投资项目代建制管理暂行办法.docx

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1、投资项目代建制管理暂行办法广东省政府投资省属非经营性项目代建管理办法（试行）关于印发广东省政府投资省属非经营性项目代建管理办法（试行）的通知粤府（ 2 0 0 6 ） 1 2号各地级以上市人民政府，各县（市、区）人民政府，省政府各部门、各直属机构：现将广东省政府投资省属非经营性项目代建管理办法（试行）印发给你们，请按照 执行。执行中遇到的问题，请径向省进展改革委、监察厅、财政厅、建设厅反映。广东省人民政府二oo六年二月十六日第一章总则第一条 为进一步深化投资体制改革，规范政府投资省属非经营性项目建设行为，充分 利用社会化专业化组织的技术与管理力量，提高项目的建设管理水平与投资效益，加强廉政 建

2、设，根据国务院关于投资体制改革的决定（国发2004） 20号）及国家有关法律、 法规与规定，结合我省实际情况，制定本办法。第二条 省政府投资新建、改建、扩建的省属非经营性项目实行代理建设制（下列简称 代建制）。本办法所称代建制，是指通过公开招标等方式选择专业化的项目建设管理单位（下列简 称代建单位），由代建单位负责项目前期阶段与建设实施阶段的组织管理工作，严格操纵项 目投资、质量与工期，竣工验收后移交给使用单位的制度。本办法所称非经营性项目，是指：（-）党政机关、人大机关、政协机关、审判机关、检察机关、人民团体的办公业务用 房及培训教育用房; 督。审计、监察等有关部门对项目资金拨付情况进行监督

3、。（二十三）代建项目的投资计划与年度支出预算下达给使用单位的，由项目使用单位按 国家有关规定单独设账，做好会计核算工作；投资计划与年度支出预算直接下达给代建单位 的，也可委托代建单位按照国家基建财务会计制度，单独做好建账核算工作。（二十四）代建项目管理费为代建单位在项目前期、实施、验收阶段发生的管理费用， 不包含代建项目可行性研究、招标代理、设计与监理等咨询服务费用。代建项目管理费计入 项目初步设计概算，代建项目管理费的指导性标准另行制定。代建管理费一旦约定后，通常 不作调整。如项目概算调整超过原批复概算10%,可按代建合同约定作相应调整。六、奖惩规定（二十五）代建工作结束后，根据代建单位管理

4、目标完成情况，由市进展改革、建设、 交通、水利等行业主管部门会同财政部门对其进行考核，给予奖励或者处罚。（二十六）项目建成经竣工验收、竣工决算经审核批准后，在决算投资比最终批准概算 有节余的前提下，可将通过优化设计方案或者施工方案（在不降低标准、工程内容与保证工 程质量条件下）所节约建设资金的10%提取作为节约资金奖励，奖励资金从项目节余资金 中开支，但最高奖励金额不超过200万元。其他节余资金按原投资比例分配，分别交财政部 门及使用单位。（二十七）代建单位未能完全履行代建合同，擅自变更建设内容、建设规模、建设标准, 致使工期延长、投资增加或者工程质量不合格，所造成的缺失或者投资增加额按合同约

5、定从 代建单位的履约保证金中补偿；履约保证金额不足的，相应扣减代建项目管理费；扣减代建 项目管理费不足的，向代建单位索赔。政府有关部门及工作人员在代建项目实施过程中滥用职权、玩忽职守、徇私舞弊、索贿 受贿的，依法给予行政处分，有违法所得的，没收违法所得；构成犯罪的，移送司法机关依 法追究刑事责任。广西壮族自治区政府投资非经营性建设项目代建制管理办法（试行）第一章总 则第一条 为进一步深化投资体制改革，提高政府投资建设项目的管理水平，发挥政府投 资效益，规范建设程序，根据国家有关法律、法规及国务院关于投资体制改革的决定（国 发（200420号），制定本办法。第二条 本办法所称代建制，是指对政府投

