2023年申论热点：解决“三农”问题必须改革乡村治理结构.docx

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1、申论热点：解决“三农问 题必须改革乡村治理结构2022国家公务员考试申论热点：解决三农问题必需改革乡村治 理结构九十年月以来，三农问题的凸现和村民自治在乡村社会的全面 铺开已经成为中国农村讨论的两个重要议题。然而，这两个范畴所涉 及问题的相关性却较少有深化的争论。目前学界的讨论大多则重与其 中一个方面的问题而忽视另一个方面。从政治学和政策学的角度来看, 乡村自治与三农问题两者之间存在着某种必定的联系。因此，从农 村治理模式和农村政策选择之间的互动关系来讨论三农问题具有 理论和实践的双重意义。当前乡村治理模式对村民自治的结构性限制自80年月人民公社解体以来，中国乡村治理基本上实行了乡级基层 政府

2、加村级自治和民主选举的治理模式。乡村民主自治是自上而下推 动的一种制度变革，其目的是在农村的最基层建立自我管理、自我 教育、自我服务的群众性自治组织，并通过村民选举为这种自治给 予民主选举、民主决策、民主管理、民主监督内涵，以保障乡村的 政治稳定。农村开头实行村民自治和基层选举以来，国家行政权威好 像是从乡村基层向上收缩到乡镇一级，村一级权威的来源也好像是从 国家行政权威转向了全体村民的认可程度。权威授予来源的转变无疑 会使村一级决策向地方利益共同体的要求方面进展。这些变化在肯定 程度上转变了乡村治理的方式方法。然而，在乡村自治和民主选举的进展中也存在着很多结构性的限制。 如这种制度支配在实践

3、过程中具有很强的行政主导性，自治权威仍旧 带有相当程度的官僚化特性，表现为村一级权威来源的转移并不彻底, 村党支部仍旧是村级权力组织的核心；而村委会的权威仍旧依靠于上 级党政机关的支持。更重要的是，县乡级党政机关对村级选举拥有详 细的指导权，对引起争议的打算拥有实际的裁决权。另外，这种村民 自治是一种乡村社会中最原始基本上以自然村落为主的）也是最小单 位中的自治，民主自治的功能只限于自治组织内部的利益调整。总之，由于权威的依附性和自治规模的限制，这一改革更多是表象 性的而不是实质性的。由于相互隔离的、分散的单个行政村落的自治 和民主选举自组织不行能直接影响国家层面的政策选择，难以约束基 层政府

4、的行为，故而无法转变农夫在社会利益安排格局中的弱势地位。 政府对农业、农村和农夫的区分对待政策没有由于村民自治和基层 选举而得到转变，国家通过政府基层行政机构对农村社会的强掌握治 理模式也没有发生本质上的变化。所以在目前的情势下，中国乡村治 理从人民公社体制向村民自治和村民民主选举体制的转型不能够彻 底解决农业、农村和农夫在现代化和市场化进程中所面临的进展逆境。政策结构和管理体制是三农问题的主要缘由三农问题产生的缘由是简单的和多方面的，但主要缘由有三个方面。 首先，从经济的角度来看，农业生产主要依*的要素仍旧是土地和劳 动力，地少人多的现状在相当大的程度上制约着农村人口的收入增长。 尤其是近几

5、年来，农用耕地总面积的递减在不断加快。此外，农村中 的技术市场、人才市场、资金市场、信息市场以及产品的加工流通市 场普遍发育不足，不能有效地转移农村剩余劳动人口，也制约了农业 的经济增长和农村进展。其次，从国家政策结构的层面看，因赶超进展战略长期积淀形成 的城乡二元社会结构和对农村仍旧区分对待的政策，造成农村的相 对贫困落后。在税负方面，城乡差别的税收体制使得了农夫比城市 人口担当了更多的税负。并且90年月以来，随着市场体制的不断进 展和外资企业的流入，乡镇企业普遍不景气，生产效率下降，进展速 度回落，吸纳劳动力的力量减弱，从而也影响到乡镇企也对农村的反 哺力量。在中西部地区有活力的乡镇企业更

6、少，且生产效益差，对农 村的反哺力量更为有限。但在这种背景下，在全国工农业生产的格局 中，中央的政策仍旧主要偏向于工业和城市的经济进展。在全国范围 内依旧是以农补工的政策格局。其三，从行政管理体制的层面看，由于财政权下放、行政承包、和 压力型体制的强化，县、乡农村管理体制已经形成高成本运行的格局。 县、乡级政府机构和行政人员普遍过于浩大并不断的自我膨胀，造成 农夫负担过重。乡镇体制建立之后，在缺乏有效管理和约束的状况下, 乡镇机构和人员的急剧增加，维持机构运转和人员工资的费用也急剧 增加。为了生存，乡政府必定需要增加非规范性收入以补贴财政支 出，其方法是将这些财政缺口通过软约束的统筹提留、行政

7、性收费 以及各种名目的集资等方式强加在农夫的头上。乡镇党政机构和人员 的不断增长以及农夫负担的不断加重，使得三农问题日渐凸显，农 夫与地方基层政府之间的对立和冲突不断升级和恶化，这种状况在中 西部较为贫困的地区尤为严峻。以上三个方面是造成城乡贫富之间的差距不断扩大的主要缘由，而 城乡差别对待的政策结构和高成本运行的县、乡镇管理体制则更具有 本质性。在现有的差别对待政策体制下，农业作为弱势产业不能得到 应有的政策爱护，而且连续在为其他产业和城市的进展支付成本。现 行的县-乡管理体制也将其高成本以各种正式的和非正式的方式转嫁 给农夫。三农问题的长期连续和加重不但阻碍乡村社会的进展，而 且还影响到乡

