某某某市某某文化生态新城建设PPP项目---物有所值评价.docx

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1、一、 前言1二、项目概况1（一）项目简介1（二）项目实施范围4三、物有所值定性评价9（一）促进政府职能转变9（二）增加供给，节约成本9（三）优化风险配置10（四）提高运营效率13（五）促进创新和公平竞争15|母友谊咨询I mi Nd*.Hir nfr.ui r ami%序 号项目名称拟用地面积（亩）建设规模和内容预计建设投资（万元建设周期（预计）已完成工作18会展中心200建成商务会展、酒店等配套服务于一体的 综合商业服务中心20,0002020-2022已完成立项，正在进行方案设计19城市停车场200在新城和旧城区按区域布点建设停车位约2000 个12,0002017-2022已完成立项、方

2、案 设计20宁嘉公路改道线200全长约3000米，按42米城市景观大道建设8,0002017-2019已完成立项，正在进行方案设计合计3,379200,700三、物有所值定性评价本项目总投资约20.07亿元，如果采用传统模式将给某某某县财 政带来较大财政压力，项目有可能要在若干年之后才能实施。根据项目实际情况和实际需要，本项目未来适宜采用PPP模式 进行建设开发，下面从促进政府职能转变、加快增加供给、优化风险分 配、提高运营效率、促进创新和公平竞争几个方面对采用PPP模式 建设本项目进行物有所值（VFM）定性评价。（一）促进政府职能转变PPP模式可以促进政府职能转变，提高政府治理国家的能力。政

3、 府从繁多的事务中脱身出来，从过去的基础设施建设公共服务提供者转 变为一个监管者，减少对微观事务的干预，增加在规划、监管方面的精 力投入，保证公共服务质量，提高公共服务效率。（二）增加供给，节约成本本项目采用PPP模式实施，可以减轻某某某县政府债务负担与 融资平台压力，符合目前政府与社会资本合作的国家政策。根据国发 201443号文和财预2014351号文，PPP项目所形成债务不计入政 府债务（但相应政府支付义务要纳入预算），PPP因此成为地方政府 未来除举债融资外解决“公用事业资金问题的关键方式，本项目采取PPP模式是解决政府投资项目资金筹集的有效路径。1、增加基础设施领域供给，合理配置资源

4、PPP模式稳定的投资收益和市场潜力能够吸引各种社会资本投 资公共基础设施，优化配置市场资源。在政府的监管下，既可以避免开 发建设过程中的过度建设，又可以将这部分资金进行合理利用，加快基 础设施建设，从而合理增加基础设施供给。2、节约全生命周期费用PPP模式可以节约成本费用。本项目将设计、施工等全生命周期 工作整合起来，由社会资本及其项目公司负责，激励其在全生命周期内 统筹考虑成本最小化，节约建设资金。在项目初始阶段，社会资本与政府共同参与项目的识别、可行性研 究、设计和融资等项目建设过程，保证了项目在技术和经济上的可行性, 缩短前期工作周期，使项目费用降低。（三）优化风险配置采用PPP模式，政

5、府和社会资本按照最优化原则分担风险，政 府科学合理地向社会资本转移风险，在一定程度上更合理地分配了风险。在PPP模式下，公共部门和社会资本合作，双方共同出资设立 项目公司从事公共设施建设和运营工作，双方可以协商谈判制定比较 合理的风险分配机制。下面从融资风险、设计和建设风险、政治风险、法律风险等方面来 比较PPP模式和传统政府购买模式。1、融资风险在项目公司获得特许经营权之后，需要进行融资以完成各子项目的 设计、建设等工作。本项目融资风险主要为项目建设期资金短缺的风险， 即资金的筹措无法满足企业生产建设的需求、融资到位但成本高、政府 收回特许经营权等风险。本项目在PPP模式下，业主方以各单项工

6、程两个月建安费为基 数，计算基数为每期乙方投资的金额扣减甲方已购买服务金额，其中 2016年底前开工项目支付20%, 2017年后开工项目支付30%,由于 政府方提供一部分资本金，降低了项目公司筹措资金的风险；政府方出 资代表参与项目公司组建与运营，降低了政府公共部门回收特许经营权 的风险，提高了项目整体风险承担能力。2、设计和建设管理风险本项目涉及子项目较多，前期投资较大，这对项目公司设计、投资 建设、管理的组织和实施方面的能力要求较高。同时资金筹措、资源供 应、市场、竞争对手方面的不可确定性，使得项目公司的投资建设、经营 管理存在一定风险。建设风险主要有设计能力、工程质量风险、竣工验收 风

