“十四五”新型城镇化实施方案.docx

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1、“十四五”新型城镇化实施方案为深入贯彻中华人民共和国国民经济和社会发展第十四 个五年规划和2035年远景目标纲要和国家新型城镇化 规戈l(20212035年)，坚持走以人为本、四化同步、优 化布局、生态文明、文化传承的中国特色新型城镇化道路, 明确十四五时期深入推进以人为核心的新型城镇化战略 的目标任务和政策举措，制定本实施方案。一、发展基础(一)主要进展。十三五以来，新型城镇化取得重大进 展，城镇化水平和质量大幅提升，2020年末全国常住人口 城镇化率达到63.89% ,户籍人口城镇化率提高到45.4%。 农业转移人口市民化成效显著，户籍制度改革取得历史性突 破，1亿农业转移人口和其他常住人

2、口在城镇落户目标顺利 实现，居住证制度全面实施，基本公共服务覆盖范围和均等 化水平显著提高。城镇化空间格局持续优化，两横三纵 城镇化战略格局基本形成，中心城市和城市群成为带动全国 高质量发展的动力源，京津冀、长三角、珠三角等城市群国 际竞争力显著增强，城市规模结构进一步优化，2020年末 城市数量增至685个。城市可持续发展能力持续增强，城市 发展方式加快转变，基础设施和公共服务明显改善，生态环 境质量不断提升，城镇棚户区住房改造开工超过2300万套,认，统筹布局新建大型公共服务设施，促进教育医疗资源共（十五）健全城市群和都市圈协同发展机制。在城市群和都 市圈内探索经济管理权限与行政区范围适度

3、分离，建立跨行 政区利益共享和成本共担机制。鼓励机场港口等运营企业以 资本为纽带，采取共同出资、互相持股等市场化方式，提高 资源利用效率和管理服务水平。支持在跨行政区合作园区联 合成立管委会、整合平台公司，协作开展开发建设运营，允 许合作园区内企业自由选择注册地。建立市场监管协调机制, 统一监管标准，推动执法协作及信息共享。建立完善横向生 态保护补偿机制，推动大气、水等污染联防联治。探索跨行 政区开展能源、通讯、应急救援等服务，建立健全自然灾害、 公共卫生等重大突发事件和重要输电通道安全风险联防联 控机制。探索经济统计分算方式。率先在都市圈推动规划统 一编制实施，探索土地、人口等统一管理。（十

4、六）推动超大特大城市转变发展方式。统筹兼顾经济、 生活、生态、安全等多元需要，转变超大特大城市开发建设 方式，积极破解大城市病，推动超大特大城市瘦身健体。 科学确定城市规模和开发强度，合理控制人口密度。有序疏 解中心城区一般性制造业、区域性物流基地、专业市场等功 能和设施，以及过度集中的医疗和高等教育等公共服务资源。 优化提升中心城区功能，增强全球资源配置、科技创新策源、 高端产业引领功能，率先形成以现代服务业为主体、先进制 造业为支撑的产业结构，提高综合能级与国际竞争力。高质 量高标准推进国家级新区规划建设，充分发挥引领示范作用。 完善郊区新城功能，引入优质资源、促进产城融合，强化与 中心城

5、区快速交通连接，实现组团式发展。加强超大特大城 市治理中的风险防控，增强能源安全保障能力，结合实际加 大粮油肉菜等生活必需品和疫情防控、抗灾救灾应急物资及 生产供应配送等相关设施保障投入。（十七）提升大中城市功能品质。充分发挥资源和产业优势, 承接符合自身功能定位、发展方向的超大特大城市产业转移 和功能疏解，推动制造业差异化定位、规模化集群化发展， 因地制宜建设先进制造业基地、商贸物流中心和区域专业服 务中心，夯实实体经济发展基础。完善对外交通通道及设施， 增强区域交通枢纽或节点功能。优化公共设施布局和功能， 支持三级医院和高等学校在大中城市布局，增加文化体育资 源供给，积极拓展绿化空间，营造

6、现代时尚的消费场景，提 升城市生活品质。支持中西部有条件的地区培育发展省域副 中心城市，引导人口经济合理分布。（十八）增强小城市发展活力。依托资源禀赋和区位条件， 推动要素条件良好、产业基础扎实、发展潜力较大的小城市 加快发展，培育发展特色优势产业，持续优化公共服务供给， 增强要素集聚能力、产业承接能力和人口吸引力。顺应城市 兴衰规律，顺势而为、因势利导，引导人口流失城市严控增 量、盘活存量，促进人口和公共服务资源向城区集中。支持 资源枯竭城市因地制宜发展接续替代产业，加强民生保障和 救助扶助。（十九）推进以县城为重要载体的城镇化建设。顺应县城人 口流动趋势，选择一批条件好的县城重点发展，因地

