最新《交通规划年会优秀论文》248-机动车限额管理的制度设计.pdf

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1、1机动车限额管理的制度设计 陈蔚 【摘要】【摘要】随着我国城镇化机动化快速发展，国内大城市面临突出的交通供需矛盾，机动车的公共性和稀缺性凸显。利用行政手段对机动车实行限额管理，具有直接、准确、可控的优点，精细化的制度设计是保证实施效果、提高接受程度的关键，包括额度计划、额度分配、更新淘汰等设计要点。综合提出“分类限额+市场分配+有偿更新+协同配套”的制度框架：考虑交通承载能力，合理确定容许的机动车额度目标，并依据使用差异设定额度分类；比较市场与非市场机制，制定兼顾公平和效率额度分配制度；严格存量管理，制定有偿的额度更新与淘汰制度；协调各方利益，制定商业经济、政策监管等协同配套制度。【关键词】【

2、关键词】交通政策；制度设计；机动车管理；额度计划；额度分配；协同政策 1.引言引言 行政机关对机动车实行限额管理，是一种直接有效的交通需求管理政策，利用行政手段强力抑制车辆增长速率，缓解车辆过快增长带来的拥堵、能耗、污染等负外部性问题。新加坡应对交通用地和能源等紧约束，80 年代大幅增加道路税、附加注册费（ARF）等购车税费并未遏制机动车快速增长（年增 7%、车速 20km/h），在 1990 年开始实行车辆限额系统（VQS）与拥车证（COE）拍卖制度1。上海2、北京3、广州4等国内大城市近些年也先后出台拍卖、摇号等“限购”措施。精细化的制度设计是保证实施效果、提高接受程度的关键，本文分析机动

3、车限额管理制度的设计内容和技术要点，探索具有操纵性的政策实施路径。整体交通政策整体交通政策交通供应需求管理需求管理运行管理限制车辆拥有限制车辆拥有限制车辆使用数量控制：车辆限额管理数量控制：车辆限额管理价格控制：提高拥车成本图 1 机动车限额管理在城市整体交通政策中的定位2.机动车限额管理制度设计的总体思路与体系框架机动车限额管理制度设计的总体思路与体系框架 2.1.以机动车数量限额间接调控机动车使用是制度设计的逻辑起点以机动车数量限额间接调控机动车使用是制度设计的逻辑起点 为平衡交通供需矛盾，机动车限额管理将市政道路视为有限公共资源，以行政许可的方式配置公共道路的有限使用权利5。表面上是限制

4、机动车数量，其根本目的是调控使用。理论上若假设车辆使用强度相同（如固定每年行驶里程），则数量与使用量线性相关。但在实际中由于影响车辆使用的因素众多，两者关系并不明确6。因此从严格意义上，机动车限额包括数量限额（QuantityLimited）与使用限额（UsageLimited）两层含义。2.2.行政计划与资源配置相结合是机动车限额管理的实施操作方式行政计划与资源配置相结合是机动车限额管理的实施操作方式 制定机动车限额计划属于行政计划的范畴，配置机动车额度是稀缺公共资源配置过程，2两者决定了机动车限额管理的操作模式。其中，车辆限额是由政府制定额度计划并执行。额度分配是对稀缺额度资源进行配置，要

5、求协调保障各方公共利益，确保资源分配过程公平、公正、公开，同时提高效率、降低成本。配置方式包括市场分配（如公开拍卖等）、非市场分配（如政策性摇号）和复合分配（如拍卖与摇号结合）三种。相应地将机动车限额管理的操作方式划分为三类，如图 2。2.3机动车限额管理制度设计的内容与框架机动车限额管理制度设计的内容与框架 机动车限额管理制度设计主要包括四方面内容：一是机动车额度目标计划，包括设定机动车额度类别、制定和调节限额目标；二是机动车额度配置，利用市场或非市场的资源配置模式；三是机动车额度更新淘汰，控制机动车总体存量；四是制定协同配套政策，主要包括异地车辆管理、二级市场管理、配套商业贷款、收益资金使

6、用等，如图 3。图 2 机动车限额管理的三类操作方式 图 3 机动车限额管理制度设计框架 3.交通承载能力约束下的机动车限额目标交通承载能力约束下的机动车限额目标 3.1.定期理论计划：确定限额目标的模型方法定期理论计划：确定限额目标的模型方法 为实现整体交通发展目标（如车速、出行结构、能耗、排放等），考虑道路、停车、公交设施的容量约束，测算规划年的最大交通需求，即承载能力。依托定量化交通模型，理论上可归结为交通目标、设施容量约束下的双层规划问题78。在此基础上，按照时间周期要求，结合对机动车更新淘汰的预测，确定周期内容许的机动车交通需求净增长率，进而确定机动车数量的净增长控制目标。3.2.动

