘查、开采的监督管理工作。省、自治区、直辖 市人民政府地质矿产主管部门主管本行政区域内矿产资源勘查、开采的监督管理工作。省、 自治区、直辖市人民政府有关主管部门协助同级地质矿产主管部门进行矿产资源勘查、开采 的监督管理工作。”矿产资源法实施细那么第3条第2款规定：“国务院代表国家行使矿产资源 的所