6、资非经营性建设项目，通过招标等方式，选 择专业化的工程项目管理单位（下列简称代建单位），委托其负责项目的组织实施，严格操 纵项目投资、质量与工期，建成后再移交给使用单位的制度。实行代建制的项目，原有的建 设程序与要求不变。本办法所称政府投资，具体为自治区本级财政预算内基本建设资金、国债资金。其他各 类政府性资金待代建制试行完善后再纳入代建的范围。第三条 政府非经营性建设项目总投资超过200万元（含200万元）的，且政府投资占 项目总投资50%以上（含5。 ）的，应实行代建制。对政府投资占项目总投资比例不足50% 的，经使用单位申请，也可实行代建制。政府投资非经营性建设项目在本办法试行期间，要

7、紧选择下列社会性公益项目作试点。（-）党的机关、人大、行政、政协、审判、检察、各民主党派机关，与工会、共青团、 妇联与残联等人民团体的办公用房、业务用房、培训教育中心及其它有关设施项目；（二）教育、文化、卫生、广电、计生、体育、科研与社会福利等社会事业设施项目;（三）监狱、劳教所、治安拘留所、戒毒所与消防设施等公安政法设施项目。涉及到国 家安全、机密工程项目的，按国家有关部门制定的有关规定执行。第四条自治区进展与改革委员会（下列简称自治区发改委）是代建制的综合管理部门, 牵头负责代建制的组织协调工作。自治区财政、建设、国土资源、环保、审计、监察等部门 按照各自职责对代建项目实施过程进行管理与监

8、督。第五条政府投资非经营性建设项目代建方式包含前期工作阶段代建与建设实施阶段 代建两种类型。根据项目具体情况，也可委托一个单位进行全过程代建。（一）项目前期工作代建，是指中标的项目前期工作代建单位负责根据批准的项目建议 书，对工程可行性研究报告、勘察、直至初步设计实行阶段性代理。（二）建设实施代建，是指中标的建设实施代建单位负责根据批准的初步设计，对项目 施工图编制、施工、监理直至竣工验收实行阶段性代理。第六条 自治区发改委在批复项目建议书时，应对项目是否实行代建及具体代建方式予 以明确。第七条 政府投资非经营性建设项目代建实行合同管理，代建单位确定后，项目的投资 管理单位、使用单位、代建单位

9、三方应签订项目代建委托合同。代建单位根据合同在委托期 间行使建设单位职责，代理使用单位办理各项政府审批手续，使用单位应根据审批要求，协 助代建单位办理有关手续。第八条 实行代建制的项目，由代建单位按照中华人民共与国招投标法、广西壮 族自治区实施中华人民共与国招投标法办法与自治区人民政府对建设项目管理的有关 规定，对建设项目的勘察、设计、施工、监理、要紧设备材料采购进行招标。第九条 代建单位及其关联机构不得在自己代建的项目中承担勘察、设计、施工、监理、 要紧设备材料采购等工作。第二章代建单位招标第十条 代建单位应通过招标方式确定。自治区发改委是代建项目的投资管理单位，负 责代建项目代建单位的招标

10、组织工作，其他有关部门参与。第十一条政府投资非经营性建设项目代建单位的招标方式分为公开招标与邀请招标 两种方式，其中总投资估算超过1000万元（含1000万元）的投资项目，原则上实行公开招 标。如因特殊情况需邀请招标的，由自治区发改委审核后报自治区人民政府批准。第十二条公开招标应当在指定媒体公布招标公告，也可在指定媒体公布公告的同时, 在其他媒体上公布内容一致的公告。邀请招标务必向3家以上的具备相应资质与项目管理能力、资信良好的单位或者组织发 出投标邀请书。第十三条 招标组织形式可采取项目投资管理单位自行组织招标与委托招标两种方式。 采取委托招标方式的，项目投资管理单位应委托具有相应资质的招标

