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1、矿产资源经济关系中若干问题研究报告目录前言2一、矿产资源经济关系现状分析3二、矿产资源经济关系中涉及的几个问题6（一）关于政府掌控矿业权的问题6.政府掌控矿业权的表现形式6.政府掌控矿业权的主要原因81 .政府掌控矿业权的直接后果9.政府在矿业权市场建设中的职能定位9（二）关于矿业权人和矿产地民众的关系问题11.矿产资源开发是把“双刃剑”，其负面效应必须重视111 .正确处理矿业权人和矿产地民众关系的基本思路12（三）关于矿产资源管理方面中央和地方政府的关系问题15.坚持矿产资源统一管理与分级分类管理相结合，合理划分管理事权15.进一步明晰矿产资源国家所有的公共产权161 .实行矿产资源国家所

2、有权权益分配法定17（四）关于矿业权市场建设问题18.矿业权市场的定义及其基本功能18.政府出让矿业权不是一级市场20三、基本思路和具体建议25（一）正确处理矿产资源经济关系的基本思路25（-）加强矿政管理和法制建设的具体建议26.抓紧修改完善矿产资源法律法规，全面推进依法行政261 .合理划分各级政府矿政管理事权，规范政府及主管机关的行政行为26.重视发挥矿产勘查、开发主体的能动作用，确认地勘智力劳动价值及补偿27.全面核算矿产资源开发成本，深化矿产资源税费制度改革27(1)认真组织编制和实施矿产资源规划。这是贯彻落实科 学发展观，促进矿产资源合理开发利用，落实国家产业政策，加 强和改善对矿

3、产资源开发宏观调控的重要手段，也是依法建设和 管理矿业权市场的重要依据。政府应着重组织加强矿产资源战略 研究和矿业权市场动态分析，引导市场主体实现规划调控目标。(2)加强矿业权市场法制建设。建立规范、公正、开放、 统一的矿业权市场，维护矿业权市场的正常秩序，这是政府义不 容辞的责任。市场监管，关键是要有法可依，有法必依，执法必 严，违法必究。当务之急，就是要加强矿业权市场的法制建设。(3)切实转变职能和作风。政府的矿政主管部门，承担着 社会管理重要职责，不能既当运动员，又当裁判员。更不能见利 忘义，要从市场参与者转向市场监管员和服务员，维护公平与正 义，维护矿业权人的合法权益，确保矿业权市场主

4、体平等、竞争 自由。政府必须按照政企分开、政事分开、政资分开的原则，把 矿业权的经营权还给市场主体，才可能切实负起市场监管的责 任。(4)积极构建矿业权市场服务体系。在体制转型期，培育 和规范矿业权市场有关的中介服务组织，这既是政府的重要职 责，也是转变政府职能、建设服务型政府的基本要求。此外，还 要组织建立健全信息服务体系和矿业融资体系，为矿业权市场提 供优质服务。（二）关于矿业权人和矿产地民众的关系问题矿业权人尤其是采矿权人与矿产地民众之间存在着较为复 杂的经济利益关系，一般来说应该在矿产品全成本核算中加以解 决。近年来，随着矿产品价格大幅上扬，加上矿产资源国家所有 权管理到位不够，一些矿

5、产地出现了因开矿而暴富的亿万富翁； 而当地民众仍是“草根贫困”，贫富悬殊，致使矿业权人和矿产 地民众的关系日益紧张，甚至发生械斗，危及矿区乃至当地社会 的稳定。1.矿产资源开发是把“双刃剑”，其负面效应必须重视矿产资源是大自然赋予人类的宝贵财富，对其开发利用，可 以给当地民众增加一些直接收益，带来迅速发展的机会。毋庸讳 言，矿产资源开发可能会造成区域生态环境的破坏，产生一系列 负面效应。1 .矿产资源开发对原有地形地貌的破坏，特别是露天开采， 其破坏作用更大，一些老矿山（如抚顺、鞍山）对当地生态环境 影响已经充分显现出来。2 .矿产资源开发所产生的尾矿、废石及其堆放，不仅影响 当地的生态环境，

6、而且威胁着人民的生命财产。特别是我国堆放 尾矿的病库、险库占很大比例。一旦出问题，后果极其严重。3 .矿产资源开发及选冶过程中，向大气和地表排放的废气 废水，破坏性特别严重，直接危害动植物的生长，危害人民的健康和生命。4 .矿产资源开发对土地的破坏也是很大的，据有关部门对 1173家中型以上固体矿山调查，仅1995年到1996年即占地73 万公顷，其中包括露天采场、排土场、尾矿堆放场、塌陷区等。当前，在矿产资源开发中，忽视负面效应十分突出。在矿产 品成本构成上，对生态环境治理成本被严重低估了，导致应该支 付却并未支付的一部分生态环境治理费进入矿业暴利，由矿业老 板拿走了，并作为巨大的推动力加速

