1-某某某县城乡环卫一体化垃圾收运体系（一期）城区及中心片区PPP项目实施方案.docx

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1、前言1第一部分 方案编制的依据与原则1一、编制依据与原则21.1 方案编制依据2方案编制原则31.2 方案编制参考资料3第二部分项目概况4二、项目基本情况52.1 项目基本信息5项目PPP模式实施路线72.2 项目现状与实施计划8三、项目建设必要性、PPP模式可行性及亮点93.1 项目建设必要性9项目PPP模式的可行性93.2 项目采取PPP模式亮点10第三部分 项目风险分配及应对12四、项目风险分配134.1 项目风险识别13风险分配原则144.2 主要风险应对15第四部分 项目运作模式及交易结构16五、项目运作模式175.1 项目运作模式17特许经营期限182城区生活垃圾收运 体系建设及运

2、营日清运垃圾量约为110 吨（节假日高峰期约 140吨/日）某某某县城区的生活垃圾收运3中心片区乡镇生 活垃圾转运体系 建设及运营县域中心片区主要9个 乡镇及经开区日垃圾 测算量约为110吨/ 0中心片区9个乡镇（某某某） 及经济开发区转运至东坪生 活垃圾填埋场无害化卫生填埋。4垃圾收集站11座生活垃圾收集站收集站土建政府配套方式负责5配套设施设备填埋场沼气收集系统一并计入项目首期投资注:本方案投资建设、运营及后续的财务测算等内容，仅指一期 项目范围和内容。二三期（梅城等其他12个乡镇、配套垃圾收集站） 建设，根据一期项目实施情况，由项目实施机构另行确定实施计划。6、项目总投资:项目预期总投资

3、8353. 3万元，包括首批建设投资及合作期设备 重置费用两部分。首批投资1813.25万元（含原有存量设备、政府配 套及前期投入费用），全生命周期设备重置费用约为6540. 05万元。 投入项主要内容及金额如表2-2所示。表2-2投入项主要内容及金额投入项主要内容投入金额新增设备投入11座垃圾收集站设备、垃圾收运车辆16辆、垃 圾收集容器30个、环卫保洁车辆/船等，垃圾沼 气收集系统1163. 25 万原有存量设备垃圾收运车辆10辆，垃圾收集容器1230个，环 卫保洁车辆4台（按三年折旧折算）275万政府配套垃圾收集站的土建配套工程，由乡镇配套275万政府前期投入项目可研、环评、PPP咨询服

4、务等工作费用100万合计1813. 25 万基于本项目二期三期项目不确定性，在采取PPP项目招商时涉及到的项目运作模式、投融资结构、回报机制、财务测算及相关经济分析,以一期项目为边界。二三期项目，届时参考一期另行商定。2.2 项目PPP模式实施路线根据PPP相关的政策性文件和法律法规规定，本项目采用PPP 模式运作的实施规划路线如下表2-3所示。表2-3项目.PPP模式实施路线表序号实施阶段里程碑政府方工作内容备注1项目识别流程梳理1、确立项目实施流程；项目启动1、相关资料搜集整理；2、确定项目运作基本思路；3、确定初步进度安排。2项目准备实施方案编制1、项目边界条件、运作方式、投融资结构 回

5、报机制、采购方式等关键问题确认；2、编制详细实施方案及财务测算报告；3、方案汇报和方案调整，完成方案审批物有所值分析 财承能力论证1、物有所值分析及财承能力论证报告；2、报告审批汇报，完成报告审批。3项目采购资格预审1 确定项目采购方式；2、确定预审关键条款，编制预审文件；3、完成资格预审相关工作。项目招标1、厘清采购文件关键边界条件，；目前 阶段2、编制招标文件；3、发布采购信息，成立评审（磋商）小组4、组织评审确认谈判，确定社会资本。合同谈判1、起草PPP项目合同初稿；2、项目合同谈判，签署PPP项目合同。4项目执行项目公司设立1、签订股东合作协议；2、成立项目公司。项目建设运营1、绩效监

6、测与支付2、中期评估5项目移交资产交割1、移交准备与性能测试2、资产交割与后评估注：以上实施流程可能根据项目操作实际情况调整和完善。2.3 项目现状与实施计划1、项目实施推进现状2016年5月，某某某县住建局编制的某某某县生活垃圾治理 专项规划，已审批通过。2016年6月，长沙中联重科环境产业有限公司与某某某县城市 管理行政执法局签订了县城环卫一体化PPP项目城区道路清洗垃圾 清运服务试运行委托协议，并开展了县城区垃圾清运、街道清洗、河道 打捞、牛皮癣清除工作。2016年8月，项目的可研、环评及立项等工作已经开始完成， 已经启动项目立项审批程序。2016年11月，项目的财评工作启动，财政评审报