11、代理机构组织招标。第十四条 代建单位务必是具有相应资质并能够独立承担履约责任的法人，其中，对代 建单位资质的具体要求，根据项目的代建方式与项目的建设性质及规模，在项目代建招标文 件中予以明确。第十五条 项目招标组织单位或者其委托的招标代理机构应根据代建项目特点编制招 标文件。招标文件包含下列内容：（-）投标邀请函；（二）投标须知，包含代建项目概况，资金来源，代建单位的工作内容、范围与职责, 投标人资质与管理业绩要求，现场踏勘与答疑安排，投标文件编制、提交、修改、撤回的要 求，投标标价要求，投标有效期，开标时间与地点，评标的办法与标准；（三）投标函的格式及附录；（四）拟签订的代建委托合同的要紧条

12、款；（五）要求投标人提交的其他材料。第十六条 评标由项目招标组织单位依法组建的评标委员会负责。评标委员会根据评审 情况，向项目招标组织单位或者其委托的招标代理机构提出评标报告，推荐3名中标候选人。第十七条 项目招标组织单位或者其委托的招标代理机构在确定正式中标人之前，应将 中标候选人在指定的媒体上予以公示。第十八条 项目招标组织单位应在确定中标人后15日内，按照招标文件及投标文件的 内容与中标人签订项目代建委托合同。第十九条 项目代建委托合同实行履约担保制度。中标人应提交履约保证金，履约保证 金通常不得低于合同价的10%,具体比例在招标文件中确定。履约保证金可采取现金支票、 银行汇票、银行保函

13、、银行保兑支票等形式。第三章代建单位职责第二十条 代建单位应严格按照项目代建委托合同的约定，履行相应职责，不得向他人 转包或者分包代建项目。第二十一条前期工作代建单位的要紧职责：（一）会同项目使用单位，根据已批复的项目建议书，组织编制与报批项目可行性研究 报告；（二）组织工程勘察的招标活动，并将招投标情况与中标合同文本报项目招标组织单位 备案；（三）组织项目初步设计文件编制及报批工作；（四）办理项目土地、规划、环保、消防等有关报批手续；（五）定期向项目招标组织单位与使用单位报送项目前期工作进展情况；（六）办理前期工作有关文件资料的归档与移交；（七）主动同意监察、审计部门的监督检查。第二十二条建

14、设实施代建单位的要紧职责：（一）组织工程设计、施工、监理与设备材料采购等招标活动，并将招标投标情况与中 标合同文本报项目招标组织单位备案；（-）负责建设工程规划许可证、施工许可证、市政工程接用等工程施工的有关手续;（三）按项目实施进度向项目投资管理单位申报年度投资计划，向自治区财政部门报送 项目进度用款报告，并按月向项目投资管理单位、财政部门及项目使用单位报送工程建设进 度与资金使用情况；（四）负责工程合同的洽谈与签订工作，按照合同条款进行管理，在建设过程中做好质 量、安全、进度、投资操纵等工作，负责项目施工全过程的管理与协调工作；（五）组织工程中间验收，并会同项目投资管理单位与使用单位与有关

15、部门组织竣工验 收；（六）编制工程决算报告，报财政部门审批；（七）办理项目竣工文件及有关技术文件资料的整理汇编与移交，并按批准的资产价值 向使用单位移交项目资产；（八）主动同意监察、审计部门的监督检查。第四章使用单位职责第二十三条 编制项目建议书，按规定程序报自治区发改委审批。第二十四条 项目代建期间，使用单位要紧履行下列职责：（-）协助代建单位编制与报批可行性研究报告；（-）参与项目设计、概算与预算审查;（三）协助代建单位办理规划、土地、施工、环保、消防、园林绿化及市政工程接用等 报批手续；（四）负责筹措项目总投资中政府出资额之外的建设资金，并建立项目专门帐户，按合 同约定拨款；（五）参与项

16、目竣工验收；（六）对项目建设资金使用情况进行监督。第二十五条 使用单位从代建单位接收项目资产后，应向有关部门办理产权登记手续。第五章管理与监督第二十六条代建单位的前期工作深度务必达到国家与自治区有关规定。假如报审的初 步设计概算投资超过可行性研究报告批准估算投资的10%或者建筑面积超过批准面积的 5%,需修改初步设计或者重新编制可行性研究报告，并按规定程序报自治区发改委审批。第二十七条 建设实施代建单位应按照批准的项目建设规模、建设内容、建设标准与概 算投资，组织施工管理，操纵项目预算，确保工程质量，按期交付使用。严禁在施工过程中 利用施工洽商或者者补签其他协议随意变更建设规模、建设标准、建设