7、制宜补 齐短板弱项，增强综合承载能力，满足农民到县城就业安家 需要。推进县城产业配套设施提质增效，完善产业平台、商 贸流通、消费平台等配套设施。推进市政公用设施提档升级, 健全市政交通、市政管网、防洪排涝、防灾减灾设施，加强 数字化改造，实施老旧小区改造。推进公共服务设施提标扩 面，健全医疗卫生、教育、养老托育、文化体育、社会福利 设施。推进环境基础设施提级扩能，建设垃圾、污水收集处 理设施，加强低碳化改造，打造蓝绿公共空间。推进县乡村 功能衔接互补，促进县城基础设施和公共服务向乡村延伸覆 盖，增强县城对乡村的辐射带动能力。更好发挥财政性资金 作用，引导金融机构和央企等大型企业加大投入力度。高

8、质 量完成120个县城建设示范地区示范任务。（二十）分类引导小城镇发展。坚持规模适度、突出特色、 强化功能，因地制宜发展小城镇。支持大城市周边小城镇充 分对接城市需求，加强规划统筹、功能衔接和设施配套，发 展成为卫星镇。支持具有区位优势或独特资源的小城镇强化 要素资源配置，发展成为先进制造、交通枢纽、商贸流通、 文化旅游等专业功能镇。支持远离城市的小城镇完善基础设 施和公共服务，增强服务乡村、带动周边功能，发展成为综 合性小城镇。推进大型易地扶贫搬迁安置区新型城镇化建设。（二十一）优化边境地区城镇布局。构建以边境地级市为带 动、边境县城和口岸为依托、抵边村镇为支点的边境城镇体 系。重点支持满洲

9、里、宽甸、瑾春、绥芬河、东兴、腾冲、 米林、塔城、可克达拉等边境城镇提升承载能力。建设里孜、 黑河、同江、黑瞎子岛口岸，改造提升吉隆、樟木、磨憨、 霍尔果斯、阿拉山口、满洲里、二连浩特、瑞丽、友谊关、 红其拉甫、甘其毛都、策克、吐尔米特、伊尔克什坦口岸， 持续优化口岸服务能力。推进沿边重点开发开放试验区建设。 强化疫情防控和公共卫生重大突发事件应对处置，严格实施 边境地区防疫措施，筑牢外防输入防线。（二十二）强化综合交通运输网络支撑。基本贯通综合运输 大通道，提高铁路和高速公路城市覆盖率。建设城市群一体 化交通网，加快推进京津冀、长三角、粤港澳大湾区城际铁 路和市域佼B）铁路建设，有序推进成渝

10、地区双城经济圈和其 他重点城市群多层次轨道交通建设，到2025年新增城际铁 路和市域佼B）铁路运营里程3000公里，基本实现主要城市 间2小时通达。系统布局和优化完善枢纽机场、支线机场、 通用机场和货运机场，实现市地级行政中心60分钟到运输 机场覆盖率达到80%。建设综合交通枢纽集群，优化综合交 通枢纽城市功能，打造一体化综合客运枢纽系统，推动新建 枢纽布局立体换乘设施，鼓励同台换乘，实施既有枢纽换乘 设施便捷化改造。发展旅客联程运输和货物多式联运，推广 全程一站式、一单制服务，降低物流成本、提高物 流效率。五、推进新型城市建设坚持人民城市人民建、人民城市为人民，顺应城市发展新 趋势，加快转变

11、城市发展方式，建设宜居、韧性、创新、智 慧、绿色、人文城市。（二十三）增加普惠便捷公共服务供给。科学布局义务教育 学校，推进优质教育资源均衡配置，提高公办义务教育规模 占比，鼓励建设九年一贯制学校，加强普通高中建设。逐步 提升公立医院医疗水平，增强基层医疗卫生机构诊疗能力， 组建紧密型城市医疗集团。提高公办养老机构服务水平，推 动党政机关和国有企事业单位的培训疗养机构转型发展养 老服务,支持民办养老机构健康发展，推进医养结合，扩大 护理型床位供给。扩大3岁以下婴幼儿托位供给，支持社会 力量发展托育服务设施。严格落实城镇小区配套园政策，大 力发展公办幼儿园，扶持民办幼儿园提供普惠性服务，增加 普

12、惠性幼儿园学位数量。推进公共设施适老化适幼化改造, 完善无障碍环境建设。按照每百户居民拥有不低于30平方米建筑面积标准，优化社区综合服务设施。统筹发展生活性 服务业，开展高品质生活城市建设行动，打造城市一刻钟便 民生活圈。（二十四）健全市政公用设施。优化公交地铁站点线网布局, 完善最后一公里公共交通网络。按照窄马路、密路网、 微循环方式，构建级配合理的城市路网体系，完善机动车道、 非机动车道、人行道三行系统，改善行人过街设施。完 善以配建停车场为主、路外公共停车场为辅、路内停车为补 充的停车设施体系，推进居住小区和机构停车位错时共享， 在人流密集的公共场所增加非机动车停放设施。优化公共充换电设