7、告出具。2、项目建设计划根据某某某县人民政府及项目实施机构某某某县住建局的要求， 项目建设计划如下：2017年1月前完成项目社会资本采购，完成立项、勘察、设计、 招投标等前期工作；2017年3月，完成收集站场地平整工程；2017年1月-5月，完成环卫一体化信息系统建设；2017年3月-2017年9月设备安装与调试；2017年12月底，竣工验收，试运行。三、项目建设必要性、PPP模式可行性及亮点项目建设必要性1、省市政策主导推进2015年某某某全面启动农村生活垃圾5年专项治理，要求到 2019年全省90%村庄的垃圾要得到处理，就地分类、就地减量80%o 国家及省市从政策层面，持续出具文件和政策，

8、推动城乡环卫项目实施。2、改善地区人居环境城乡环卫一体化垃圾收运体系是一项高起点、高标准的生活垃圾处 置系统工程，其采用市场化运作，引进了先进技术，可以系统的解 决城乡 环境卫生工作中存在的突出问题，不断提升环境卫生管理服务水平，满足 公众对优质环境卫生服务的需求，极大的改善了地区人居环境，并促进 了某某某县人口、资源、环境全面协调和可持续发展。3、有利于地区经济发展良好人居环境可以促进经济环境的改善，有利于地区招商引资，促 进某某某县旅游业、商业及其他第三产业的进一步发展，使某某某县的 区域经济发展更有活力，经济结构更加趋于合理。3.1 项目PPP模式的可行性1、解决政府财政资金瓶颈，增加公

9、共服务供给某某某县城乡环卫一体化垃圾收运体系PPP项目，采取PPP模式, 规范项目的实施和操作，引入有实力、有经验、有能力的社会资本方，参与 项目的建设和运营中，能有效地解决项目建设资金，推进项目建设。有利 于安华县政府利用有限财政资金提供更多的公共服务供给。2、合理转移政府风险，优化项目风险分配传统政府采购模式下，某某某县政府承担项目全部风险。采用 PPP模式，按照风险分配优化、风险收益对等和风险可控等原则，将本 项目“建设、运营”方面的风险合理分配给社会资本方，某某某县政府 承担项目审批、政治条件及政策调整方面的风险，实现了风险分配优化。3、发挥社会资本优势，降低全生命周期成本PPP项目由

10、项目公司负责建设、管理、运营和维护，将项目的建 造、融资、运营和维护等全生命周期环节整合起来，可以用市场机制 配 置资源，发挥社会资本优势，提高建设效率；相比传统政府采购采购模式, 增加公共产品和服务的供给，可有效降低本项目的成本。4、项目公司专业运营，提高运营效率采取PPP模式实施项目，减少政府对微观事务的过度参与，提高 公共服务的效率与质量。引进专业的社会资本方来，更有效地推动项目 的建设和运营，不断完善项目建设，提高运营效率。综上所述，本项目采用PPP模式建设、运营，引导有实力的社会 资本参与项目，可以优化投资结构，增加政府供给；为各类社会资本进入 某某某县的城市基础设施建设、公共服务、

11、环境保护等领域创造了良好 条件。同时，采取PPP模式，根据项目的运营结果付费，由专业的社会 资本方提供专业的产品和服务，可以使得该项目成本降低，运营效率提高。 因此，本项目采取PPP模式具有可行性。3.2 项目采取PPP模式亮点1、平台整合优势明显通过本项目建立起一个覆盖全县的环卫作业平台，将原有相对多头、 分散的各路资金集中整合使用，并通过信息化系统实时监督。本方案设 计的处理能力，保证通过后续项目，逐步将环卫作业扩展至每个乡镇，实 现县域全范围内环卫问题的“全解决”。比较其他的切块分包，本方案的整合优势非常明显。通过导入先进的信息化管理工具，形成 一整套完整的管理体系，该管理体系即可实现对

12、现有资源的优化配置，也 可通过该平台的复制、延伸和推广，应用于其他项目中。2、作业效果多保障比较其他市场化模式，本方案新增量三重保障，分别为：第一，政府参股项目公司，可以直接监督SPV公司的日常管理， 如SPV公司的重大决策中存在影响公众利益的重大事项，政府可一票否 决进行行政监督，从而实现在源头上对作业效果进行保障。第二，本方案设计绩效考核体系，由县住建局、环卫处、环保局参 考城市环境卫生质量标准制定具体的标准与细则，对项目运营 的效 果和质量进行考核，县财政局根据绩效考核情况，向项目公司支 付运营服 务费，支付费用与绩效考核结果直接挂钩。第三，规定项目公司必须按照既定的设备配置、收运频次、