7、矿产资源的勘查和开发。对 于这种情况，必须有一个清醒的认识，特别是代表国家和政府的 矿政管理的部门，必须全面承担起责任。5 .正确处理矿业权人和矿产地民众关系的基本思路（1）要落实科学发展观，统筹区域经济社会发展，坚持矿 业开发惠及当地的理念。2007年6月14日地质勘查导报刊发了纽蒙特加纳金矿 公司坚持“每一盎司黄金都要惠及当地社会经济”的报导，给人 以新的启示。其实，我们国内也有云南省云天磷化集团这样的典 型。该公司转变思想观念、创新工作理念，积极构建矿山发展促 进地方经济发展和当地民众变富的平台，统筹规划资源市、县磷 矿采选和磷化工布局，增加地方税收；有计划安排招收农民工及 子女，增加新

8、的就业岗位；将矿区复垦苗木种植任务，通过劳务 合同，委托村委会组织当地民众进行；尊重历史、改善现状，做 好资源整合，加强企业联营；以及出资修建乡村公路、改善学校 设施、建设人畜饮水工程等，开创了矿地共赢，和谐相处的新局 面。(2)要把物权法关于“相邻关系”、“地役权”的规定 作为研究、处理矿业权人和矿区民众的关系的基本原则。矿业权人和矿区民众之间既有相邻关系，也有地役权的问 题。相邻关系是法定的对相邻不动产权利人的限制，法律要求一 方必须为另一方提供便利，以维护正常生活和生产的最低需要； 而地役权则是扩大对他人不动产的利用来提高自己不动产的价 值，不能由法律强制，而应采取协商方式由当事人约定。

9、在计划 经济体制下，国有矿山企业和矿区村民集体之间一般是以相邻关 系来处置，大都相安无事。随着社会主义市场经济体制的建立， 矿山企业或矿老板更加注重自身的经济利益，追求利润最大化； 而觉醒了的矿区民众就不干了，强烈诉求依法维护自身环境权 益。新形势下，一方面要求矿区民众，依法处理与采矿权人的相 邻关系，以满足矿业权人的正常生活和生产的最低需要，不得漫 天索要、无理取闹；另一方面也要求采矿权人尊重矿区民众的地 役权，不得以势压人，强征强购，而要充分协商，合理补偿。(3)要重视矿产资源开发负面效应滞后性，加强法制建设。矿产资源开发常常是当代人受益，后代人受损，当代人对矿 产资源开发的越多，留给后代

10、人矿产资源越少，而对生态环境破 坏的负面效应却越多。由于后代人及其代理人缺位，当代人总是 占得先机，掌握主动权。此外，矿产资源开发的负面效应往往有 滞后性，矿老板贿赂买通少数权贵后，挖矿赚钱一走了之，却把 环境负效应留给了政府和当地民众。在两个利益主体博弈、后期 当政者缺位的情况下，现期当政者急功近利或是见利忘义，官商 勾结，常常是少数人剥夺了多数人的话语权。因此，必须建立矿 山环境补偿机制并法制化，才能真正维护矿区民众的权益。(4)要转变政府职能，强化矿山环境恢复的监督管理。长期以来，我国矿山环境恢复治理基本作为经济外部性处 理，即要么由政府从公共财政拿钱再去专项治理；要么以牺牲矿 区民众的

11、生存环境权益为代价，作为环境欠账留在当地。对于计 划经济体制下的特殊遗留的矿山环境问题，国家当然要予以重 视、逐步加以解决，采取政府埋单或制定“谁投资、谁受益”的 优惠政策，鼓励单位和个人对废弃矿山逐步进行治理。对于在市 场经济条件下，新建和生产中的矿山要按照“谁破坏、谁恢复治 理”的原则要求，建立矿山环境治理保证金制度，并将矿山环境 治理费用纳入开采成本，矿山企业及矿业权人边开发边进行环境 治理，确保矿山环境的土地恢复到可利用的状态。矿山企业及矿 业权人责无旁贷的要承担矿山环境恢复治理的主体责任。政府既 无可能，也无必要越俎代庖、大包大揽；而是要通过制定有关法 规引导市场主体行为，督促市场主

12、体履行矿山环境恢复治理的法 定义务。（三）关于矿产资源管理方面中央和地方政府的关系问 题长期以来，我国实行的是行政上中央集权式管理与财政上 “分灶式”管理相结合。在矿产资源管理方面，中央和地方政府 的关系主要反映在管理事权划分与矿产资源国家所有权权益的 分配。1 .坚持矿产资源统一管理与分级分类管理相结合，合理划 分管理事权当前，世界上大多数矿产资源丰富的大国，对矿产资源管理 方式都趋向于集中统一管理。正如美国公共管理学R-0教授所 指出：“统一管理比较省事，但容易掩盖一些矛盾，不能使各利 益主体共同负责，实际上是一种粗放式的管理”。我国在坚持矿 产资源集中统一管理原则下，正在探索实施分级分类