17、内容与总投资额。确 因技术、水文、地质等原因务必进行设计变更的，由建设实施代建单位提出，经设计、监理 与使用单位同意后，报自治区发改委及有关部门审批。第二十八条 项目前期费用由前期工作代建单位管理，并纳入项目总投资中。前期工作 代建委托合同签订后，代建单位根据项目投资管理单位下达的前期工作费用计划，向财政部 门或者项目使用单位申请拨付资金。第二十九条 项目建设资金由建设实施代建单位负责管理。建设实施代建委托合同签订 后，代建单位根据项目的投资管理单位下达的该项目年度投资计划与工程进度，向财政部门 或者项目使用单位申请拨付资金。第三十条 项目代建管理费标底由自治区财政部门比照基建财务制度规定的建

18、设管理 费标准编制，实际发生的代建管理费计入建设成本。第三十一条前期工作代建单位与建设实施代建单位应严格执行国家与自治区有关建 设单位财务管理制度，设立项目资金账户，专款专用，严格资金使用管理。第三十二条 自治区审计、监察等部门依法对代建项目实施过程进行监督，确保项目建 设概算、设计、招标投标、监理、设备采购等过程公开、公正、公平，依法实施。第六章奖 惩第三十三条 因代建单位加强管理而使工程造价低于项目预算的，其结余的政府投资资 金，30%留作代建单位收入，20%留给使用单位，用于项目的保护，50%上交自治区财政。使用单位自筹资金节余部分的奖励办法，由代建单位与使用单位协商，并在代建合同中 明

19、确。第三十四条 代建单位违反国家与自治区有关勘察、设计、施工、监理、要紧设备材料 采购招标规定，未经批准擅自邀请招标或者不招标的，由自治区有关部门依法进行处罚，项 目投资管理单位与财政部门可暂停代建委托合同执行或者暂停资金拨付。由于代建单位违反 有关建设管理规定，造成建设单位受到行政处罚的，其缺失应由代建单位承担。第三十五条前期工作代建单位违反国家有关规定或者委托代建合同的要求，前期工作 深度不够，导致工程质量缺陷、工期延误、投资缺失的，应承担赔偿及其他相应责任。同时, 该前期工作代建单位在今后3年内不得参与自治区内其他政府投资项目的代建工作。第三十六条 建设实施代建单位未履行代建委托合同，擅

20、自扩大建设规模、提高建设标 准、变更建设内容，造成工程质量缺陷、工期延误、投资增加的，要承担赔偿及其他相应责 任。赔偿金额首先从履约保证金中赔付；履约保证金金额不足的，相应扣减项目代建管理费; 项目代建管理费不足的，由代建单位用自筹资金支付。同时，该建设实施代建单位3年内不 得参与自治区内其他政府投资项目的代建工作。第三十七条 对代建项目进行审计、监察过程中，发现代建单位存在违纪违规行为的, 责令代建单位限期整改，并追究有关责任人的行政责任；不履行整改责任或者整改不力的, 项目投资管理单位可终止合同执行，由此造成的缺失由代建单位自行承担；构成犯罪的，由 司法部门依法追究有关责任人的刑事责任。第

21、七章附 则第三十八条 自治区发改委可根据本办法规定制定有关配套文件。第三十九条 本办法由自治区发改委负责解释。（二）科教文卫体、民政、劳动社保及广播电视等社会事业项目;（三）看守所、拘留所、戒毒所、收教所、监狱、劳教所、消防设施、法院审判用房、 检察院技术侦察用房等政法设施；（四）环境保护、水利设施项目；（五）其他非经营性项目。第三条 实行代建的项目（下列简称代建项目），总投资3000万元以上的使用公开招 标方式确定代建单位；总投资少于3000万元的项目，可实行多个项目捆绑后公开招标等方 式确定代建单位。第四条 代建工作的开展，应遵循公开、公平、公正与专业化、市场化原则。第五条 省政府成立广东