13、施建设布局，完善居住小区和公共停车场充电设施,新建居住小区定车位全部建设充电设施或预留安装条件。推进水电气热信等地下管网建设，因地制宜在新城新区和开 发区推行地下综合管廊模式，推动有条件城市路面电网和通 信网架空线入廊入地。加强城市景观照明节约用电管理和用 能清洁化。（二十五）完善城市住房体系。坚持房子是用来住的、不是 用来炒的定位，建立多主体供给、多渠道保障、租购并举的 住房制度，夯实城市政府主体责任，稳地价、稳房价、稳预 期。建立住房和土地联动机制，实施房地产金融审慎管理制 度，支持合理自住需求，遏制投资投机性需求。培育发展住 房租赁市场，盘活存量住房资源，扩大租赁住房供给，完善 长租房政

14、策，逐步使租购住房在享受公共服务上具有同等权 利。加快住房租赁法规建设，加强租赁市场监管，保障承租 人和出租人合法权益。完善住房保障基础性制度和支持政策, 有效增加保障性住房供给。以人口流入多的大城市为重点， 扩大保障性租赁住房供给，着力解决符合条件的新市民、青 年人等群体住房困难问题。单列租赁住房用地供应计划，主 要利用集体经营性建设用地、企事业单位自有闲置土地、产 业园区配套用地和存量闲置房屋建设，适当利用新供应国有 建设用地建设。改革完善住房公积金制度，健全缴存、使用、 管理和运行机制。（二十六）有序推进城市更新改造。重点在老城区推进以老 旧小区、老旧厂区、老旧街区、城中村等三区一村改造

15、 为主要内容的城市更新改造，探索政府引导、市场运作、公 众参与模式。开展老旧小区改造，推进水电路气信等配套设 施建设及小区内建筑物屋面、外墙、楼梯等公共部位维修， 促进公共设施和建筑节能改造，有条件的加装电梯，打通消 防通道，统筹建设电动自行车充电设施，改善居民基本居住 条件。基本完成大城市老旧厂区改造，推动一批大型老旧街 区发展成为新型文旅商业消费集聚区，因地制宜将一批城中 村改造为城市社区或其他空间。注重改造活化既有建筑，防 止大拆大建，防止随意拆除老建筑、搬迁居民、砍伐老树。（二十七）增强防灾减灾能力。系统排查灾害风险隐患，健 全灾害监测体系，提高预警预报水平。采取搬迁避让和工程 治理等

16、手段，防治山洪、泥石流、崩塌、滑坡、地面塌陷等 筑要符合抗震设防强制性标准。同步规划布局高层建筑、大 型商业综合体等人员密集场所火灾防控设施，在森林、草原 与城镇接驳区域建设防火阻隔带。合理布局应急避难场所, 改进体育场馆等公共建筑和设施应急避难功能。完善供水、 供电、通信等生命线备用设施，加强应急救灾和抢险救援能 力建设。建设一批综合性国家储备基地，建立地方和企业储 备仓储资源信息库，优化重要民生商品、防疫物资及应急物 资等末端配送网络，重点加强突发公共卫生事件应对处置有 关应急物资储备。开展自建房安全专项整治，完善自建房安 全体检制度，严厉打击危及建筑安全的违法违规行为。完善 和落实安全生

17、产责任制，建立公共安全隐患排查和安全预防 控制体系。地质灾害。开展既有重要建筑抗震鉴定及加改造，新建建（二十八）构建公共卫生防控救治体系。加强疾病预防控制 机构能力建设，地级市至少建成1个生物安全二级水平实验 室，县级疾控中心重点提升疫情发现和现场处置能力，基层 医疗卫生机构配备从事公共卫生工作的人员。增强救治能力, 地级及以上城市建成传染病医院或相对独立的综合性医院 传染病区，县级医院提高传染病监测和诊治能力，重点加强 感染性疾病科和相对独立的传染病病区建设。建立疾控机构 和医疗机构协同监测机制，提高早期识别和快速报告能力。 提升平疫结合能力，预留应急空间，确保新建改建大型公共 设施具备快速

18、转化为救治与隔离场所的条件。（二十九）加大内涝治理力度。坚持防御外洪与治理内涝并 重、工程措施与生态措施并举，因地制宜基本形成源头减排、 管网排放、蓄排并举、超标应急的排水防涝工程体系。老城 区改造更新按有关标准补齐防洪排涝基础设施短板，全面消 除历史上严重影响生产生活秩序的易涝积水点；高标准规划、 建设新城区，不再出现城市看海现象。治理修复河湖水 系，增加雨水调蓄空间。实施排水管网和泵站建设与改造， 修复破损失效设施。建设排涝通道，整治河道、湖塘、排洪 沟和道路边沟，确保与管网系统排水能力相匹配。推进雨水 源头减排，因地制宜配套建设雨水集蓄利用设施，增强地面 蓄水渗水能力。加强洪水监测预报和