13、管理。也就 要充分考虑矿产资源的自然属性、经济属性，要充分考虑其对经 济建设的重要程度、优势或稀缺程度，充分考虑其矿床规模等因 素的综合影响的基础上，确定适合我国国情的矿产资源分级分类 管理模式，进一步合理划分矿政管理事权和明确相应责任。与此 同时，要明确规定矿产资源税费征收成本定额，严格实行收支两 条线原则，切实解决目前普遍存在的基层矿政管理经费不落实和 截留坐支并存的问题。2 .进一步明晰矿产资源国家所有的公共产权矿产资源法明确规定：“矿产资源属于国家所有，由国 务院行使国家对矿产资源的所有权”。这就表明，国务院是矿产 资源国家所有权的终极代表，各级地方政府只能依据国家法律的 规定和国务院

14、的授权，才能代表国家行使矿产资源所有权的权 能。但是，一方面是矿产资源分布在全国各地，国务院行使国家 对矿产资源的所有权，仍有赖于地方政府的支持和配合，并代表 国家对矿产资源的勘查、开发进行直接监督管理；另一方面是在 社会主义市场经济体制下，地方政府本身角色发生了较大变化， 不仅是中央政府在地方的“代言人”，而且已经成为重要的经济 利益主体。地方政府往往为本地区的发展，同时也为自身价值的 实现，向中央谋求更多的国家所有的矿产资源配置收益权。随着 矿产资源稀缺程度的不断提高和矿产品价格的不断攀升，矿产资 源产权收益急剧增加，地方政府对现实利益追求的欲望更为强 烈。凡是滥采乱挖矿产资源的老大难地区

15、，不同程度都是受到了 当地政府的保护、支持，甚至怂恿。在国家所有的矿产资源产权 主体到位不够或长期“虚位”的情况下，地方政府以所有者自居， 使国家所有的矿产资源产权主体多重化和矿政管理复杂化。矿产资源法实施以来，在坚持矿产资源国家所有的法理 前提下，就如何处理中央和地方的矿产资源收益关系进行了探索: 如把资源税列为地方税种并全留给地方；矿产资源补偿费中央和 地方是五五分成（民族地区四六分成）；国家出资形成的矿产地 矿业权出让收益中央和地方二八分成等。据财政部统计年报，从 2001年到2005年，全国征收资源税466. 8亿元、资源补偿费143 亿元，总共609. 8亿元。其中上缴中央77亿元，

16、仅占20%,实 际上中央已将矿产资源收益分配向地方倾斜了；但是不少地方并 不满意。究其原因：一是分配结构不合理，实际结果呈纺锤形， 矿产资源所在地的县（含乡）和国家一样，收益不多；二是现行 分成比例的规定仍是部门规章，地方担心政策多变；三是由于矿 产资源本身的隐蔽性及开发周期较长，导致矿产资源所有权预期 收益的风险性、期权性，往往感到迟得不如早得，稳得不如现得。 总而言之，矿产资源国家所有的公共产权亟待进一步明晰。否贝L 多重产权势必造成多个所有者争相对矿产资源进行超强度甚至 是掠夺式的开采，导致矿产资源的破坏和浪费，这也是矿产资源 开发秩序难以长治久安的深层原因。3 .实行矿产资源国家所有权

17、权益分配法定古人云：只有定分才能止争，有恒产才能有恒心。也就是说, 只有通过法规形式，把中央、省、市、县的矿产资源权益分配关 系加以明确，即要把分配结构由纺锤形改为哑铃形，把矿产资源 所有权益的大头分给中央政府及矿产资源所在地县（含乡）政府, 这样才能实现权益共享、责任共担，真正把矿产资源的有效保护 和合理利用落到实处。（四）关于矿业权市场建设问题1996年新修订的矿产资源法，确立了矿业权有偿取得和依法转让的法律制度。2003年党的十六届三中全会通过的中 共中央关于完善社会主义市场经济体制的若干问题决定中明确 提出，加快发展土地、技术、劳动力等要素市场。矿业权市场是 全国要素市场的重要组成部分

18、；也是在社会主义经济市场经济体 制下，正确处理矿产资源经济关系的有效途径。1 .矿业权市场的定义及其基本功能矿业权市场是因矿业权的流转交易所产生、形成的经济关系和行为的总和。矿业权市场的基本功能是市场主体矿业权人之 间，通过平等竞争交易，达到矿业权合理有序的流转，从而实现 资源的优化配置，促进矿产资源勘查开发的繁荣昌盛，保障国家 社会主义现代化建设的当前和长远的需要。“十五”以来，全国的矿业权市场从无到有、从小到大，方兴未艾。全国矿业权的转让情况统计表2000 年2001 年2002 年2003 年2004 年2005 年探 矿 权转让宗数4554163493711675转让交易额（万元）35