13、收运路 线、作业工艺进行服务，保证“日产日清”的效果，以防通过偷工 减料 获取超额利润。3、新增少量资金实现大效果本项目的资金来源广泛，主要有县城乡环卫专项资金、某某某省转 移支付增量资金、奖补资金等作为政府支付“政府购买服务费”的来源保 证。某某某县人民政府只需增加部分资金安排，即可使某某某县的环卫现 代化（垃圾清运、城区清洁、环境卫生）得到全面提升。特别是各乡镇垃圾收集站的建设和运营，在后期将辐射各个行政 村，将农村垃圾的收集纳入到项目体系中，真正优化农村生态环境，提 升人居环境。本方案的社会效益和生态效益十分明显，政府方的收益优 于其他模式。第三部分 项目风险分配及应对四、项目风险分配项

14、目风险识别项目风险是指某某某县城乡环卫一体化垃圾收运体系PPP项目 实施过程中可能造成损失的不确定因素。风险识别是PPP项目运作过 程中，对风险因素进行系统地辨识和归类，并分析产生风险事件的原因，同 时设计和安排有效地控制、规避和分担风险的措施。在PPP项目的实施过程中，项目的风险总体上可分为“前期风险、 建设风险、运营风险、移交风险、其他风险”等五个方面。各风险阶段 包含的子风险及其解释如下表4-1所示：表4-1项目风险识别阶段分类风险说明前期 风险项目规划风险项目的建设、规模与当地的社会经济发展规划和国民需求 不相符合，影响项目的发展和收益项目采购风险因为招投标方式程序不合理、市场不规范、

15、竞标者恶性竞 争等，使最优企业无法进入的风险项目合同风险在合同谈判过程中，无法达成一致，造成项目失败项目合同编制与签署过程中不严谨，造成后续履约困难土地征用风险征地过程中出现障碍，延误工期 征地费用高，导致项目投资大幅增加申报审批风险前期基础工作缺失，造成项目的申报和审批时间延长 前期关键工作缺失，造成项目延误或中止执行 风险项目融资风险项目融资困难或资金不足项目成本超支融资成本、建设成本超过预算额度，需要追加投资环境标准变化风险环境标准提高，项目无法达到标准，面临改造或中止分包商选择分包商的资质、信誉等方面出现问题而产生的风险项目完工风险外界因素影响而导致项目竣工的延误项目质量风险建设安装过

16、程中可能出现质量问题，给项目带来的风险工艺和设备风险项目技术工艺及设备材料，对项目投资和运行成本产生影 响运营能力风险运营商技术或管理能力欠缺，影响项目收益的风险。能源、原料价格风险运营中能源以及材料价格上涨，导致成本增加移交 风险项目产权风险资产产权界定不清，引起双方纠纷，带来了投资损失项目质量风险项目质量达不到合同移交标准要求，成本费用增加后续运营风险接收方暂不具备后续运营能力，影响项目的服务质量其他 风险政策风险与项目有关的如补贴、资产权属、优惠政策的撤销合同违约风险在各个阶段项目不同合同主体之间的纠纷； 合同一方或多方违约导致项目暂停或终止不可抗力风险不可预见和避免的意外事件或自然灾害

17、其他风险项目运营过程中出现的其他风险事项注：以上风险分配根据项目实施的具体情况而变动。风险分配原则项目风险的合理分配是保证PPP项目顺利实施的重要条件。对项 目风险的分配遵循以下原则：(1)有效控制。PPP项目风险的应是从有效控制、有效管理的 原则，由能有效承担和防止风险的一方承担相应风险责任。(2)效率原则。风险分配应从整体效益出发，最大限度发挥双 方积极性，使风险责任方更好地发挥双方管理和技术革新的积极性。(3)公平合理，责权利平衡。风险承担者同时应能享有风险控 制获得收益和机会收益；且能最有效控制导致风险的事件。(4)责利共担。在风险分配中要考虑PPP模式合作双方的伙伴 关系、风险共担、