19、调度预演能力建设，完 善堤线布置和河流护岸，在山洪易发地区合理建设截洪沟等 设施，降低外洪入城风险。（三十）推进管网更新改造和地下管廊建设。全面推进燃气 管道老化更新改造，重点改造城市及县城不符合标准规范、 存在安全隐患的燃气管道、燃气场站、居民户内设施及监测 设施。统筹推进城市及县城供排水、供热等其他管道老化更 新改造。指导各地在城市老旧管网更新改造等工作中因地制 宜协同推进管廊建设，在城市新区根据功能需求积极发展干、 支线管廊，合理布局管廊系统，统筹各类管线敷设。加快明 确入廊收费政策，多措并举解决投融资受阻问题。做好统筹 协调，优化项目空间布局，合理安排建设时序，避免反复开 挖。健全市政

20、公用设施常态化管护机制，确保设施运行稳定 安全。（三十一）增强创新创业能力。强化国家自主创新示范区、 高新技术产业开发区、经济技术开发区等创新功能。推动科 研平台和数据向企业开放，鼓励大企业向中小企业开放资源、 场景和需求。建设成本低、要素全、便利化、开放式的孵化 器等众创空间，支持创新型中小微企业成长。促进特色小镇 规范健康发展。强化对企业研发的政策支持和奖励。促进创 新型应用型技能型人才成长、集聚和发挥作用，完善外籍人 才停居留政策。加强公共就业创业服务，为劳动者和企业提 供政策咨询、职业介绍、用工指导等便捷化服务。优化营商 环境，全面推行证照分离、照后减证，简化企业生 产经营审批条件。提

21、高监管效能，实现事前事中事后全链条 全领域监管。（三十二）推进智慧化改造。推进第五代移动通信（5G）网络 规模化部署和基站建设，确保覆盖所有城市及县城，显著提 高用户普及率，扩大千兆光网覆盖范围。推行城市数据一网 通用，建设国土空间基础信息平台，因地制宜部署城市数 城市轨道交通运营里程超过7000公里，新型城市建设步伐 加快。城乡融合发展体制机制和政策体系基本确立，城乡要 素自由流动、平等交换和公共资源合理配置稳步推进，城乡 居民收入比不断缩小。（二）发展形势。十四五时期，城镇化发展面临的问题 挑战和机遇动力并存。一方面，城镇化质量有待进一步提升, 户籍制度改革及其配套政策尚未全面落实，城镇基

22、本公共服 务尚未覆盖全部常住人口，城市群一体化发展体制机制尚不 健全，大中小城市发展协调性不足，超大城市规模扩张过快, 部分中小城市及小城镇面临经济和人口规模减少，城市发展 韧性和抗风险能力不强，城市治理能力亟待增强，城乡融合 发展任重道远。另一方面，我国仍处在城镇化快速发展期, 城镇化动力依然较强；京津冀协同发展、长三角一体化发展、S3圈持续发展壮大；城市物质技术基础不断强化，满足城市居 民对优质公共服务和生态环境、健康安全等需求的能力日益 增强，城市可持续发展的客观条件更为坚实。要破解问题、 应对挑战、紧抓机遇、释放动力，推进新型城镇化不断向纵 深发展。二、总体要求（三）指导思想。以习近平

23、新时代中国特色社会主义思想为 指导，全面贯彻党的十九大和十九届历次全会精神，坚持稳 据大脑建设，促进行业部门间数据共享、构建数据资源体 系，增强城市运行管理、决策辅助和应急处置能力。推行城 市运行一网统管，探索建设数字挛生城市，推进市政公 用设施及建筑等物联网应用、智能化改造，部署智能交通、 智能电网、智能水务等感知终端。依托全国一体化政务服务 平台，推行政务服务一网通办，提供市场监管、税务、证照 证明、行政许可等线上办事便利。推行公共服务一网通享， 促进学校、医院、养老院、图书馆等公共服务机构资源数字 化，提供全方位即时性的线上公共服务。丰富数字技术应用 场景，发展远程办公、远程教育、远程医

24、疗、智慧出行、智 慧街区、智慧社区、智慧楼宇、智慧商圈、智慧安防和智慧 应急。（三十三）加强生态修复和环境保护。坚持山水林田湖草沙 一体化保护和系统治理，落实生态保护红线、环境质量底线、 资源利用上线和生态环境准入清单要求，提升生态系统质量 和稳定性。建设生态缓冲带，保留生态安全距离。持续开展 国土绿化，因地制宜建设城市绿色廊道，打造街心绿地、湿 地和郊野公园，提高城市生态系统服务功能和自维持能力。 加强河道、湖泊、滨海地带等城市湿地生态和水环境修护， 强化河流互济、促进水系连通、提高水网密度，加强城镇饮 用水水源地保护和地下水超采综合治理。大力推进城市节水, 提高用水效率和效益。基本消除劣V

25、类国控断面和城市黑臭水体。推进生活污水治理厂网配套、泥水并重，推广污泥集 中焚烧无害化处理，推进污水污泥资源化利用。地级及以上 城市因地制宜基本建立分类投放、收集、运输、处理的生活 垃圾分类和处理系统，到2025年城镇生活垃圾焚烧处理能 力达到80万吨/日左右。健全危险废弃物和医疗废弃物集中 处理设施、大宗固体废弃物综合利用体系。加强城市大气质 量达标管理，推进细颗粒物(PM2.5)和臭氧(03)协同控制。 加强塑料污染、环境噪声污染和扬尘污染治理。(三十四)推进生产生活低碳化。锚定碳达峰碳中和目标, 推动能源清洁低碳安全高效利用，有序引导非化石能源消费 和以电代煤、以气代煤，发展屋顶光伏等分