19、132107065370695283269107204862采 矿 权转让宗数2535092388100614871411转让交易额（万元）123301140950312949373597406292463019从上表不难看出，各项指标基本上都是逐年递增，说明在矿 产品价格不断攀高的形势下，全国矿业权市场也日趋活跃。矿业 权通过市场流转，使勘查资源得以合理有效配置，涌现了一批成 功的案例：（1）贵州省水银洞金矿矿业权转让。该矿是由贵州省地勘 局XX地质队发现并拥有矿业权，中途和加拿大某矿业公司（投 入200万加元）合作勘查未果。金的赋存状态为微细超微细 粒浸染状。由于矿石类型特殊，选矿工艺不过

20、关，长期呆置。矿 业权人和福建紫金矿业公司反复协商，将矿业权转让给双方合资 成立的贵州紫金矿业股份公司。紫金矿业公司提供新的选矿工 艺，股份公司再投入2200万元，使该矿由呆变活，由小变大， 其中中矿段矿体平均品位10.9克/吨，提交（333）及以上资源 储量54. 62吨。（2）江西省大余牛岭鸨矿矿业权转让：该矿是赣南地调队 发现，矿业权已过期灭失。2003年8月，赣南地调队以303万 元的价格重新竞标买回起拍价为50万元的大余县牛岭鸨矿采矿 权。随后，该队投资700万元、集中技术力量进一步勘查后，鸨 储量从原不足100吨上升至中型规模，控制的和推断的鸨锡资源 量（332 + 333）达1万

21、吨，预测的资源量达3万多吨。2004年6 月，该矿业权以1.2亿元价格成功转让，扣除矿业权竞买成本和 地勘投入后，矿业权增值额达1.1亿元，这是全国最大地勘单位 （约3500人）依法掘到的由穷变富的第一桶金。矿产资源经济关系中若干问题研究报告摘要：研究和厘清矿产资源经济关系，既是实现矿产资源勘查开发秩序长治 久安的重要措施，也是进一步修改完善矿产资源法的迫切需要。政府掌控矿业权，事出有因，肯定是弊大于利；处理矿业权人和政府的关系， 关键是政府要准确定位，不得直接经营矿业权。矿业权人和矿产地民众关系问题 亟待重视；关键是要树立矿产资源勘查开发惠及当地理念，按照相邻关系和地役 权原则，平等协商，合

22、理补偿。中央政府和地方政府围绕矿产资源配置权及利益 分配进行博弈，政出多门，各行其是，这是当前突出矛盾和难以长治久安的根本 原因；关键是要解决统一管理行政体制与分灶吃饭的财税体制的矛盾，研究建立 矿产资源国家所有权益分配法定的机制。我国矿业权市场仍处于不发育、不规范 的初级阶段；政府出让矿业权不是一级市场；关键是要培育规范矿业权转让市场, 重视培育和发挥勘查开发主体的能动作用。处理矿业权人和国家关系，关键是要 坚持矿产资源国家所有的法理，提高矿产资源补偿费费率，并建立随矿产品市场 平均价格挂钩浮动的机制。前百当前矿产资源行政管理（简称矿政管理）和矿业权市场建设 中的诸多问题，实质是市场经济条件

23、下经济利益的矛盾，其根本 问题是矿产资源经济关系尚未厘清和理顺。学习物权法，认 真总结矿政管理和矿业权市场建设的经验教训，深入研究矿产资 源经济关系，既是实现矿产资源勘查开发秩序长治久安、促进矿 业和谐发展的重要措施；也是进一步修改和完善矿产资源法 （简称矿法）的迫切需要。矿产资源经济关系，是指国家、矿业权人、矿产地民众等相 关经济主体在矿产资源勘查、开发中所形成的经济利益关系。矿（3）新疆土屋铜矿矿业权转让：该矿是新疆一队于1995年 区调时发现的，因缺少资金而搁置。1999年、2000年以矿产资 源评价项目投入2000万，圈出0. 5%以上铜矿资源量260万吨。 2002年，以3500万元

24、正式转让过户给上海鑫风能公司。该公司 又追加投入1800万元对其2号矿体进行勘探，拟近期开发。正 如新疆地勘局介绍，该矿业权成功转让，缩短了勘查周期，促进 了找矿突破；地勘单位赚了钱，更新了设备，恢复了元气，形成 了新的生产能力。新疆地勘局属地化后7年里全局人均净资产由 3. 28万元增加到11. 23万元；专用基金结余由人均0. 58万元增 加到3. 24万元，在职职工人年均收入由0. 22万元提高到2.88 万元。其中重要原因就是把矿业权作为国有地勘单位的法人财产 权并依法流转。2 .政府出让矿业权不是一级市场我国的矿业权市场仍处于发展的初级阶段，亟待进一步培育 发展和理性规范。（1）从法

25、律本质上来看，政府出让矿业权是公法规定的行 政行为。在矿业权的初始取得中，矿政管理机关具有双重身份， 一方面在矿业行政管理法律关系中是以行政主体的身份出现的， 另一方面在矿业合同法律关系中则更多地是以公共法人的身份 出现的。矿政管理机关代表国家授予申请人矿业权，一方面固然 是以行政主体的身份对相对人矿业市场准入资格所做的行政许 可；另一方面则是以公共法人的身份与申请人达成的矿产资源用 益权(使用和收益的权利)协议，协议双方的权益义务安排更多 地体现的是平等民事主体之间的意思自治。矿产资源所有权人向 申请人出让矿业权，作为其中一方当事人，国家是一个特殊的民 事主体，不能亲自参与这个合同行为，而是