8、村政治的稳定。解决三农问题的政策瓶颈三农问题不断加重所引发的农村政治稳定问题，已经引起了中央 决策层和学问界对农村问题的重视。十六大以来新的国家领导集体业 己将解决三农问题列入重要政治议程。一些相关的详细政策已进入 试点推行阶段，如推行农村费改税政策和农转非政策的调整，并 同时加大了中央财政对包括义务教育在内的农村公共财政的支持。但 是，在国家农村整体政策没有结构性变化以及县-乡管理体制没有进 行实质性改革的状况下，这些针对详细问题的详细政策大多遇到执行 难的政策瓶颈。三农问题的产生和难以解决的缘由是与国家政策结构和行政管理 体制上的问题相关联的，它不仅触及到了县-乡管理体制的结构性问 题，而

9、且业已跨越了农村社会的边界，触及到了国家宏观政策中的结 构性问题。解决三农问题维持农村政治稳定必将涉及农村治理模式 的结构性变化，涉及到农村基本政策和管理方式的大幅度调整和创新。 只有通过国家政策结构上的重大调整和行政管理体制上的重大改革 才有可能彻底解决目前的逆境。详细讲，就政策选择层面而言，农村 税费改革必需结合中央和省级财政对农村公共事业建设的投入以及 县乡级政府的机构改革；减轻农夫负担和增加农夫收入的问题必需有 相关政策能够保障农夫的正值权益不受侵害；国家的宏观政策必需打 破二元社会政策基调，进一步改革现有城乡分别的相关政策，允许 农村剩余劳动力向城市劳动力市场的合理流淌，削减农村人口

10、，加快 城市化进程。这些政策必定要涉及到城乡利益结构的重大调整，涉及 到乡村治理中国家和乡村社会关系的调整。占总人口约70%的农夫能 否在这一重大利益调整中产生应有的政治影响力，将在肯定程度上打 算着利益调整和国家与乡村社会关系调整的程度，也将在相当程度上 打算着乡村治理模式的结构性变化的方向和程度。农村政治稳定与治理模式的结构性变化中国正在进行具有现代化意义上的社会经济转型，解决转型时期农 村进展的问题有赖于中央权威对农村政策的合理选择，有赖于乡村自 治与乡村利益共同体在更大范围上的再造。然而在当前全国政策结构 性调整中，农村政策的选择依旧要受到国家整体进展战略的制约，受 到业已形成的利益格

11、局的限制。因此，国家政策结构中城乡二元化 政策体系的调整无法在短期内发生重大变化。在此条件下，进一步推 动乡村治理模式的转型，改革高成本运行的县-乡管理体制，在解决 三农问题，缓和农夫与基层政权冲突方面将会更具有重要的现实意 义。目前，一些学者通过相关讨论提出了一些关于乡镇管理体制改革的 方案和设想。例如，将乡镇政府改为县级政府的派出机构，通过政府 管理层级简化和财政体制创新来排解县、乡财政逆境；或者撤销乡镇 政权，实行乡镇自治，以彻底解决乡镇政府权力与责任不平衡的问 题。这些主流学者的乡镇体制改革方案和设想，更多地是试图通过行 政体制改革来实行机构和人员的精简，以此来解决基层政府财政所面 临

12、的问题，或者通过行政执行体制的内部调整，增加体制的自我约束 以规范基层行政行为。他们过多地倚重于自上而下的行政管理体制的 自我完善力量，或多或少地忽视了来自乡村社会潜在的自主力量和政 治影响力；而对我国自上而下的传统行政管理-执行体制所存在的结 构性特征主要体现为管制型的政府行政建构、准动员型的行政执行模 式和以完成任务指标为手段的行政激励体制）缺乏足够的熟悉。在这 种管理-执行体制下，基层政府很简单忽视行政效率的提高和行政资 源的合理配置，无节制地增加行政运行成本，产生行政执行的外溢性。 因此，在传统行政管理-执行体制缺乏结构性变革的条件下，县-乡管 理体制实行自我完善和自我约束的可能性程度

13、是值得怀疑的。在县-乡管理体制中，乡镇政府扮演着一种双重角色，它既是供应乡 村公共产品一时难以替代的供应者，又是增加农夫负担的一个诱因。 乡镇政府的主要人事任命由县级负责，工作任务由县级有关部门布置 和监督，必需向上级负责；而在财政上，乡镇则要依靠于乡村经济组 织。造成在自上而下准动员型行政体制下，乡镇政府对上负责有余而 对下负责不足。这种权责的非均衡性，很简单使县级政府将其职能扩 张所造成的财政负担以下派任务指标的形式强加给乡镇政府，乡镇政 府再将这些负担转嫁成农夫负担。很多地方消失的农夫与基层政府之 间的冲突和冲突已经在肯定程度上说明白行政执行外溢性后果的存 在。因此，乡镇体制改革既应当着眼于县-乡关系中的权力与责任的 对应和平衡，也更应当着眼于乡镇权威来源与利益共同体之间的有机 结合和良性互动。假如在村民自治的基础上将自治扩大到乡镇政府一 级，在乡镇长选举试点的基础上不断推广阅历，使农夫能够在乡镇范 围内实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督，这将会在肯 定程度上推动乡村治理模式的结构性变化，缓解三农问题困扰下乡 村治理的逆境，并在国家政策结构调整和政策实施方面渐渐产生乐观 的影响。热点信息为国家公务员考试做预备。