22、省代建项目管理机构，具体负责省属非经营性代建项目的组织 与协调管理工作。第六条 省有关部门依照现行职责分工与程序对代建项目实施管理与监督。第七条 代建项目能够实行全过程代建，由代建单位负责项目的可行性研究、勘察、设 计、施工、竣工验收直至工程保修期结束有关工作的组织与管理；也能够根据项目具体情况 实行前期工作代理或者建设实施代建。第八条 实行代建制的项目，代建期间代建单位按照合同约定行使项目建设管理职责。第二章代建单位的基本条件第九条代建单位务必具备下列基本条件：（一）具有法人资格、具备独立履约能力；（-）具有总承包资质、或者甲级工程设计资质、或者甲级监理资质、或者综合甲级工 程咨询资质、或者

23、一级房地产开发资质；（三）具有与开展项目代建工作相习惯的资产；（四）具备相应的建设管理组织机构与项目管理能力;第四十条 本办法自公布之日起实施。自治区各市、县政府投资非经营性建设项目代建 可参照本办法执行。2003年12月31日，国务院常务会议原则性通过了投资体制改革方案，该方案中 提出：“对非经营性政府投资项目加快实行，代建制 即通过招标等方式，选择专业化的项 目管理单位负责建设实施，严格操纵项目投资、质量、工期，建成后移交给使用单位。”至 此，近几年来在一些地方政府中悄然试行的“代建制”，首次在中央政府的文件中被正式推 出。换句话说，伴随着新一轮投资体制改革大幕的徐徐拉开，“代建制”这一投

24、资体制改革的 重要举措开始登台亮相。因此人们的目光越来越多地关注诸如何谓“代建制”？ “代建制”与有 关的EPC、项目管理制有何区别？代建制产生的背景、目的与意义等一系列有关问题。受 国家发改委的委托，机电设备招标中心全程参与了中央政府第一个代建制试点项目招标及 有关文件的组织编写工作。作为参与者之一,本文旨在对实践中所遇到的问题加以分析研究, 希望能够对业内同仁在今后代建单位招标的工作有所帮助。一、对“代建制”性质的理性思考“代建制、顾名思义，是指政府通过招标方式，选择社会专业化的项目管理单位，负责 对非经营性政府投资项目进行投资管理与建设实施，项目建成后交付使用单位的制度。代建 期间，代建

25、单位按照合同约定代行项目建设的投资主体职责。有关行政部门对实行“代建制” 建设项目的审批程序不变。非经营性政府投资项目包含：（1）党政工团、人大政协,、公检 法司、人民团体机关的办公业务用房及培训教育中心等。（2）科教文卫体、民政及社会福 利等社会事业项目。（3 ）看守所、劳教所、监狱、消防设施、审判用房、技术侦察用房等 政法设施。（4 ）环境保护、市政道路、水利设施、风沙治理等公用事业项目。（2 ）其他 公用事业项目。“代建制”的核心是代建单位按照合同约定代理项目建设的主体职责，即作为项目法人。 这也是“代建制与通常所说的工程项目管理模式（PM或者PMC）或者总承包模式（设 计一采购一建造交

26、钥匙模式，简称EPC）的区别所在。工程项目管理模式是由业主聘请 专业机构（咨询公司或者项目管理公司）作为业主代表或者业主的延伸，对项目进行集成化 管理。而总承包模式则是业主通过招标，委托一家工程公司对设计一采购一建设进行总承 包，通常由总承包商完成工程的主体设计或者施工，但同意总承包商把局部设计或者施工分 包出去，甚至同意总承包商把建筑安装施工全部分包出去，所有的分包工作都由总承包商对 业主负责，业主不与分包商直接签订合同。显而易见，后两种模式中的项目管理单位与总承 包商都不是作为该项目的法人出现，他们在项目中只能扮演受人之托、终人之事的角色。而 “代建制”中的代建单位则不一致，它在代建合约中