26、把自己的意志和利益 表达在法律中。由各级人民政府地矿行政主管部门代表国家，向 矿业权申请人出让矿业权的行政行为，均是源于法律授权。至于 出让的方式，无论是批准申请，还是招标、拍卖，充其量只是运 用竞争机制运作而已。理性分析，矿业权的出让是以政府主管部 门为主导，依照法律规定和运用竞争机制确定受让方后审批登记 的行政行为。(2)与市场经济基本特征比较，政府出让矿业权不是市场 交易行为。主体平等、自由竞争、等价交换、公平行使，意思自 治这是市场经济的基本特征和交易原则。政府出让矿业权，一是 主体法律地位不平等。所谓矿业权一级市场的主体既包括出让方 的政府，也包括受让方的矿业权人，而这是主从关系，事

27、实上也 不可能处于平等法律关系。二是主体的权利也不可能相同。出让 方是所有者代表，享有规划，监督和最终处置权；而受让方是使 用者，仅享有用益物权。政府集所有者、矿政管理者、投资经营 者于一体，三种身份相混，三种权能交织，处于绝对垄断地位。 这是所谓一级市场不可能自由竞争，尤其是并不少见的强行征 购、储备矿业权，以致侵犯矿业权人法人财产权益的制度缺陷之 所在。三是主体的目标与责任不同。政府管理的目标是矿产资源 的有效保护和合理利用，责任是提供公共服务产品，力求矿产资 源的宏观调控社会效益最大化；而矿业权人的目标是通过勘查开 发矿产资源，使企业利润最大化，其责任是以不损害社会公共利 益为底限。因此

28、，二者的行为方式及其实现路径大不相同。简单 地套用市场理论及运作方法，冠以“市场”的称谓，不仅难能自 圆其说，而且会把经念歪，还可能掩盖某些权力寻租行为，无法 真正保障矿业权人的平等法律地位、正常经济关系和平等发展权 利。（3）从发展要素市场的目标来看，实践结果相悖。党的十 六大报告指出：要“发展产权、土地、劳动力和技术等市场。创 造各类市场主体平等使用生产要素的环境:这充分地说明，发 展要素市场的目的，是为了让市场主体有条件平等地取得生产要 素的使用权，使市场机制有效配置资源和自主调节经济发展。近年来，由于各级政府的重视，在矿业权市场的培育建设方 面进行了积极探索，取得了明显进展。但是一些地

29、方政府却忽视 了矿产资源与土地资源自然属性的差异，忽视了公法、私法调整 的不同范围，忽视了政府行政与市场运作规律的根本差异，认识 上的模糊导致了概念的误判，带来了工作中失误和诸多负面影 响。以出让代替转让，表面上的红红火火，掩盖了矿业权转让 市场不发育的真相。近年来，见诸于报刊都是矿业权出让的消息, 却很难找到矿业权转让的报道。2006年中国国土资源公报， 用大量篇幅介绍了全国开展矿业权出让情况，其中出让了多少 个，出让价款多少等；但矿业权的转让情况只字未提。无论是领 导讲话，还是宣传报导，由于过分强调矿业权的出让及其所谓出 让市场，致使基层误以为招拍挂加政府审批出让就是矿业权市场 了。忽视了

30、市场主体的培育，剥夺了市场主体平等取得生产要 素的使用权。一些地方政府往往喧宾夺主，利用掌控的行政、财 政资源，排挤甚至剥夺国有地勘单位、矿山企业及其他社会投资 者等这些真正市场主体。一些地方规定，不论原有资金渠道如何, 矿业权一律由储备中心收购、再通过招拍挂进行出让；一些地方 政府自筹资金、自立项目、自己登记和实际掌控矿业权，把国有 地勘单位、社会投资者拒之门外，无法形成主体平等、自由竞争 的环境。二是矿产资源所有权代理主体在没有约束和竞争的情况 下，产生了 “政府代理失灵”的问题。即由于国家代理人的中央 政府及其各级代理人的地方政府存在利益目标的差异，以及各级 代理人的短期行为普遍存在，使

31、矿业权市场人为扭曲变异，这是 矿业权市场主体难以培育的重要原因。忽视甚至干扰、贻误了矿业权市场的制度建设。现行的矿 产资源法是由计划经济向社会主义市场经济过渡时期修订的， 不可避免的带有计划经济体制的色彩和遗痕。尤其是对矿业权转 让一系列限制性规定，已经成为矿业权较难于流转甚至长期呆置 和目前实际存在的地下交易、非法转让的制度性缺陷。正是由于 过分强调所谓一级市场，而忽视了矿业权转让有关问题的调查研 究和制度修订工作。虚增了矿业权价值，加大了投资风险。矿业权的招标、拍 卖，客观上助长了矿业权的炒作。在探矿权阶段，探矿权人想要 探获的矿产资源是随着勘查阶段的提高而逐步探明的，即使在勘 查阶段也仍