7、态实证调节：建立额度目标滚动调节机制动态实证调节：建立额度目标滚动调节机制 建立各周期机动车额度目标与车辆净增长（含新增与注销）的互动调节机制，定期适当增加或减少机动车额度目标，调节机制如下式：111)（NpaNNNNDDDVxUX式中：NX是第N个周期的机动车计划额度；ND是本周期预测注销车辆数；1NU是前一周期的剩余额度；x是车辆年均净增长率；1NV是截止前一周期结束的总车辆数；1)（NpaDD是前一周期实际注销车辆数与计划注销车辆数的差值，作为调节系数。新加坡自 1990 年多次调整机动车净增长率目标，1990 年至 2008 年为 3%，2009 年至32011 年为 1.5%，201

8、2 年为 1%，2013 年进一步下调为 0.5%。典型城市额度计划如图 4。01000200030004000500060001990/5/11991/5/11992/5/11993/5/11994/5/11995/5/11996/5/11997/5/11998/5/11999/5/12000/5/12001/5/12002/5/12003/5/12004/5/12005/5/12006/5/12007/5/12008/5/12009/5/12010/5/12011/5/12012/5/12013/5/1A（小汽车1601cc)新加坡小汽车额度 02000400060008000100001

9、20001400016000180002002/1/12002/7/12003/1/12003/7/12004/1/12004/7/12005/1/12005/7/12006/1/12006/7/12007/1/12007/7/12008/1/12008/7/12009/1/12009/7/12010/1/12010/7/12011/1/12011/7/12012/1/12012/7/1上海私人私企客车指标 1600017000180001900020000210002011/1/262011/2/262011/3/262011/4/262011/5/262011/6/262011/7/262

10、011/8/262011/9/262011/10/262011/11/262011/12/262012/1/262012/2/262012/3/262012/4/262012/5/262012/6/262012/7/262012/8/262012/9/262012/10/262012/11/262012/12/26北京个人小客车指标 图 4 典型城市机动车每月额度计划 4.考虑使用差异的机动车额度分类设定考虑使用差异的机动车额度分类设定 4.1.机动车额度分类设定的必要性与要求机动车额度分类设定的必要性与要求 从经济学角度，单一类别的额度设定有利于简化供需关系，经济、高效地配置资源。但从社会公

11、平的角度，这可能使机动车成为富人的“专利”，不能体现“用者自付”原则下差异化车辆使用支付差异化成本的理念。额度分类设定的要求是：不同类别车辆能够明确地区分；不同类别车辆体现差异化的使用强度、成本和收益，供需关系相对稳定；对企业单位用车、运营车辆单独设类；合理确定类别数量，单类额度不宜过少，避免供需关系波动过大。4.2.考虑使用差异的机动车额度分类方法考虑使用差异的机动车额度分类方法（1）根据车辆用途和装备特性的分类）根据车辆用途和装备特性的分类按照营运性质，可分为营运车辆和非营运车辆。按照车辆权属可分为私人私企车辆和公务车辆。按照排气量，可划分高、中、低等不同等级。由于发动机排量与车价正相关，

12、故以排气量划分类别能够间接地体现对购车者收入水平的差异化考虑。新加坡现行的拥车证类别设定综合考虑了购车者公平与经济活动需求，如表 1。将小客车按照排气量进一步细分为 2 类（2001 年前为 4 类），区别普通车和豪华车购买者。专门设定可注册其余所有类别车辆的 E 类拥车证，满足高机动性的用车和换车需求。表 1 新加坡拥车证类别 组别组别ABCDE描述小客车、出租车（不超过1600cc）小客车（大于 1600cc）货车与大巴摩托车公开（可注册 AD组车型）（2）根据车辆使用强度和时空特征的分类）根据车辆使用强度和时空特征的分类按照机动车的使用强度、时空范围等划分机动车额度，能够将车辆使用过程的