26、布式能源，因地 制宜推广热电联产、余热供暖、热泵等多种清洁供暖方式, 推行合同能源管理等节能管理模式。促进工业、建筑、交通 等领域绿色低碳转型，推进产业园区循环化改造，鼓励建设 超低能耗和近零能耗建筑，推动公共服务车辆电动化替代, 到2025年城市新能源公交车辆占比提高到72%O开展绿色 生活创建行动，倡导绿色出行和绿色家庭、绿色社区建设, 推广节能产品和新建住宅全装修交付，建立居民绿色消费奖 励机制。推进统一的绿色产品认证和标识体系建设，建立绿 色能源消费认证机制。在60个左右大中城市率先建设完善 的废旧物资循环利用体系。（三十五）推动历史文化传承和人文城市建设。保护延续城 市历史文脉，保护

27、历史文化名城名镇和历史文化街区的历史 肌理、空间尺度、景观环境，严禁侵占风景名胜区内土地。 推进长城、大运河、长征、黄河等国家文化公园建设，加强 革命文物、红色遗址、世界文化遗产、文物保护单位、考古 遗址公园保护。推动非物质文化遗产融入城市规划建设，鼓 励城市建筑设计传承创新。推动文化旅游融合发展，发展红 色旅游、文化遗产旅游和旅游演艺。根据需要完善公共图书 馆等文化场馆功能，建设智慧广电平台和融媒体中心，完善 应急广播体系。加强全民健身场地设施建设，有序建设体育 公园，促进学校体育场馆开放。六、提升城市治理水平树立全周期管理理念，聚焦空间治理、社会治理、行政管 理、投融资等领域，提高城市治理

28、科学化精细化智能化水平， 推进城市治理体系和治理能力现代化。（三十六）优化城市空间格局和建筑风貌。发挥发展规划引 领作用,全面完成城市国土空间规划编制，划定落实耕地和 永久基本农田、生态保护红线和城镇开发边界。坚持以水定 城、以水定地、以水定人、以水定产，根据水资源承载能力 优化城市空间布局、产业结构和人口规模。优化居住、工业、 商业、交通、生态等功能空间布局，适当提高居住用地比例。 合理控制老城区开发强度，推动新城新区高质量高标准建设, 统筹布局各类市政公用设施和公共服务设施，促进产城融合、 职住平衡。建立地下空间开发与运营管理机制，推行分层开 发和立体开发。推动开展城市设计，加强城市风貌塑

29、造和管 控，促进新老建筑体量、风格、色彩相协调。落实适用、经 济、绿色、美观的新时期建筑方针，治理贪大、媚洋、求 怪等建筑乱象。严格限制新建超高层建筑，不得新建500 米以上建筑，严格限制新建250米以上建筑。（三十七）提高建设用地利用效率。促进城镇建设用地集约 高效利用，实行增量安排与消化存量挂钩，严格控制新增建 设用地规模，推动低效用地再开发。鼓励地方结合实际划设 工业用地控制线，推进标准地出让改革，健全长期租赁、 先租后让、弹性年期等市场供应体系。提高低效工业用地容 积率和单位用地面积产出率，建设城镇建设用地使用权二级 市场。推动不同产业用地类型合理转换，探索增加混合产业、 复合功能用地

30、供给。鼓励地方完善老旧厂区和城中村存量建 设用地用途转变规则，探索建设用地地表、地下、地上分设 使用权。推广以公共交通为导向的开发（TOD）模式，打造站 城融合综合体，鼓励轨道交通地上地下空间综合开发利用。（三十八）提高街道社区治理服务水平。健全党组织领导、 社区居委会主导、人民群众为主体，各类组织积极参与，自 治、法治、德治相结合的城市基层社会治理体系。坚持党对 基层治理的全面领导，强化和巩固党建引领基层治理作用。 完善网格化管理服务，依托社区统一划分综合网格。推进社 区服务标准化，开发协商议事、政务办理等线上应用，完善 社区应急组织体系和工作预案，加强防灾减灾知识宣传和应 急演练。加强社会

31、工作专业人才队伍建设，健全社区工作者 职业体系，到2025年每万城镇常住人口基本实现拥有社区 工作者18人。提高物业服务覆盖率，开展物业服务标准化 试点，改进物业服务管理。推动人文关怀进家庭，发展家庭 养老床位，加强邻里互助交流，针对困难群体和特殊人群建 立一对一帮扶机制。（三十九）健全社会矛盾综合治理机制。坚持和发展新时代 枫桥经验，构建源头防控、排查梳理、纠纷化解、应急 处置的社会矛盾综合治理机制。畅通和规范群众诉求表达、 利益协调、权益保障通道，完善人民调解、行政调解、司法 调解联动工作体系。健全矛盾风险防控协同、矛盾纠纷多元 化解机制，充分发挥调解、仲裁、行政裁决、行政复议、诉 讼等作