27、很大程度上被给予了业主的权利（当然它 也要相应履行业主的责任与义务）。也正是由于如此，“代建制”才真正能够起到设计者所 期待的作用。现阶段我国社会所有制结构是以公有制为主导的一种制度安排，因而在我们的社会生产 与生活中，公共品采购、政府采购抑或者国有资金采购的范围与比例要远远大于以私有制为 主的资本主义国家。在公有产权制度安排下，所有者代表缺位是一道难解的题，其表现是产 权不明晰，而产权不明晰的结果便是资源浪费、效率低下与腐败滋生等一系列社会问题的出 现。按照制度经济学的说法，一种新的制度供给必定对应着某种制度需求。由此，我们能够 得出这样一个推论：“代建制”是应运而生的产物。作为政府投资的公

28、益性项目，其所涉及的合约主体包含：出资人（包含投资计划审批部 门与资金管理部门），项目使用单位与建设单位（包含设计、施工、监理及其它咨询服务机 构）。在传统的投资体制下，出资人的工作重心基本放在项目立项、资金审批等前期环节上, 而项目的实施，则是由使用单位或者是由使用单位及其有关部门组建的业主委员会（临时机 构）来完成。由于项目资金要紧是由政府拨付的，概（预）算越大，项目的建设标准就会越 高，这无疑促成了使用单位尽可能争取追加概（预）算的主观动机。关于建设单位而言，由 于现行收费标准基本上是依项目投资规模而定的，因而投资规模越大，对建设单位就越有利, 因此在追加概（预）算的问题上，建设单位具有

29、推波助澜的动因。由于在传统投资体制下， 概（预）算的约束关于同样是国有背景的使用单位来说是软性的，因此，政府投资项目几乎 百分之百超概算便成为现实。要想有效扼制政府投资项目普通存在的“三超”及资金使用效率 低下的弊端，就务必要解决政府投资项目的所有者缺位与概（预）算软约束的问题，在这样 的需求背景下，一种新的制度安排“代建制应运而生。从制度设计者的角度来看，“代 建制”的基本架构大致如下：（一）运用市场竞争机制，以招标为手段，确定专业代建单位, 并通过高度专业化的管理体系保证投资效率与项目建设质量；（二）在出资人、代建人、使 用单位之间建立起市场合约关系，以法律为手段使合约主体间的权利、责任、

30、义务形成刚性 约束，从而使投资概（预）算等成为刚性指标；（三）给予代建人项目法人地位，使其为出 资人补位，从而化解所有者缺位的矛盾，这是使“代建制”行之有效的根本保证。上世纪90年代末，由福建、安徽等地率先通过招标或者直接委托等方式，将一些基础 设施与社会公益性的政府投资项目委托给一些有实力的公司代替业主实施建设。2002年以 后，北京、宁波、深圳、重庆等地开始了“代建制”的试点工作。到目前为止，全国已有十几 个省市相继开始了“代建制”的推广工作。北京、宁波、重庆、贵州、苏州等省市还陆续出台 了关于政府投资公益性项目实行“代建制”的暂行规定或者实施细则。财政部也于2 004年9月出台了财政部关

31、于切实加强政府投资项目代建制财政财务管理有关问题的报导 意见。而安徽、陕西与广东深圳与云南昆明还相继成立了“公益性项目建设管理中心”等代 建项目管理机构。从各地试点项目所反馈的信息来看，效果还是比较显著的，政府投资项目 长期存在的“三超问题”得到了有效扼制，这对“代建制”在全国范围内的大面积推广，起到了 积极的促进作用。二、“代建制实务有关问题浅析几年来，“代建制”试点工作取得了许多经验，但仍有很多问题有待研讨，归纳起来，要 紧有如下几个方面：1、模式之争目前，“代建制”的模式大致有三种：一是成立专门承担政府投资项目代建任务的事业性 机构，如“安徽省公益性项目建设管理中心”、深圳市公务局”等都