13、边际外部成本“前置”到车辆购买环节。制度设计上有以下三种方式：一是限定使用时段，一是限定使用时段，如设定只允许在节假日等非高峰时段行驶的额度。例如新加坡非繁忙时段拥车计划（OffPeakCar），加入计划的车辆享受可观的税费优惠，但工作日仅允许在晚上 7 点至清晨 7 点使用。二是限定使用地区，二是限定使用地区，如设定只允许在外围非繁忙地区行驶。如上海郊区居民申请“沪 C”4牌照不限购，但仅允许在外环及以外地区行驶。三是限定使用强度，三是限定使用强度，即前文提到的“使用限额”，对车辆允许行驶距离或应支付的外部成本（表现为道路拥堵收费）实行限额管理。如里程限额（Verhoef，1997）9、道路

14、收费限额（Barter，2005）10。一种理想的限额模式是以单位路段长度的道路收费为额度单位，以路段运行状况为权重，建立一套拍卖、课税与道路电子收费相结合的道路使用收费模式。在准确监测车辆使用的技术前提下，该模式综合拥车与用车管理，避免了数量限额可能造成车辆使用强度增大的弊端，是提高限额管理政策针对性和缓堵有效性的可行方向。4.3.确定不同类别机动车额度数量确定不同类别机动车额度数量 为反映不同类别机动车额度的需求情况和市场表现，可利用历史数据对不同类型额度的投注数量进行趋势预估，然后按照预测情况分配总体额度。货车、大巴,4383,10%摩托车,10248,24%公开,7170,17%小于1

15、600cc,13,234,30%大于1601cc,8,463,19%小汽车,21697,49%238369,93%19200,7%个人指标单位指标新加坡（小汽车 49%、货车大巴 10%，摩托车 24%、公开 17%）上海（个人指标 93%、单位指标 7%）图 5 2012 年典型城市机动车额度分类与数量 5.行政与市场结合的机动车额度分配方式行政与市场结合的机动车额度分配方式 5.1.设定机动车额度申请资格设定机动车额度申请资格 在额度申请环节，从户籍、纳税、社保、存款等方面设置制度门槛，形成购车者之间的资格差异，起到抑制申请数量、缓和供需矛盾的作用。以私人小汽车额度为例，新加坡要求申请者的

16、指定账户有一定金额存款（10000 新币）；上海要求申请者持有有效身份证或本市居住证明；北京要求住所地在本市，名下没有本市登记的小客车，且对持暂住证的人员要求连续 5 年以上在本市缴纳社会保险和个人所得税。5.2.基于价格的额度分配模式基于价格的额度分配模式 在市场机制下，竞价拍卖被公认是一种符合公平与效率原则的价格发现和资源分配机制。机动车额度拍卖属于多物品同步拍卖，按照定价方式可分为密封投标与公开投标，按照价格规则分为歧视价中标与均一价中标。（1）投标方式）投标方式密封投标。密封投标。竞拍者（尤其个人）在拍卖过程中不能获知机动车额度实际需求的信息。精明的竞拍者依靠经验猜测相对合理的价格，急

17、需的竞拍者往往给出比正常价格高很多的报价，从而导致中标价格被推高且波动性大。5公开投标。公开投标。竞拍者能够同步获知竞拍人数、最低中标价等信息，拍卖过程更透明、公开。竞拍者依据实时的最低中标价，更加理性地确定自己的投注价格，相比密封投标使中标价格更为平稳，反映竞拍者对机动车额度价格的真实判断。随着拍卖网站、ATM 机等信息技术的引入，新加坡、上海先后在 2001 年和 2008 年，将投标方式由密封投标调整为公开投标。（2）价格规则）价格规则按报价支付按报价支付是歧视价中标的一种。出价高于最低中标价格的竞拍者中标，并按各自报价支付，能够部分杜绝为了提高中标机会而报价过高。但从公平性角度，标的物

18、一致的情况下中标价格却不同，将发生“赢者诅咒”现象，还可能出现个人或经销商合谋出价。上海、广州采用这种模式。按最低中标价支付按最低中标价支付是均一价中标的一种。中标者统一支付最低中标价。该模式可以有效避免赢者诅咒现象，竞标者报价集中于最低中标价附近（新加坡中标者报价比最低中标价价格高 20%30%11），但也有合谋出价的风险。新加坡中标价按照最高不成功保留价加 1 新币。5.3.非基于价格的额度分配模式非基于价格的额度分配模式 按需分配、抽签摇号、排队区号是三种典型的非基价分配方式。（1）按需分配。）按需分配。在供不及需的现实条件下，有限的机动车额度不能一一满足所有需求。行政机关选择满足何种需