32、用，建设一站式矛盾纠纷调处平台。健全社会心理服 务体系和危机干预机制，针对重点人群加强帮扶救助、法律 援助、心理疏导、社会融入、社区康复等服务。加强基层人 民调解组织和队伍建设，推进警官、检察官、法官、律师进 社区。推进社会治安防控体系建设，强化重点地区排查整治, 健全协调联动机制。(四十)优化行政资源配置和区划设置。科学配备、动态调 整人员编制，优先满足贴近群众生产生活的社会管理、公共 服务等领域用编需求。完善街道经费保障机制，推动编制资 源向街道倾斜，将更多直面群众的服务事项依法下放至街道。 健全城市管理综合执法机制，提升执法人员文明执法、规范 执法水平。深化街道管理体制改革，依法赋予街道

33、综合管理 权、统筹协调权和应急处置权，并结合本地实际依法赋予街 道行政执法权。严格控制撤县建市设区，推进市辖区结构优 化和规模适度调整。促进具备条件的开发区向城市综合功能 区转型。完善镇和街道设置标准。(四十一)健全投融资机制。夯实企业投资主体地位，放宽 放活社会投资。发挥政府投资引导作用和放大效应，推动政 府投资聚焦市场不能有效配置资源、需要政府支持引导的公 共领域，主要投向公益性项目。优化财政资金支出结构，发 行地方政府专项债券支持符合条件的公益性城镇基础设施 建设项目。创新城市投资运营模式，推进公共设施建设和土 地潜在价值挖掘相统筹，提高收支平衡水平。引导社会资金 参与城市开发建设运营，

34、规范推广政府和社会资本合作(PPP) 模式，稳妥推进基础设施领域不动产投资信托基金(REITs) 试点。持续深化投资审批制度改革，加强与用地、环评、报 建等制度的协同衔接，全面改善投资环境。合理确定城市公 用事业价格，拓宽多元化融资渠道，鼓励银行业金融机构按 市场化原则增加中长期贷款投放。防范化解城市债务风险， 强化政府预算约束和绩效管理，合理处置和分类化解存量债 务，严控增量债务。七、推进城乡融合发展坚持以工补农、以城带乡，以县域为基本单元、以国家城 乡融合发展试验区为突破口，促进城乡要素自由流动和公共 资源合理配置，逐步健全城乡融合发展体制机制和政策体系。（四十二）稳步推进农村土地制度改革

35、。落实第二轮土地承 包到期后再延长30年政策，完善农村承包地所有权、承包 权、经营权分置制度，进一步放活经营权，稳妥推进集体林 权制度创新。稳慎推进农村宅基地制度改革，加快推进房地 一体的宅基地使用权确权登记颁证，探索宅基地所有权、资 格权、使用权分置有效实现形式。在充分保障农民宅基地合出租、入股、合作等方式，依法依规盘活闲置宅基地和闲置 住宅。建立土地征收公共利益认定机制，缩小土地征收范围。 坚决守住土地公有制性质不改变、耕地红线不突破、农民利 益不受损三条底线，实现好、维护好、发展好农民权益。（四十三）开拓乡村建设多元化融资渠道。鼓励各级财政支 持城乡融合发展。逐步提高地方土地出让收益用于

36、农业农村 比例。按照市场化原则，在依法合规、风险可控前提下，推 动农村信用社、农商行和村镇银行扩大信贷投放，创新中小 银行和地方银行金融产品，引导大型商业银行下沉服务重心、 加强信贷支持，鼓励增加首贷和信用贷。运用支农支小再贷 款、再贴现等政策工具，实施最优惠的存款准备金率，支持 机构法人在县域、业务在县域的金融机构。扩大农村资产抵 押担保融资范围，依法合规开展农村集体经营性建设用地使 用权、承包地经营权、集体林权等抵质押融资，鼓励有条件 的地区结合财力实际设立市场化运作的担保机构。（四十四）引导城市人才入乡发展。深入推行科技特派员制 度，推动规划设计师、建筑师、工程师三师入乡，建立 科研人员

37、入乡兼职兼薪和离岗创业制度，为乡村建设行动提 供技术支撑。推进城市教文卫体等工作人员定期服务乡村， 促进职称评定和工资待遇等向乡村教师、医生倾斜，优化乡 村教师、医生中高级岗位结构比例。支持有技能有管理经验 的农民工等人员返乡入乡创业，加强场地安排等政策支持。 允许入乡就业创业人员在原籍地或就业创业地落户并依法 享有相关权益。（四十五）推进城乡一体规划设计。统筹县域城镇和村庄规 划建设，通盘考虑土地利用、产业发展、居民点建设、人居 环境整治、生态保护、防灾减灾和历史文化传承，实现县乡 村功能衔接互补。全面完成县级国土空间规划编制，结合实 际编制乡镇国土空间规划。科学编制县域村庄布局规划，鼓 励