32、是有误差、有风险的。因此，在探矿阶段高价出让、 炒作探矿权是不妥的。据调查估计，目前矿业权价款与其评估底 价之比高达10:1左右，尤其是空白地探矿权也招标、拍卖，就 更没谱了。不少投资者把矿业权价值、价款和矿产资源价值混为 一谈，对矿产资源的隐蔽分散的自然风险知之甚少，盲目参与竞 拍、受让，很可能面临血本无归投资风险。从长远看，人为炒作、 虚增矿业权价值乃至形成矿业权泡沫，对矿业权市场建设和矿业 经济发展都是十分不利的。总之，我国矿业权市场对资源配置的基础作用远未充分发 挥。对于矿业权转让市场运行中存在的问题，如政府干预过多， 中介不规范，矿业权人的主体地位并不明确，自由公平交易甚少 等问题应

33、予以高度重视。矿业权转让市场的建设应该成为当前矿 政管理的重中之重。三、基本思路和具体建议（一）正确处理矿产资源经济关系的基本思路1 .处理矿业权人和国家的关系，关键是要坚持矿产资源国 家所有的法理并实行有偿使用制度，提高矿产资源补偿费费率并 建立费率随矿产品市场平均价格挂钩浮动的机制。2 .处理矿业权人和政府的关系，关键是政府要政资分开， 准确定位，转变职能，依法行政，规范自身行为，不得直接经营 矿业权和矿业。3 .处理矿业权人与当地民众关系，关键是要树立矿产资源 勘查开发惠及当地的理念，实行矿产品的全成本核算，按照相邻 关系和地役权原则，平等协商，合理补偿。4 .处理矿业权人之间的关系，关

34、键是要培育和规范矿业权 转让市场，重视发挥勘查、开发主体的能动作用，平等协商，合 作共赢。5 .处理中央政府和地方政府的关系，关键是要建立适合我 国国情的统一管理和分级分类管理相结合体制，研究建立矿产资 源国家所有权益分配法定的机制，进一步落实矿产资源所在地县 级人民政府的监督管理责任和资源权益。（二）加强矿政管理和法制建设的具体建议1 .抓紧修改完善矿产资源法律法规，全面推进依法行政矿产资源法及配套法规修改过程中，要深入分析探矿权 价值形成的渐进过程，明确界定探矿权的属性；要进一步确立矿 业权人的市场主体地位；借鉴巴西、智利等发展中的资源大国立 法修法的经验，减少影响矿业权转让的限制性规定；

35、同时按照市 场经济要求，进一步明确规定探矿权、采矿权管理原则，有偿取 得和退出机制，探矿权、采矿权买卖、融资、抵押、出租等转让 行为，探矿权人、采矿权人的权利和义务等；既要坚持矿产资源 属于国家所有并确认矿业权的从属法律地位的法律规定；又要旗 帜鲜明地承认矿业权是依法保护的用益物权，使矿业权人经济利 益的保护能有法可依，进而实现国家所有的矿产资源真正得以有 效保护和合理利用的根本目的。与此同时，要采取多种形式，对矿产资源法律法规进行深入 宣传，做到有法必依，执法必严，违法必究，全面推进依法行政。2 .合理划分各级政府矿政管理事权，规范政府及主管机关的 行政行为坚持集中统一管理与分级分类管理相结

36、合。建议新修订的矿 产资源法或国务院发布的有关法规文件中，明确各级政府矿政管 理权限，规范各级政府及主管机关在矿业权市场中的地位和职 责，明确政府不得直接掌控和经营矿业权。认真总结矿产资源补偿费、资源税、国家出资形成的矿业权 出让价款中央和地方分成的经验，坚持矿产资源属国家所有的法 理前提下，建议以国务院授权方式，在矿产资源法配套法规 中明确规定中央、省、市、县的矿产资源国有权益分配比例，使 矿产资源国家所有权代表人格化，其权益分配法制化。3 .重视发挥矿产勘查、开发主体的能动作用，确认地勘智 力劳动价值及补偿要从矿产资源的隐蔽性和矿产勘查的科研探索性的特点出 发，重视强化勘查、开发资质审核管

37、理和勘查、开发利用方案的 监督管理，确保具备资质的矿业权人成为市场主体，逐步改变良 莠不齐，鱼龙混杂的混乱局面。在矿产资源法及其配套法规修改过程中，要按照国务院关 于加强地质工作的决定的精神，认真总结各地实践经验和借鉴 国际上有关经验，确认地勘智力劳动的价值及参与勘查项目收益 分配的途径和形式。4 .全面核算矿产资源开发成本，深化矿产资源税费制度改 革要充分考虑矿产资源开发带来的负面影响，矿产资源的勘 查、矿产资源的开采、矿山生态环境治理的三个环节的成本必须 提足，并责成和监督矿山企业按照设计和可行性论证报告的要求 进行矿山开采，寻找接替后背资源，恢复治理环境。不能允许这 些成本被转作企业利润