19、求具有很强主观性，难以保证公平。（2）抽签摇号。）抽签摇号。分配能够简单、快速地无差别的公共资源，社会平等性强，不征收额外费用有利于提高公众接受程度。但由于参与成本低（主要包括规则学习成本、等待中签的时间成本），与中签得到的车辆使用权利在货币价值上不对等，导致分配结果失去理性的因果关系，容易吸引对时间成本不敏感的投机者或非必需参与者，导致中签率低，如图 6。若开放二级市场则容易形成高价“黑市”。此外，能否中签取决于运气，无法满足时间要求急迫的购车需求，对经济社会环境造成负面影响。北京、贵阳均采用摇号模式。（3）排队取号。）排队取号。遵照“先到先得”原则，容易吸引无实际需求投机者。0%20%40

20、%60%80%100%1990/5/11992/5/11994/5/11996/5/11998/5/12000/5/12002/5/12004/5/12006/5/12008/5/12010/5/12012/5/1A组（小汽车1600cc）B组（小汽车1600cc）0%20%40%60%80%100%2002年1月2003年1月2004年1月2005年1月2006年1月2007年1月2008年1月2009年1月2010年1月2011年1月2012年1月0%2%4%6%8%10%2011/1/262011/3/262011/5/262011/7/262011/9/262011/11/262012

21、/1/262012/3/262012/5/262012/7/262012/9/262012/11/26新加坡小汽车额度上海私人私企客车指标北京个人小客车指标图 6 典型城市机动车额度分配中签率 5.4.复合型的额度分配模式复合型的额度分配模式 广州 2012 年起对中小客车指标实行“无偿摇号+有偿拍卖”分配模式。其摇号模式与北京基本相同；指标拍卖采用定时信息公开、按报价支付、可改价的有底价拍卖。这种“均一资源、差异分配”的复合模式优势在于包容性地满足差异需求。但也存在以下问题：一是政6府确定两种方式的额度数量具有很强主观性；二是摇号无偿获得的机动车额度在有偿拍卖的定价机制下有了明确价格，更容易

22、吸引投机者或非必需者参加摇号；三是在供不应求的情况下，通过拍卖获取车牌的及时性同样不能得到保证。6.机动车额度更新淘汰机动车额度更新淘汰 更新或淘汰机动车存量额度是控制机动车净增量的重要环节。在机动车额度计划的制度设计中，对不同类别的机动车额度设定使用期限。期限内可进行更新或延长，否则将按规定注销，并重新纳入额度增量计划。按照“用者自付”原则，额度更新宜采用有偿形式，如需支付额外费用，或需重新参与摇号等配置过程。新加坡实施严格的拥车证期限管理，小汽车额度在 10 年有效期内支付现行限额费（指各相关组别前 3 个月拍卖价格的平均值），可更新获得 5 年或 10 年期限，否则将过期报销。国内城市按

23、照小汽车行驶 60 万公里的国家强制报废期进行报废淘汰，仅广州规定车主在 10年内申领免费的更新指标。0100000200000300000400000500000600000700000200220042006200820102012新注册小汽车注销小汽车小汽车保有量图 7 新加坡机动车新注册、注销小汽车 7.协同配套政策制度的设计要点协同配套政策制度的设计要点 7.1.异地车辆管理政策异地车辆管理政策 新加坡在地理上相对封闭，上海、北京、广州等国内城市则是空间开放的中心城市，都面临市民购买异地车并在市域使用，抵消车辆限额政策效果的突出问题。异地车管理主要包括：在购买环节与周边城市协作，为本

24、地市民异地购车设置政策障碍，但周边城市出于市场利益的考虑，配合力度可能不足；在使用环节通过限行措施设置使用障碍，违者按照“冲禁令”处罚，需同步加大执法力量投入或应用交通新科技。7.2.稳定拍卖价格政策稳定拍卖价格政策 机动车额度拍卖价格的不断攀升引起了社会高度关注和争议，上海历史峰值近9.2万元，新加坡超过 9 万新币（约合 45 万人民币）。客观上，在人口增长、收入提高的背景下，稀缺额度价格上涨符合市场经济基本规律12。但有必要优化设计行政制度，建立公开、透明、高效的拍卖机制和准确、稳定的价格机制，加强对投机行为监管。例如，新加坡不断改进拍卖制度，将密封投标调整为公开投标，并对小汽车拍卖设置

25、高低两个等级；上海引入两轮公开投标，并在对第一轮设置高价提醒。7$0$20,000$40,000$60,000$80,000$100,000$120,0001990/7/11991/7/11992/7/11993/7/11994/7/11995/7/11996/7/11997/7/11998/7/11999/7/12000/7/12001/7/12002/7/12003/7/12004/7/12005/7/12006/7/12007/7/12008/7/12009/7/12010/7/12011/7/12012/7/1A组（小汽车1600cc）B组（小汽车1600cc)020000400006