38、有条件的地区编制实用性村庄规划。规范开展全域土地综 合整治，合理推进农用地和建设用地整理，坚决遏制耕地非 农化、严格管控非粮化，严禁随意撤并村庄搞大社区、 违背农民意愿大拆大建。（四十六）推进城镇公共服务向乡村覆盖。强化基本公共服 务供给县乡村统筹，增加乡村教育、医疗、养老等服务供给。 推进城乡义务教育学校标准化建设，发展城乡教育联合体, 深化义务教育教师县管校聘管理改革，促进县域内校长 教师交流轮岗。在县城和规模较大中心镇建设一批高中和中 等职业学校。办好乡镇公办中心幼儿园，完善农村学前教育 公共服务网络。完善县级医院、乡镇卫生院和村卫生室诊疗 条件，发展紧密型县域医疗卫生共同体，推行派驻、

39、巡诊、 轮岗等方式。健全县乡村衔接的三级养老服务网络，建设村 级幸福院和日间照料中心，发展乡村普惠型养老服务和互助 性养老。建设农村公益性殡葬设施，推动殡仪馆尚未覆盖的 火葬区的县补齐短板。加强对农村留守儿童、妇女、老年人 及困境儿童的关爰服务。（四十七）推进城镇基础设施向乡村延伸。推动城乡基础设 施统一规划、统一建设、统一管护，促进向村覆盖、往户延 伸。统筹规划各类市政公用设施，推动供水供气供热管网向 城郊乡村和规模较大中心镇延伸。推进人口规模较大的自然 村（组）通硬化路，建设村内主干道和资源路、产业路、旅游 路。促进城乡道路客运一体化，拓展公路客运站综合服务功 能。到2025年农村自来水普

40、及率提高到88% ,在有条件地 区推进城乡供水一体化。推进燃气入乡，建设安全可靠的乡 村储气罐站和微管网供气系统。建设数字乡村，以需求为导 向逐步推进5G网络和千兆光网向乡村延伸。建设以城带乡 的垃圾收集处理系统。发展联结城乡的冷链物流、配送投递、 电商平台和农贸市场网络。加强乡村消防基础设施建设，改 善消防安全条件。推进城镇基础设施建设运营单位开展统一 管护，鼓励引入市场化管护企业。支持国家乡村振兴重点帮 扶县加快补齐短板。（四十八）促进城乡产业协同发展。发展县域经济，构建以 现代农业为基础、乡村新产业新业态为补充的多元化乡村经 济。健全现代农业产业体系、生产体系、经营体系，推进粮 经饲统筹

41、、农林牧渔协调，以粮食生产功能区和重要农产品 生产保护区为重点，到2025年建成10.75亿亩集中连片高 标准农田，农作物耕种收综合机械化率提高到75%，发展多 种形式适度规模经营，加强绿色食品、有机农产品和地理标 志农产品认证管理。促进农村一二三产业融合发展，壮大农 产品加工业和农业生产性服务业，培育休闲农业、乡村旅游、 民宿经济和森林康养等新业态，建立生态产品价值实现机制 和优秀农耕文化遗产保护利用机制，盘活用好乡村资源资产。 建设现代农业产业园区，健全智能标准厂房和仓储保鲜等设 施，完善检验检测、商贸流通、农村产权交易等平台。中求进工作总基调，完整、准确、全面贯彻新发展理念，加 快构建新

42、发展格局，以推动城镇化高质量发展为主题，以转 变城市发展方式为主线，以体制机制改革创新为根本动力, 以满足人民日益增长的美好生活需要为根本目的，统筹发展 和安全，深入推进以人为核心的新型城镇化战略，持续促进 农业转移人口市民化，完善以城市群为主体形态、大中小城 市和小城镇协调发展的城镇化格局，推动城市健康宜居安全 发展，推进城市治理体系和治理能力现代化，促进城乡融合 发展，为全面建设社会主义现代化国家提供强劲动力和坚实 支撑。（四）工作原则。坚持党的全面领导、坚持以人民为中心、 坚持新发展理念、坚持改革创新、坚持系统观念，注重把握 以下工作原则。统筹谋划、协同推进。坚持全国一盘棋,强化顶层 设

43、计和规划引领，注重全局性谋划、战略性布局、整体性推 进，增强制度衔接、任务协同和政策配套，更好发挥中央和 地方两个积极性,凝聚各方力量、形成工作合力。因地制宜、分类施策。根据各地资源禀赋、要素条 件和经济社会发展基础，考虑城镇化发展阶段的差异性，找 准城市群和大中小城市各自发展定位，实施有针对性的任务 举措，形成符合实际、各具特色的城镇化发展模式。（四十九）多渠道增加农民收入。统筹推进农村劳动力转移 就业和就地就近就业创业，促进农民收入持续稳定增长，逐 步缩小城乡居民收入差距。健全农民工输出输入地劳务对接 机制，加强劳务品牌建设。大规模开展高素质农民培训，建 立农产品优质优价正向激励机制，发展