7、险、工程进度延后风险、设计变更风险等。在传统模式下，社会资本 独自承担建设管理风险，不利于发挥社会资本进行项目建设的积极性，由于社会资本考虑到这一风险可能带来的损失，往往 不会做出合理的报价。而本项目在PPP模式下，统一由中国建筑上海设计研究院进行 总体规划，设计方面遵循高标准、高要求的原则，避开了传统项目设计 风险。另外，双方共同设立项目公司，这也有利于发挥各方降低风险的 积极性。3、政治风险政治风险对本项目有一定影响，需要考虑。本项目可能的政治风险 主要有社会稳定风险、政府信用风险、审批延误风险等。在传统模式下，公共部门自身违约或变更政策、延误审批等事项带 来的政府信用风险和审批延误风险由

8、社会资本承担，其余风险全部由公 共部门承担。双方对彼此承担的风险缺乏关注和理解，不利于双方进一 步开展合作。而在PPP模式下，双方共同成立项目公司，可以实现 风险共担，双方协商确定合理进行风险分配，共同发挥应对风险的能力。4、法律风险法律风险是指基于法律规定或合同约定，由于企业外部法律环境发 生变化或法律主体的作为及不作为，项目所属国家和地区法律法规的变 更导致的而对企业产生负面法律责任或后果的可能性。在传统政府购买模式下，运营阶段的风险是由政府共公共部门承担，增加了公共部门的法律风险，不利于双方合作的进一步开展。而在PPP模式下，双方共同协商，合理确定法律风险的分配。5、自然风险自然风险主要

9、有自然环境破坏风险、不可抗力风险等。在传统政府购买模式下，自然风险实质是上在不同阶段分别由政府 公共部门和社会资本承担，双方缺乏风险共担机制。社会资本参与公共 基础设施建设，为了获取可观利润，往往在项目建设和运营过程中忽略 环境保护，从而对环境造成破坏。在PPP模式下，由于政府股东的参与介入，政府方起到监管的 角色，可以有效控制此类问题，将对环境的影响和破坏降到最低。（四）提高运营效率PPP模式引进了专业的建设公司，能够一定程度上提高运营效 率。社会资本在报价时，将预先做好全生命周期内的成本和资金规划，提高 成本的可预测性和透明度，降低项目建成后缺少运营维护资金的风险。 而政府方在设定合作协议

10、和PPP合同时，将充分考虑项目建 设的标准和运营效果，以绩效评价方式支付补贴，激励社会资本提高 运营效率。1、投融资传统模式下，投资利用效率不高，各部门虽然分工但却并不能很 好地协作。传统的模式往往会导致政府短期负债增高，造成资金短缺局 面。而PPP模式正是因为社会资本资金的流入而使政府的资金压力 得到缓解。因此社会资本的参与是PPP项目的显著特征。在现行政策下，某某某县政府及相关部门即使资金紧张也不能免息 获得借款，而负债已较高的政府还要面临资金成本升高的问题。PPP采取的融资渠道将影响各参与人的剩余分配和激励，以及项 目的结果。外部融资作为最普遍的融资形式不仅有助于PPP将风险 转移到第三

11、方，而且能够监督和规范项目的评价和执行，从而提高 PPP的效率。2、正外部性传统模式，政府往往忽略市政基础设施的外部性特征，只评估项目 本身的现金流而非项目的真实收益。但是在PPP模式下，当在建设 或运营等环节出现外部性时，PPP模式能够注重项目的真实收益。由于 PPP往往同时肩负建设和运营和职责，因此政府选择PPP 模式只需承担运营的激励成本即可。当提高资产质量、提供优质服务的 成本都比较低的时候，PPP模式才是有效率的。建设和运营阶段正外部性都是影响PPP效率最重要的因素，本 项目建设阶段的投资能够有效地降低运营阶段的成本并提高质量。多任 务多子项目的统一授权能够使项目公司基于整个项目全寿