18、利益共享的目的。根据以上原则，某某某县城乡环卫一体化垃圾收运体系PPP项目 的风险分配基本框架如表4-2所示：表4-2项目风险分配表社会资本方承担风险政府方承担风险双方共担风险项目融资风险 项目成本超支项目规划风险政策风险 环境标准变化分包商的选择 项目完工风险土地征用风险能源价格调整风险项目质量风险项目采购风险原料价格调整风险设备选择风险项目谈判风险项目产权风险运营能力风险 设备质量风险服务监管风险合同违约风险 不可抗力风险注：具体风险事项及应对，将在项目合同中予以明确和约定。4.1 主要风险应对根据以上项目的风险分配结果，本方案将在后续的项目边界条件中, 对项目的各类风险分配进行分析，并评

19、估其出现的可能性，同时 提出风 险的应对措施。也将在具体的项目合同中对项目风险做进一步的明确和细化，依照 风险产生的具体原因确定风险分担方式。同时，将建立项目风险的再分担机制，当出现预料之外的风险或预估 风险的重要性发生重大变化时，政府方和社会资本方可以对原先的风险分 担方案进行调整和修正，以保障项目的经济生存能力和项目 相关者的利益。5.3 垃圾终端处理方案18存量资产（原有设备）处理195.4 项目资产权属19六、项目交易结构206.1 项目股权及投融资结构20项目回报机制216.2 外部配套安排22第五部分项目合同体系24七、项目合同体系25项目合同组成257.1 PPP项目合同核心内容

20、和关键条款26合同变更及争议解决29第六部分监管架构31八、政府监管328.1 监管架构32监管方式及内容34第七部分社会资本方采购35九、社会资本采购369.1 社会资本采购方式选择36社会资本的资格条件369.2 竞价标的（建议）37评标办法37第八部分 项目财务测算39十、项目财务测算4010.1 财务测算主要参数及指标40项目成本收入测算42第四部分项目运作模式及交易结构五、项目运作模式5.1项目运作模式项目拟采用BOT (建设-运营-移交)模式运营。由中选的社会资 本方与某某某县政府委托出资方联合成立的项目公司(SPV),负责 某某某县城乡环卫一体化垃圾收运体系项目的投资建设与营运，

21、营运 期满后无偿移交。本项目的具体运作模式如下图5-1所示：图5-1本项目的具体运作模式图(1)依据合法程序中标的社会资本，与某某某县人民政府委托 授权的出资方，根据约定股权比例90%： 10%成立项目公司(SPV)；(2)根据某某某县住建局与项目公司签署的项目特许经营合同, 由项目公司负责本项目的投资开发、运营、维护；(3)在项目合作期内，项目公司通过政府购买服务(政府付费) 的方式，获取约定的项目收益；(4)项目合作期内，根据政府授予的特许经营权，项目公司可以自行对本项目相关设施进行购置、维护，亦可在获得政府同意后委 托 有经验的专业机构或直接委托政府认可机构维护；（5）项目合作期内，政府

22、在项目合作范围内另行要求新建、扩 建或改建与本项目相关的项目和设施，应由项目公司负责投资、建设 与 运营维护，相关协议内容参照本方案另行协商；（6）项目合作期满后，项目公司将项目资产及相关设施，无偿 移交某某某县住建局或某某某县人民政府指定的机构。5.2特许经营期限本项目合作期设定在25年（含建设期），本项目建设期1年（中 心片区乡镇），覆盖全县全部乡镇的项目建设期5年（启动待定）。因采取分期建设，在部分项目建设完成后，可以先行投入运营，后 续投入运营的项目，根据实际运营开始日期计算运营期。5. 3垃圾终端处理某某某县现有生活垃圾处理采取填埋方式，其终端处理的垃圾填 埋场，在新增10个乡镇收运

23、垃圾后，项目处理量为260吨/天（达到 0处理饱和状态），垃圾终端处理费用按50元/吨核算，年度处理运营 成本约为474.5万元/年。因目前本部分运营受政策影响还存在不确 定性，暂时不计入PPP项目内，由政府与社会资本方协商处理。可以采取委托运营方式，由某某某县政府委托中标社会资本方或 另行招标选择运营方。考虑梅城垃圾干储综合处理项目试点运营和其他 垃圾处理方式的实施，本垃圾填埋场的委托运营管理，暂时以5年为期 限。届时根据项目运营情况及其他垃圾处理方式和项目的实施情况，由某某某县人民政府考虑项目合作模式和运营期限。5.4 存量资产(原有设备)处理参考同类项目且结合本项目的实际情况，某某某县原