44、农民合作社和家庭农 场，引导龙头企业与农民共建农业产业化联合体，让农民分 享加工销售环节收益。培育专业化社会化服务组织，帮助小 农户节本增收。深化农村集体产权制度改革，创新农村集体 经济运行机制，推动资源变资产、资金变股金、农民变股 东，增加农民财产性收入。结合深化粮食收储制度改革, 健全农民直接补贴政策，保障农民种粮收益。八、保障措施（五十）加强党的全面领导。坚持和加强党的全面领导，把 党的领导贯穿新型城镇化全过程、各领域、各环节。充分发 挥各级党组织作用，为推动新型城镇化提供根本保证。以正 确用人导向引领党员干部干事创业、担当作为。推动全面从 严治党向纵深发展，营造风清气正的良好政治生态。

45、（五十一）强化组织协调。发挥城镇化工作暨城乡融合发展 工作部际联席会议制度作用，依据国家新型城镇化规划 （2021-2035年）和本方案，研究部署新型城镇化年度重 点任务，协调解决重点难点问题。各有关部门按照职责分工, 出台配套政策举措、推进体制机制改革、布局安排重大项目， 加大财政、土地、金融、编制等方面对新型城镇化的支持保 障力度。各地区要全面落实主体责任，结合实际抓好方案贯 彻落实。方案实施中涉及的重要政策、重大工程、重点项目 要按规定程序报批。（五十二）加强监测评估。加强对各地区新型城镇化工作的 指导和督促，完善新型城镇化数据库，开展方案实施情况动 态监测和总结评估。定期总结提炼试点试

46、验示范的改革探索 成效，及时推广典型经验和制度成果。积极探索、重点突破。尊重基层首创精神，加大改 革探索力度，抓住主要矛盾和矛盾的主要方面，着眼农业转 移人口市民化、城市群一体化、城市治理、城乡融合发展等 重点领域和关键环节，不断完善体制机制和政策体系。稳妥有序、守住底线。循序渐进、久久为功，尽力 而为、量力而行，合理确定时序和步骤，划定落实耕地和永 久基本农田、生态保护红线和城镇开发边界，保护延续历史 文脉，严控地方政府债务风险，防止资本无序扩张，加强公 共安全保障，优化应急管理体系，防范化解重大风险隐患。（五）主要目标。到2025年，全国常住人口城镇化率稳步 提高，户籍人口城镇化率明显提高

47、，户籍人口城镇化率与常 住人口城镇化率差距明显缩小。农业转移人口市民化质量显 著提升，城镇基本公共服务覆盖全部未落户常住人口。 两 横三纵城镇化战略格局全面形成，城市群承载人口和经济 的能力明显增强，重点都市圈建设取得明显进展，轨道上的 京津冀、长三角、粤港澳大湾区基本建成。超大特大城市中 心城区非核心功能有序疏解，大中城市功能品质进一步提升, 小城市发展活力不断增强，以县城为重要载体的城镇化建设 取得重要进展。城市可持续发展能力明显增强，城镇开发边 界全面划定，新增建设用地规模控制在2950万亩以内，城 市内涝治理取得明显成效，城市燃气等管道老化更新改造深 入推进，能源资源利用效率大幅提升，

48、城市黑臭水体基本消 除,地级及以上城市空气质量优良天数比率提高到87.5% , 城市建成区绿化覆盖率超过43%。系统完备、科学规范、运 行有效的城市治理体系基本建立，治理能力明显增强。三、加快农业转移人口市民化坚持把推进农业转移人口市民化作为新型城镇化的首要 任务，存量优先、带动增量，稳妥有序推进户籍制度改革, 推动城镇基本公共服务均等化，健全配套政策体系，提高农 业转移人口市民化质量。（六）深化户籍制度改革。放开放宽除个别超大城市外的落 户限制，试行以经常居住地登记户口制度。全面取消城区常 住人口 300万以下的城市落户限制，确保外地与本地农业转移人口进城落户标准一视同仁。全面放宽城区常住人

49、口 300万至500万的I型大城市落户条件。完善城区常住人口 500万以上的超大特大城市积分落户政策，精简积分项目，确保 社会保险缴纳年限和居住年限分数占主要比例，鼓励取消年 度落户名额限制。各城市因地制宜制定具体落户办法，促进 在城镇稳定就业和生活的农业转移人口举家进城落户，并与 城镇居民享有同等权利、履行同等义务。完善全国公开统一 的户籍管理政务服务平台，提高户籍登记和迁移便利度。依 法保障进城落户农民的农村土地承包权、宅基地使用权、集 体收益分配权，健全农户三权市场化退出机制和配套政 策。（七）完善城镇基本公共服务提供机制。建立基本公共服务 同常住人口挂钩、由常住地供给的机制，稳步提高非户籍常 住人口在流入地享有的基本公共服务项目数量和水平，推动 城镇基本公共服务常住人口全覆盖。省级政府依照国家基本 公共服务标准，细化完善并定期调整本地区基本公共服务标 准，按照常