38、而造成矿业虚假繁荣。要把财产权益的补偿、政府行政的强制和从事服务的收费三 者分开，形成金、税、费三项相互配合的税费制度。同时对各自 的途径、使用方向，在理论上提出指导意见。要尽快调整资源补 偿费费率，并建立随矿产品平均价格浮动挂钩的机制。课题组负责人：文正益课题组成员：王希凯曹树培余养力胡魁朱耀琪张涛田占鳌王凌云张兴产资源经济关系研究应以矿业权为核心，重点研究矿业权在运作中所产生的多种经济关系。其涉及的主要方面如下图：从上图可以看出，以矿业权为中心的运作，主要发生四个方 面的五大经济关系：矿业权人与矿产资源所有权人（国家）的 关系；矿业权人与其管理者（政府）的关系；矿业权人与当 地民众的关系；

39、矿业权人与矿业权人之间的关系；中央政府 与地方政府之间的关系。一、矿产资源经济关系现状分析（一）关于矿业权人与矿产资源所有权人的关系，主要反映 在三个方面：一是矿业权是从矿产资源所有权派生的，受制于所 有权，即在矿产资源的使用时限上、范围上、权能上受控。二是 矿产资源所有权人也有赖于使用权人，即矿产资源勘查、开发都 是由矿业权人完成的。三是矿业权是受法律保护的法人财产权。当前，在矿产资源所有权人与使用权人关系方面存在的主要 问题：矿产资源国家所有权的权益没有得到足够的体现，即现 行的资源补偿费费率太低，其使用的方向也与征收的依据和目的 不符；矿业权人的财产权没有得到充分保障，对其权益的侵犯 时

40、有发生；矿业权人对矿产资源的乱采滥挖、以采代探、欠交 矿产资源补偿费等不合法行为仍然存在；矿产资源所有权人对 如何更好地依靠矿业权人和对矿业权的依法保护的认识不足。（二）关于矿业权人与矿政管理机关（政府）的关系，主要 反映在三个方面：一是矿业权人进行矿产资源勘查、开发并获取 相应利益同时，必须依法照章缴费、纳税；二是政府及其主管部 门要利用法律的、经济的、行政的手段，加强对矿业权市场和矿 业权人的监督管理，实现矿产资源的合理利用和有效保护；三是 矿业权人作为纳税人有权要求政府提供公开、公正、公平的服务。当前，在矿业权人和政府关系方面存在的主要问题：政府 对矿产资源勘查开采利用进行规划宏观调控乏

41、力，矿山对环境恢 复治理重视不够，甚至不履行治理义务，留下欠账太多；政府 管理定位不明确，存在越权行政，直接经营矿业权行为。政府 税费征管不规范，其使用方向和法规原意不一致；矿业权申请 办理证照手续复杂、程序不规范，管理成本太高。（三）关于矿业权人与当地民众利益的关系，主要反映在两 个方面：一方面矿产勘查和开发，可以为当地创造就业的机会和 收入的增长；另一方面又会给当地群众带来若干问题，诸如土地 被占用、环境被污染破坏、灌溉和生活用水减少甚至枯竭等。在矿业权人与当地民众利益方面存在的主要问题：对当地 民众，大多数受益不够；对生态环境破坏，大多数民众是受害 者；矿业权人未把矿山环境保护和治理等纳

42、入生产成本，履行其 义务，留下太多难题；也有一些地方，对矿产勘查和开发，制 造障碍。（四）关于矿业权人和矿业权人的关系，主要包括：矿业 权人之间的矿业权依法转让；矿业权人与矿产勘查开发作业者 及技术劳务承担者之间发包承包；矿业权人内部各类投资者之 间的经济关系等。在矿业权人之间相互关系方面存在的主要问题：矿业权转 让法律法规尚不健全，转让市场不发育、不规范；信息沟通不 充分，中介服务素质不高、诚信不足；矿业权出资人与技术劳 务者之间，缺少有效的激励机制；矿业资本市场缺位。（五）关于中央政府和地方政府关系，主要包括：一是管理 权限方面的分级分类管理；二是围绕矿产资源勘查开发所产生的 资源税费分配

43、比例关系。中央政府和地方政府矿政管理及经济关系方面存在的主要 问题：中央政府和地方政府矿政管理事权划分不够明确；资 源税费在中央和地方分配的比例仍不够科学，重要矿产资源开发 地“草根贫困”的问题仍然很突出；中央政府和地方政府围绕 矿产资源配置权及利益分配进行博弈，往往政出多门，各行其是, 这是当前矿政管理和矿业权市场建设中的突出矛盾和难以长治 久安的直接原因。二、矿产资源经济关系中涉及的几个问题研究和厘清社会主义市场经济体制下的矿产资源经济关系， 涉及到方方面面，确实是一个非常复杂的命题。结合近年调研的 实际，现就矿产资源经济关系涉及的几个问题进行理性探讨。（一）关于政府掌控矿业权的问题如同前