24、有的环卫设 施设备，经初步沟通后，提出如下三种处理方式：(1)政府原有的环卫设施设备及其他资产，经双方认可的评估 后，采取核算折价入股的方式，算做政府的出资部分。(2)政府原有的环卫设施设备及其他资产，根据评估折算，由 社会资本方根据项目需要采取现金购置。(3)原有环卫设备，可以根据运营需求，由项目公司根据项目 需求予以租赁使用(经检验合格)，租赁费用从政府付费部分扣除。经初步财务测算和综合考虑，本项目的原有设备处理，建议采取方 案(3),由项目公司根据项目实施情况予以租赁使用。5.5 项目资产权属(1)某某某县政府的原有项目相关存量资产(含设备)，根据 约定由项目公司购置或租赁，购置部分资产

25、归属项目公司；租赁部分资 产在租赁未到期之前，归属某某某县人民政府。(2)在项目合作期间，由项目公司投资、建设、购置的项目资 产权，归属于项目公司。(3)未经某某某县政府方的书面许可同意，社会资本方不得将 项目资产进行任何形式的质押、抵押贷款。(4)项目特许经营期满后，项目公司应无偿将所有资产移交给 项目实施机构或某某某县人民政府指定机构。六、项目交易结构6.1项目股权及投融资结构1、项目公司股权结构双方股权比例约定为“政府方股权10%,社会资本方股份90%”。项目首批投资为1813.25万元，项目资本金设为30%,约计544 万元。政府方占比10%,以前期工作(可研、环评、咨询等)出资约 5

26、4.4万元(政府前期出资超出项目股份出资部分，由社会资本方负 责承担)，社会资本方占比90%,需出资489.6万元。上述项目资本金由双方按项目实际建设进度，分期出资到位。2、项目投融资结构据初步投资分析，一期首批设备投资为1163.25万元(其中城区 清洗与主要道路清扫设施设备、城区和乡镇垃圾清运设施设备和10 个乡镇的垃圾收集站设备)，项目首批投资的具体融资结构如下：(1)本项目的其余所需资金674.25万元，由项目公司自筹或通 过银行贷款等合法融资方式解决。(2)本项目政府的存量资产、前期工作投入及项目已投资金， 可算作政府出资，计入政府方的项目投资。(3)因本项目所获取的国家专项资金或所

27、申请的债券基金、低 息贷款，属于政府出资资金，双方协商采取模式将资金应用于项目。(4)经项目实施机构书面同意，项目公司可以为本项目融资为目 的，将其在PPP合同项下的收益权设置质押。6.2项目回报机制PPP项目的回报机制是项目收入的来源方式，目前PPP项目的主要 回报机制包括“使用者付费、政府付费和可行性缺口补助”等方式。本项目 由政府购买服务，项目的回报方式为政府付费。根据益阳市相关文件规定及政府常务会精神，本PPP项目的回报 率不超过7%。因此，本项目的投资回报率分别以6. 5腑7%进行测算， 以6. 5%做为与社会资本方谈判参考。1、设备投入费：项目的首批投入约为1813.25万元。其余

28、的全 生命周期概算约为6540. 05万元，按重置计划在需重置的年份按额度 投入，设备重置明细见表12-1。2、项目经营成本：包括县城清扫及道路清洗（含护栏、牛皮癣 清理、河道打捞等）、县城垃圾清运、乡镇垃圾清运等内容。主要运营 成本包括设备运营成本（燃油、维修保养、年检、保险等费用）和人工 成本（工资、社保、福利等），共计约1277.27万元/年，其中：（1）设备运营成本：包括燃油费用、维修保养费用、年检费用、 保险费用等，按照设备运营成本费用进行测算，得出运营成本年度汇总 费用为440. 63万元；清扫保洁员板车购置、更新、维护费按5万 元/年计算；以上合计445. 63万元/年。（2）人

29、工成本：项目审定全部作业人员为230人，清扫人员148 人工资标准1500元/月，其他人员工资标准2000至8000元不等；综 合人员社保、高温补贴与防寒补贴、节假日补贴、生日慰问金、工作服 费用、日常加班费用、管理人员年终奖（按1个月工资标准），计 算得出人工作业成本年度汇总为831.64万元/年。以上价格为本方案的测算参考值，具体价格建议如下：(1)由项目实施机构某某某住建局与相关的环卫、城管、财政 等单位组织城乡环卫一体化项目价格专题会议，研究测算确定。(2)约定项目公司根据以上标准先试行6个月(暂定)，再根 据6个月的运营指标，测算具体运营成本。3、项目收益情况本项目的收益主要包括设备