32、是专门组建的政府机构或 者事业单位。其要紧做法是，在批准项目建议书时确定代建项目，批准可行性研究报告或者 初步设计后，由进展改革委下达代建任务，代建机构开始工作；二是有限选定代建单位模式。 如武汉市通过招标选定了三家项目管理公司作为代建单位，由市发改委在这三家企业中指定 代建单位，并下达代建任务；三是按项目公开招标选定代建单位模式。如北京市发改委委托 专业招标代理机构，通过公开招标选定具备资格的代建单位，其中项目总投资、代建单位管 理费等均由招标确定。尽管几种模式各有所长，但从试点的效果看，还是以公开招标方式确定代建单位的模式更符 合“代建制”的特性，实际效果也更好。比较而言，政府机构模式存在

33、的要紧问题是，由于招 标人、代建人、使用单位均为政府机构，因而使得这种制度安排无法形成操纵投资的刚性约 束机制，一旦出现质量、工期与投资超概算问题，难以处罚代建单位与挽回缺失。另外，代 建单位也无法从根本上摆脱政府领导的干预；有限选定代建单位模式的要紧问题是，因受政 府指定，因此操纵投资的约束机制仍然缺乏刚性，易受政府干预，且代建单位缺乏主动性、 积极性；而公开招标选定代建单位的模式，由于通过竞争机制与运用市场合约的手段将责任 落实到代建单位，从而形成了有效操纵投资的刚性约束机制，因此实际效果更加明显。2、代建合约的框架设计以公开招标选定代建单位模式，其合约主体要紧包含：投资人（发改委）、项目

34、使用人、 招标代理人与代建人。投资人与招标代理人形成招标代理委托关系，再由招标代理人按照规 范程序对代建人进行公开招标，其间项目使用单位参与招标文件的编制与评标活动。目前, 代建合约的框架设计大致能够分为二种。其一，是由投资人、项目使用人与代建人三方共同 签订代建合同。这种模式的好处是三方的权利、责任、义务明确，特别是对代建人的保障更 为有利。但不足的是，由于投资人（作为计划审批机关）直接作为合约的一方承担了较多的 责任与义务，一旦合约发生纠纷或者诉讼，投资人将处于比较尴尬的境地。此外，假如“代 建制”全面推开的话，投资人将势必陷入大量的具体事物中去；第二种模式是将代建合同分 拆成二个具有关联

35、关系的法律文件。首先，由投资人给代建人出具一份项目代建委托书。该 委托书对代建人的基本权力、责任、义务作了原则性的规定，而对委托方的责任、义务则作 了简化处理（投资人的权力、责任集中表现在：（1）督促有关部门按照资金计划分期分批 拨付项目建设资金；（2 ）监督代建过程，参与重要评标等活动；（3 ）组织项目验收与调 解项目使用人与代建人的合同纠纷等。项目代建委托书的作用在于确立代建人在代建合约中 的法律地位。其次，由项目使用人与代建人签订项目代建合同，该合同对双方的权力、责任、 义务作了较为详尽的规定。3、代建人的资质要求及其法律地位从代建人的工作性质上看，其所从事的工作与项目管理十分相似，但作

36、为政府投资的公 益性项目而专门设计的一种制度安排，代建人充当项目法人则是必不可少的。上述特性决定 了对代建人的基本要求：（1 ）具有一定资金实力与信用；（2 ）具有有关项目管理经验与 实施能力；（3）具有有关资质的能够独立承担民事责任的企业。众所周知，现阶段不管是工程项目管理还是从事工程项目管理的企业都还处于培养进展 阶段，甚至对工程项目管理尚没有资质认定的标准。因此，在“代建制”试点阶段通行的一种 做法，是用与工程项目管理相近的一些资质作为代建人的进入门槛。比如：北京市曾经推出1+X的代建人资质要求，即代建人务必具备工程咨询的甲级资质，同时兼有1项以上的其它 与建设工程有关的资质（比如：工程