26、0000800001000002002年1月2003年1月2004年1月2005年1月2006年1月2007年1月2008年1月2009年1月2010年1月2011年1月2012年1月2013年1月最低成交价（元）平均成交价（元）新加坡小汽车额度上海私人私企客车指标图 8 新加坡、上海机动车额度拍卖价格 7.3.二级市场管理政策二级市场管理政策 采用非基价的额度配置模式时，为避免涌现职业投机者，甚至形成“黑市”，应关闭机动车额度交易的二级市场。采用基于价格的额度配置模式时，为提高政策灵活性，方便部分人更换车辆，以及营运车辆配置的实际需求，可对部分供需关系相对稳定的指定类型额度开放二级市场12。

27、如新加坡规定货车与大巴、开放类别额度可交易。7.4.配套商业贷款政策配套商业贷款政策 商业贷款在便利购车的同时，也削弱了购车者对价格的敏感性，增加了潜在的购车人群数量，从而导致供需矛盾更为尖锐。因此，应执行相对严格的购车贷款政策，尤其是对获得机动车额度过程中的商业贷款，利用配套商业贷款政策从源头缓和供需矛盾。7.5.收益资金使用政策收益资金使用政策 利用竞价拍卖的所得收入应缴入市本级财政，实行收支两条线管理，专项用于城市交通设施建设和公共交通发展，对资金使用进行审计监管，并定期社会公众公布。8.结语结语 机动车限额管理具有行政调控直接、准确、可控的优点，避免城市人口、收入增长背景下价格调控政策

28、“失效”的问题，且在汽车化进程中越早实施效果越好、遇到阻力越小，对正处于快速城市化的国内大中型城市具有现实意义。本文研究梳理了机动车限额管理中“计划分配更新”的制度设计框架，认为“分类限额+市场分配+有偿更新+协同配套”的模式更能兼顾公平与效率，更符合“用者自付”的理念。在既有经验的基础上，研究实践可从以下两个方面寻求突破：一是更精细化的制度设计安排，如行政与市场手段的耦合互补、对车辆使用实行限额管理等。二是渐进式的政策推进模式，如对市民购车与用车观念进行引导与宣教、引入多方参与互动的公共政策制定与决策过程等。【参考文献】【参考文献】1 Phang,S.Y.,Wong,W.K.,Chia,N.

29、C.Singapores Experience with Car quotas:Issues and Policy Processes.Transport Policy.1996(3),145153.2 上 海 市 人 民 政 府.上 海 市 非 营 业 性 客 车 额 度 拍 卖 管 理 规 定 EB/OL.2012.http:/ 83 北京市交通委员会等.北京市小客车数量调控暂行规定实施细则（修订）EB/OL.2011.http:/ 4 广 州 市 人 民 政 府.广 州 市 中 小 客 车 总 量 调 控 管 理 办 法 EB/OL.2013.http:/ 5 杨小君，黄全.机动车牌照拍

30、卖行为的合法性认识解读行政许可法第 12、53 条的相关规定J.行政法学研究.2005(4):109-115.6 A.Chin,P.Smith.Automobile Ownership and Government Policy:The Economics of Singapores Vehicle Quota SchemeJ.Transportation Research Part:A,1997(31):129-140.7 M.L.Tam,William H.K.Lam.Maximum Car Ownership under Constraints of Road Capacity and

31、Parking SpaceJ.Transportation Research Part A,2000(34):145170.8 晏克非.交通需求管理理论与方法M.上海：同济大学出版社.2012.9 Verhoef ET,Nijkamp P,Rietveld P.Tradable permits:their potential in the regulation of road transport externalitiesJ.Environment and Planning B,1997,24(4):527-548.10 Paul A.Barter.A vehicle quota integr

32、ated with road usage pricing:A mechanism to complete the phase-out of high fixed vehicle taxes in Singapore.Transport Policy 2005(12):525536.11 Report of the Vehicle Quota System Review CommitteeR.Government Parliamentary Committee,Singapore.1999.12 Winston T.H.Koh.Congestion Control and Vehicle Ownership Restriction:The Choice of an Optimal Quota Policy.Journal of Transport Economics and PolicyJ.2004,38(3):371-402.【作者简介】【作者简介】陈蔚，男，硕士，深圳市城市交通规划设计研究中心，工程师。电子信箱：