12、命、全规划阶 段的收益最大化来安排相应激励，进而实现效果最优化。3、价格规制体系传统政府购买模式的价格规制体系并不完善，这使得社会资本与政 府合作双方合作中会出现一些问题。而在PPP模式中，价格规制体系是核心内容，对政府来说，适 当的规制能够保护合作关系运作的效率；对社会资本来说，规制能够提 供条款保护，以保证其合法权益。PPP价格规制通常采用收益法规制、 价格上限规制两种。收益规制可以看成是政府的收入保证。价格上限属 于激励规制。两种规制互相补充、在走向上又有趋同。（五）促进创新和公平竞争PPP项目的产出说明注重结果导向，而非投入和过程导向，并采 用竞争性采购方式选定社会资本，进而激励社会资

13、本进行创新。政府对社会资本提供的服务进行质量、数量和及时性等方面的绩效 监测和管理，按绩效向社会资本付费，并且罚劣奖优。PPP投标时要公 示透明机制，使得社会资本机会均等、公平竞争。PPP模式打破地区封锁和行业垄断，完善了竞争机制，放开了自 然垄断行业竞争型业务，这有利于市政公共服务提供者进行管理、改进 以促进节约成本，从而促进了行业的创新。综上，参照财政部政府和社会资本合作中心编制的PPP物有所 值研究，以PPP模式实施本项目符合物有所值的定性论证，满足 VFM要求。4Q -1.一、 前百中央明确提出，要走以人为本、四化同步、优化布局、生态文明、文化 传承的中国特色新型城镇化道路；省委、省政

14、府提出要坚持速度、质量、效 益并重，促进规模扩张、品质提升、特色彰显同步，实现城镇化质量和 水平全面提升；永州市市委、市政府提出要打造品质活力城市。为优化某某某县城市结构，完善城市功能，某某某县人民政府紧 紧围绕国家新型城镇化的发展思路，进一步创新某某某县城市基础设 施投融资体制，提升基础设施的建设运营绩效水平，启动实施某某某县 某某某文化生态新城建设PPP项目（以下简称“本项目”），将某 某某县“某某某文化生态新城”建设成生态、文化、旅游、品质、活力的现 代新城。某某某县人民政府聘请友谊国际工程咨询有限公司为本项目提供 咨询服务。本报告通过对项目采用PPP模式的物有所值进行分析， 为委托方及

15、某某某县人民政府进行PPP决策提供参考。二、项目概况（一）项目简介1、项目名称某某某县某某某文化生态新城建设PPP项目2、业主单位某某某县城市建设投资管理中心3、项目背景某某某县位于湖南省永州市某某某，县土地总面积2,510平方公 里，总人口 85.97万。2014年，全县实现GDP同比增长11%,经济 总量、发展质量、人均均量协调增长，在“三量齐升”中迈上新台阶。 经济发展实现“三个过百亿、一个破十亿”。全县实现GDP112.48亿 元、工业总产值117.7亿元、投资128亿元、财政总收入10.07亿元。 城镇居民人均可支配收入为18502元，同比增长9.2%；农村居民人 均可支配收入达到9

16、585元，同比增长11.7%o财政总收入、农村人 均纯收入提前一年实现“十二五”目标，县域综合实力在全省排位上升 2位。但现阶段某某某县城市规模小，人口密度高、功能不完善的问题较 为突出。2014年，某某某县城镇化率为37.65%,比全国低17.12个 百分点，比全省低11.63个，比全市低5.55个百分点。全县常住城镇 人口 27.23万人，有近60万农村人口，从事第一产业的人口比重很大。 城市经济占全县经济总量约50%,而全国发达县区城市经济占县域经济 总量已达60%。这一现状，决定了某某某县必须持续推进城镇化，逐步完善城市基础设施建设。为了提升基础设施建设运营绩效水平、缓解财政支出压力，

17、某某 某县人民政府决定采用PPP模式启动某某某文化生态新城建设，规 划范围东起长春村、西至福家坪村、南起黄泥塘村、北至印山路，由 某某某县城市建设投资开发有限责任公司（以下简称“城建投”）作 为政府方出资代表与社会资本成立项目公司，共同进行项目投融资、建 设、运营维护。某某某文化生态新城将是全县新型城镇化建设的重头戏和县城扩 容的主战场，建成后城区总面积将拓展21平方公里，城镇人口增 加16万人，并将提升整个城区的道路通行能力以及增加绿色休闲区域，对 拓展城市发展空间、提升城市周边土地价值、拉动县城城市开发建设、 改善投资环境、发挥区位优势、促进区域社会经济发展具有重要的意义。4、项目投资总额