44、些年风靡一时“政府经营城市”、“政府经营土地” 一 样，政府掌控矿业权也正在一些地方热议、推介和效仿，大有席 卷全国之势。1 .政府掌控矿业权的表现形式（1）地方政府过多直接干预矿政主管部门对矿业权审批登 记行政行为。某省明文规定“申请勘查开发省级规划矿区或省级 审批权限内矿床储量规模为中型（含）以上的煤、盐、铁、铜、 铅锌、铝等重要矿产资源由省级国土资源部门初审后，报省人民 政府批准“。上行下效，不少市、县也把现行法规设立的告知、 协查程序变成了前置性审批。（2）人为缩短勘查许可期限，有的地方将勘查许可证有效 期缩短为1年，探矿权人来不及做多少工作，探矿权却逾期灭失, 被政府收回招拍挂了。（

45、3）政府直接过多干预矿业权的出让、转让。某省决定探 矿权、采矿权的出让，由省政府常务会议审批同意后，国土厅再 履行法律规定的具体登记程序。国有地勘单位合资合作探矿采 矿，以及矿业权的转让都要交省政府常务会议讨论。往往是某位 主要领导批条子或口头示意，甚至直接指令义X采矿权转让给X X企业，而矿业权人甚至当地政府也不得不忍气吞声地照办了 事。西北有一个金矿探矿权评估价值3800万元，在地方政府的 干预下，地勘单位得了几万元不得不转让给XX公司。还有一个 铜矿，探矿权评估价值为4600万元，地勘单位仅得800万元股 份转让给政府指定的企业。(4)继续扩大招拍挂的范围。国土资源部200612号文 下

46、发后，不少地方仍未认真贯彻，而是我行我素，包括空白地的 黑色、有色金属的探矿权一律实行招拍挂。探矿权越炒越热，一 些地方空白地探矿权起拍价已经达1万元人而。国有地勘单位普 遍反映：因找矿信息无法保密而不愿申报探矿权；因明知找矿风 险不敢冒险参加竞拍探矿权。(5)套用土地管理办法，成立矿业权储备交易中心。有的 地方规定，凡中央和地方政府出资的勘查项目，国有地勘单位一 律不准登记矿业权，由政府统一运作、管理；地勘单位已有矿业 权的转让，先由矿业权储备交易中心收购，再实行招拍挂，矿业 权收益大头收归政府。如中南XX铁矿，矿业权评估价值8000 万元，收归政府与外商合作开发，支付给原矿业权人XX地质队

47、 2000万元，其余6000万作为地方财政收入。又如西北某氯化锂 矿，矿业权评估价值2亿元，政府直属的投资公司以6000万元(其中3000万元作价入股)收购了地勘单位矿业权，其政府获 利之大可想而知。(6)利用收取的矿业权价款、资源补偿费和捉襟见肘的地 方性财政资金立项，直接对勘查区块进行投入，把勘查技术劳务 发包给地勘单位，从源头上控制和直接经营矿业权。2 .政府掌控矿业权的主要原因(1)对矿业权本身权益的追求是最直接的动因。由于矿产 品价格大幅度上涨，而国家并未及时调整资源补偿费费率，矿业 利润陡然增加，一夜暴富已是屡见不鲜。地方政府感到矿业权有 利可图，尤其是矿业权价款分成比例向地方倾斜

48、，更诱发了地方 政府追求现实经济利益的冲动，促使他们抬高矿业权的价款或提 高探矿权进入门槛，进而强化了掌控甚至垄断矿业权的欲望。(2)对矿业权认识的局限性是主要原因。常常把矿产资源 的国家所有权同矿业权人依法取得的矿产资源使用权、以及矿产 资源的有偿使用同矿业权的有偿取得等基本概念相混淆。往往误 以为矿业权是矿产资源所有权的一部分，“理直气壮”的以矿产 资源所有者代表身份直接出面掌控矿业权，实际上是对矿业权人 法人财产权的干涉，甚至是违法剥夺。而随着物权法确立矿 业权的用益物权的财产属性和矿业权人维权意识的增强，一些过 去对矿业权并不在意的地方政府则迫不及待强化了 “掌控”力度。(3)现行集中统一的矿政管理体制和“分灶吃饭”财政管理体制不匹配是深层次的原因。经济利益是构成中央和地方权力 关系的物质基础。对于一些矿产资源较为丰富而经济欠发达的地 方来说，矿产资源的勘查开发是改变落后面貌的现实途径，矿业 的社会效益，包括财政效益、就业效应及基础设施的后续效应等 都有极大的吸引力。地方政府掌控矿业权实际上就是地方向中央 谋求更多的国家所有的矿产资源配置收益权。3 .政府掌控矿业权的直接后果可以说，政府掌控矿业权事出有因，后果严重。正如在某地 召开行