30、投入费与年度运营维护服务费两块。其 中年度运营维护服务费二项目运营成本+合理收益率。参考行业同类项 目以及周边地区类似项目的情况，本项目收益情况如下：(1)方案一:I=6. 5%年服务费为1607. 88万元/年；(2)方案二：I二7%年服务费为1613.72万元/年。注：具体计算过程见“10.2项目收入成本测算”，本方案数据 参考项目规划概算分析测算，存在调整可能性。4、政府支付安排某某某县财政局根据PPP合同确定的支付义务，按约定分期向项 目公司支付政府购买服务费。资金来源为某某某县财政公共预算内资金、 政府性基金预算的环卫专项资金，由某某某县政府列入某某某县财政中长 期资金计划并支付，报

31、县人大通过。6.3外部配套安排(1)项目组织配套。某某某县政府组建项目PPP领导小组(由 参与项目建设运营的各相关管理单位)，具体负责某某某县城乡环卫 一体化垃圾收运体系PPP项目运作的组织、推进和协调。(2) 土地使用权获取。政府采用合理出让方式，提供项目建设 用地的土地使用权；无偿提供入场道路使用权，建设所需临时用地。政府方负责完成土地征迁、平整、安置等工作，项目公司支付费用。(3)水、电、气等配套设施。政府方在完成基础的平整工作同 时，负责项目建设、运营期间供电、供水、道路通行等的配套工作， 以保证项目在建设、运营期间正常的工作和生活。(4)项目审批支持。为项目办理建设工程规划许可证、建

32、设工 程施工许可证以及初步设计、施工图设计等相应审批工作提供便利。(5)协调与融资支持。对社会资本主体的合理诉求提供支持，为 确保项目建设顺利进行，定期或不定期组织召开项目协调会；为项目 公司争取国家政策性贷款或其他低成本融资提供必要支持。(6)政策保障。为确保项目建设运营维护顺利进行，某某某县政 府参考周边地区或类似项目，在合理范围内为项目提供相关政策支 持，确保项目公司的合理收益。第五部分项目合同体系103项目财务分析43第九部分物有所值及财政承受论证52H 、项目物有所值论证53十二、财政承受能力论证5412.1 财政承受能力测算54行业和领域均衡性评估5712.2 项目财政承受能力论证

33、结果57第十部分 项目主要边界条件59十三、项目主要边界条件60各方权利义务6013.1 项目公司治理机制62项目建设、运营维护、移交6413.2 收费定价调整机制67履约保障机制7013.3 考评退出机制72应急处置、政府介入、提前终止76第十一部分项目推进计划79十四、项目具体推进计划80七、项目合同体系7.1项目合同组成PPP模式是基于完备合同下的契约精神，政府和社会资本应作为 平等的合作双方，共同分配风险、分担责任和分享利益。本项目成功 实施 的关键在于在政府和社会资本之间建立起一种规范的长期合作关系, 需要通过法律文件对各方权利义务进行明确界定和约束，这些法律文件 是由一系列合同/协

34、议构成的合同体系，主要包括：（1）交易合同（第一层级合同），主要有某某某县人民政府或 某某某县住建局与社会资本方或项目公司之间签订的框架合作协议、具 体操作协议、特许经营权协议等合同与协议；（2）股权合同体系（第二层级合同），即项目公司各股东，某 某某县政府委托出资方与中选社会资本之间，就成立项目公司（SPV） 的股权合作协议等；（3）融资合同（第三层级合同），项目公司与项目各融资方（银 行、金融机构）之间的融资、贷款协议；（4）供应服务合同（第四层级合同），项目公司与承包商、专 业运营商、原料供应商、产品或服务购买方、保险公司等之间协议：A项目公司与建设单位签订工程/施工总承包合同（若有）；

35、A项目公司以本项目建造为目的与原料/设备供应商签订的原 料/设备供应合同、产品采购合同；A项目公司为本项目设施投保的保险合同等。A在本项目采用PPP模式运营过程中，项目参与方签订的以上系 列合同，确立和调整彼此之间权利义务关系，构成项目基本合同体 系。7.2 PPP项目合同核心内容和关键条款1、PPP项目合同(特许经营协议)(1)合同签署方：某某某县人民政府或项目实施机构某某某县住 建局与中选的社会资本方(项目公司)。(2)合同核心内容：签署合同双方关于本项目的PPP项目合同 主要内容，包括权利义务、交易条件、履约保障、临时接管、项目新增 改扩建需求等。(3)项目关键条款：界定项目范围为：项目