18、本项目总投资约20.07亿元，最终以经过政府财评确定的金额为 准。5、项目实施方式本项目采用PPP模式（政府通过与社会资本建立伙伴关系提供 公共产品或服务的一种方式）由政府授权城建投作为政府方出资代表与 社会资本合作成立项目公司（SPV）。政府授权机构与项目公司签署PPP合同授予项目公司投融资、建设、经营维护权。某某某县人民政府通过政府采购流程（竞争性磋商）进行PPP 项目采购，选择社会资本。本项目的社会资本依法能够自行建设的，可 依据有关法律法规的规定承担施工总承包任务。项目公司在PPP合作期内提供投资、融资、建设、运营维护服 务，收取可用性付费和运营维护费，以此收回投资并取得合理回报。PP

19、P合作期满后，项目公司将项目资产全部无偿移交给实施机 构。资产验收通过后，根据PPP合同约定的程序，项目公司移交项 目设施，并办理项目资产的权属变更等相关手续。政府将财政支付费用按照PPP有关政策规定，列入年度财政预 算和中期财政规划，并取得县人大常委会的批准。（二）项目实施范围本项目包含市政基础设施、教育医疗设施、体育会展设施、城市停 车场及公园绿地等20个子项目，总投资约20.07亿元（各子项目建 设内容及投资估算等信息详见表2-1）,业主单位为某某某县城市建 设投资管理中心。截至2015年10月底，上述项目中有部分项目已启 动前期工作，全部子项目初步计划于2016-2022年完成建设任务

20、，具 体建设计划将根据县政府授权机构与项目公司在所签署的PPP合同 中约定。|母友谊咨询I mt MiMiir t（ifr.tii vani%表2T 某某某县某某某文化生态新城建设子项目情况序号项目名称拟用地面 积（亩）建设规模和内容预计建设投资（万元建设周期（预计）已完成工作1九嶷大道改扩建700全长7.9公里，按60米城市景观大道改扩 建26,2002016-2017已完成立项、方案设计2宁嘉公路改扩建133道路全长2122米，原路面宽9米，按42 米城市景观大道改扩建5,4002016已完成立项、方案 设计3汽贸路120全长2277米，按35米城市景观大道建设 其中含跨人工湖景观桥一座6

21、,0002016-2017已完成立项、方案 设计4文化路126全长2000米，按42米城市景观大道建设6,0002016-2017已完成立项、方案设计5崇德路61全长1200米，按34米城市景观大道建设3,5002016-2017已完成立项，正在进行方案设计6德才路40全长1200米，按18米城市景观大道建设2,0002016-2017已完成立项，正在进行方案设计序 号项目名称拟用地面积（亩）建设规模和内容预计建设投资（万元建设周期（预计）已完成工作7二中350总建筑面积11.2万平方米（含地下停车位）16,8002016-2017已完成可研、方案设计8党校50地上建筑面积19072平方米，地

22、下建筑面积3453平方米4,0002016-2017已完成立项、方案 设计9就业培训中心30总建筑面积10000平方米2,0002016-2017已完成立项，正在进行方案设计10舜帝南路往南延伸 线126全长2000米，按42米城市景观大道建设6,0002016-2017已完成立项，正在进行方案设计11泠江河两岸景观大道150全长约5000米，按18米-24米生态观光大道建设10,0002017-2019已完成立项，正在进行方案设计12水市路南段改扩建50全长1500米，按22米城市景观大道改扩建3,0002016-2017已完成立项，正在 进行方案设计13市民中心80主要建设老人、工人文化、

23、青少年、妇女 儿童四个活动中心为一体的综合性建筑10,0002016-2018已完成立项，正在 进行方案设计序 号项目名称拟用地面积（亩）建设规模和内容预计建设投资（万元建设周期（预计）已完成工作14省儿童医院湘南分院123拟建约3万平方米，是一所综合性儿童医 院，主要建设妇幼保健院、计划生育技术 服务站、儿童医院、卫生监督所和舜陵街 道医院等7,8002016-2018已完成立项，正在 进行方案设计15五里洞田园湿地公园300建设20-60米宽，长约4000米的湿地公园 带，集防洪、城市污水治理净化、中水利 用等功能于一体，是“海绵”城市的重要 组成部分6,0002016-2018已完成立项，正在进行方案设计16体育中心240总建筑面积59200平方米26,0002017-2019已完成立项，正在进行方案设计17便民服务中心100主要建设招商中心、院士工作站、广播电 视服务中心、交通指挥中心、电力调配中 心、环保监测、林业科技等设施20,0002020-2022已完成立项，正在进行方案设计