36、的建设主要地址、项目服务范围、项目的 主要建设规模、项目投资总额等。明确项目采取PPP模式中的BOT (建设-运营-移交)方式运营， 项目建设和运营合作期；社会资本的权利：通过与政府签署PPP项目合同获得对项目进 行投资、融资、设计、建设、运营、维护、移交的权力，具体包括：建设、运营和维护项目设施，提供运营维护服务并获取服务费；A在合作期终止时，将项目设施完好、无偿移交给某某某县政府或 其指定机构A合作期内，按协议规定提交符合要求的履约保函；A解决上述融资安排，并自行承担相应的费用和风险。临时接管：合作期内，如项目公司出现以下违约行为，某某某县住 建局有权决定实施临时接管：A擅自转让、出租本协

37、议项下主要权利；擅自将所经营的财产进行处置或者抵押的；A因管理不善、发生重大质量、生产安全事故的；A擅自停业、歇业，严重影响社会公共利益和安全的；A法律、法规禁止的其他行为。履约保障：作为项目公司履行协议担保（包括建设期、运营期 和移交期内协议项下义务的履行），项目公司应向某某某县住建局提 交证据。当项目公司未能完全履行本协议义务时，某某某县住建局可提 取保函，项目公司应在保函被提取后一个月内补足。同时，项目公司应 按行业惯例自费购买和保持本协议所要求的合理的建设和运营保险。明确项目公司负责项目投资、建设、运营、维护以及到期后移交 的职能；政府方负责委托出资方入股项目公司，负责项目建设、运 营

38、、 维护的监管和考评，并按项目绩效定期支付相关费用。约定项目的考核机制，分别就项目建设期和运营维护期设定专门 的考核机制；合同中将制定价格调整机制，并根据人工、原材料和CPI等因 素设定调价系数。当成本费用达到一定变化幅度后，约定响应的调价方 式或补偿方式；明确不可抗力事件、法律变更或其他事项导致合同中止与变更 事项；明确争议解决方式，明确提前终止事项；约定项目移交的相关安排。2、项目合作协议（股东协议）（1）合同签署方：政府委托出资方与中选社会资本方。(2)项目核心内容：政府委托出资方与社会资本签署合资协议 除了协议本身外，还应当包含公司章程等文件，主要内容包括项目公司 注册资本、股权比例，

39、项目公司各股东权利义务划分、公司治理以 及利 润分配等事宜。(3)项目关键条款：明确具体合作事宜为共同投资建设“某某某县城乡环卫一体化 垃圾收运体系PPP项目”，合作期限至项目合同期结束(直至完成清 算之日止)和合作模式(股权合作)。明确双方的股权比例为，明确政府以现金出资，社会资本方也以 现金出资，明确项目注册资本金比例。项目公司依据章程设立董事会，人员及比例由社会资本和某某某 县住建局依据股权比例确定。董事长和财务总监由社会资本委派，总经理 由政府方提名经董事会委任。双方根据股权比例获得收益、承担风险，合作双方的具体责权利, 由社会资本方控股，主导项目的投资建设和运营，政府委托出资 方的主

40、 要职能为协调、配合、监管。股东的权利、责任和义务。3、项目融资/贷款合同(1)合同签署方：项目公司与金融机构等贷款人。(2)项目核心内容：项目贷款合同、担保人就项目贷款与融资 方签订的担保合同、政府与融资方和项目公司签订的直接介入协议等多 个合同。(3)项目关键条款:项目融资主要目的，以及融资额度和方式；明确项目抵押物（资产和收益权），抵押物的资产权属已经安化 县政府同意由项目公司可以抵押融资；明确融资交割事宜；融资期限和利息，偿还方式；债权人的责任和义务，以及项目介入条件和权限。4、项目保险合同（1）合同签署方：项目各方与保险公司。（2）项目核心内容：项目融资、建设、运营等不同阶段、不同

41、类型风险分别进行投保（3）项目关键条款：项目保险类别、金额以及保险期限；项目公司和保险方责任和权限；明确项目保险的相关标准（赔偿支付）；项目保险的生效条款和免责条款；项目保险责任和其他约定。7.3合同变更及争议解决1、合同变更约定在合同履约期内，如因不可抗力事件、法律变更或其他事件导致合同 无法按照原内容履行，经双方协商一致，可对项目合同内容进行 变更和调 整。若该等变更导致项目公司成本或资本性支出显著增加，则项目公 司可与某某某县人民政府及项目实施机构进行协商，获得一般补偿，一 般补偿可以采取一次性补偿(即货币形式补偿)或调整购买服务费单 价两种形式。2、争议解决(1)协商：项目合同生效日后

42、三十天之内，成立社会资本方代 表与政府方代表组成的项目协调委员会。因解释或履行项目合同过程 中 产生的任何争议，由项目协调委员会进行协商解决。(2)仲裁/诉讼：项目协调委员会无法协商解决的争议，则采用 仲裁或诉讼方式处理。具体方式在项目合同中约定。(3)争议解决期间继续履行：争议解决期间项目各方对合同无 争议部分应继续履行。除法律规定或另有约定外，任何一方不得以发生 争议为由停止项目运营服务、停止项目运营支持服务或采取其他影响公 共利益的措施。第六部分监管架构八、政府监管监管架构1 .监管架构组成(1)某某某县人民政府及项目主管部门、政府相关部门依据项 目合同对项目进行监管；(2)项目实施机构

43、(以及项目公司政府出资机构)依据项目合 同与股东协议履行对项目的监管义务；(3)社会公众监督。2 .政府监管(1)政府监管机制设计原则针对PPP项目专门设计的政府监管机制，在遵循依法监管、监管 机构独立性等原则的基础上，强调以下原则：(A)社会效益驱动原则。政府在项目监管过程中，既要确保经 济效益，更要遵循社会效益原则，了解公众意愿，接受公众评价。(B)与项目建设过程相协调原则。本项目政府监管过程应该与 其建设的全过程相协调，这样才能保证项目监管的体系化和系统化。(C)提高监管效率原则。政府监管部门设置不合理，分工不明 确，将导致政府的多重监管，必然引起交易成本的增加，因而合理的政 府监管机制

44、需要考虑交易费用的降低。(D)强制性监管与灵活性监管并存原则。政府作为监管部门必 然具有强制性，但是对项目的监管涉及更多的日常监管，都交由政府 进行强制性的监管，将导致监管任务繁重琐碎，因此政府监管应兼有灵活性的原则。(2)政府监管基本框架根据项目特点，在保障项目社会效益和公众利益的总体目标指导下， 传统监管、审计、监察等政府监管部门根据职责特色，依照法律 法规、 PPP项目合同协议及项目合同、产权约束等对本项目实施全过程动态 监管，形成统一的有机体。构建政府监管基本框架如下图。登管目标图7-1政府监管基本框架图监管主体设计4住社会皆去监管客体PPP项目,公司料设供单 材及各应(1)政府监管。

45、某某某县政府及政府相关部门，对项目公司的监 管主要包括对项目合同的履约管理和行政执法监管(建议将前期政府 配套的PPP领导小组转为项目监管协调小组)。(1)政府监管。某某某县政府及政府相关部门，对项目公司的监 管主要包括对项目合同的履约管理和行政执法监管(建议将前期政府 配套的PPP领导小组转为项目监管协调小组)。(2)实施机构及出资机构监管。项目实施机构及出资机构，依 据PPP项目合同及项目股东协议，履行对项目的监管义务。(3)公众监督。由项目所在地居民、社会媒体以及第三方组织,针对项目建设、运营、维护等情况，予以监督和建议。以上监管主体，基于各自职权范围，对本项目各工作环节，有针对 性地开

46、展监管工作，相辅相成的形成有机监管整体。8. 2监管方式及内容(1)项目前期监管。政府方对社会资本方的选择、合同签订； 各个项目的立项、可行性研究报告、规划设计等进行审批和监管。(2)项目建设监管。重点对项目安全、质量、进度、成本进行 监管，确保社会资本方按政府要求进行投资建设。在具体项目建设期内, 政府方可自行或委托第三方对项目合同执行情况、设计和施工单位选择、 工程建设合同、施工安全和质量、竣工验收等进行审计监管。(3)项目运营维护监管。政府方有权要求项目公司定期或不定 期向政府方如实反映项目运营和经营情况，提交项目各方面的报表。 对项目运营维护进行监管，并对项目公司出现的违约情况予以处罚

47、。(4)项目移交监管。项目移交期，政府应对移交各项目的权证、设 施完好程度等进行评估和监管，确保项目公司最后履约到位。(5)公共利益和公共安全监管。涉及公共利益和公共安全事宜 (项目工程安全、项目收集与转运过程污染、环境安全等)，由政府 提议解决，项目公司应全力支持配合，确保公共利益不受损害，公共 安 全得到保证。前言国家发改委、住建部、环保部组织编制的“十二五”全国城镇 生活垃圾无害化处理设施建设规划，把治理城镇及农村环境问题提到 重要议事日程。2015年11月，由某某某省财政厅、住房和城乡建设 厅、环境保护厅联合主办的“某某某省国家重点生态功能区县垃圾收运 体系建设PPP对接会”召开，旨在落实省政府部署要求，搭建政府与 企