37、招标、设计、监理、施工等资质）。目前较为通行的做 法是只要具备工程咨询、工程勘察、工程设计、工程监理、工程招标、造价咨询或者房地产 开发一级、工程总承包一级资质中的任一项即可作为入门资格。关于上述资质，一些业内人 土与专家也提出了不一致的看法，一种意见认为：既然是代建，那么房地产开发与总包类企 业具备雄厚的资金实力与项目运作与施工能力，因而最适宜做代建人；另一种意见认为：施 工总包类企业的特点是运用建筑技术与施工管理方法，获得丰厚的承包利润，然而其一旦被 选为代建单位后恰恰不能再作为施工总包。而咨询管理类企业是以专业化的管理技术、手段、 经验协助或者代替业主对工程项目实施投资管理与组织建设。比

38、较而言，不管是从企业的自 身需求还是管理特征方面，咨询管理类企业作为代建人从理论上讲应是较优的选择。当然, 出于对履约能力的考虑，作为代建人的咨询管理类企业还应具有相应的资金实力（一定的注 册资金与出具履约保证金的能力）。目前，代建人作为项目法人的制度设计与现行的法律环境还存在一定矛盾。我国现行的 工程建设管理要紧实行项目法人制、资本金制、招投标制、监理制、合同管理制与项目管理 制与总包制等基本制度，而政府主管部门在涉及办理工程项目的各类审批手续上均要求以使 用单位的名义办理。因此，作为项目法人的代建单位在与地方行政审批部门（比如：建委、 规委、供水、供热、供气、供电、市政管委、园林绿化、公安

39、交通、消防、人防、环卫、海 关等）的接洽中还存在着一定困难。在法规还没有给予代建人与现行法律环境相配的地位前, 只能由各地的计划审批部门与当地政府各主管部门协调解决。4、代建的管理模式目前，在代建制试点过程中，较为常见的代建管理模式有二种：5、全程代建模式：在项目伊始，招标人委托招标代理人通过公开招标选1 ,定代建人，代建开始的节点既能够安排在编制项目建议书这一点上，也能够视建设工程的 特殊性安排在项目前期的其他节点上。从现行的项目审批程序的特点来看，通常认为在建设 项目获得初步设计批复后，代建人进入最为合适。初设批复意味着概算产生，而在有了概算 这一基本数据后，一方面，招标人能够在编制代建单

40、位招标文件时将其列入标底。另一方面, 又能够使投标人在编制项目代建工作大纲时有的放矢。同时评标人在评标时能够有据可依。 代建结束的节点，能够安排在项目竣工验收合格之后，也可在合同中设定为项目保质期满之 时。由于全程代建对代建人的专业能力与综合素养要求较高，故比较适宜规模适中、专业不 很复杂的通常性项目。关于项目投资规模较大，或者涉及的专业、技术较为复杂的大型项目， 有业内人士建议能够采取联合代建模式，即由二家以上的专业项目管理公司共同构成代建 人，通过分工协作的方式，共同履行代建义务并承担相应的责任。但据熟悉，试点阶段使用 这种模式的还比较少。2.两段式代建：两段式代建是将建设项目拆成项目前期

41、代建与后期代建两个阶段。项目前期 代建是从编制项目建议书开始至项目施工总包、监理通过招标方式确定为止；项目后期代建 通常从申领项目开工证开始至项目施工保质期结束。前期代建比较适宜咨询管理类背景的项 目管理企业，后期代建比较适宜有总包类背景的项目管理企业。两段式代建的优点是按不一 致阶段工作特点进行分工，这不仅使代建风险降低，而且从现行法律环境与行业现状上讲, 可操作性强，且专业化管理的程度也比全过程代建模式要高。但不足之处在于，一方面投资 人需要协调的内容较多，前、后期代建之间的衔接易出问题；另一方面，这种人为的分拆, 不利于项目工期、质量、投资的总体操纵。相对而言，两段式代建比较适宜规模大、

42、工期长 的建设项目。（五）、建设资金、代建收费及奖励制度.由于代建人作为项目法人出现，因而与通常项目管理模式显著不一致的是，项目的建设资 金原则上是应当分期下达给代建单位进行统筹管理与支付的。具体作法是，代建单位设立代 建项目资金专户，资金管理部门按照资金计划分批拨付给代建单位，并由代建单位按照工程 进度与合同的规定支付给施工总包、监理与设备、材料供应商等。除代建收费外，在财务处 理上（会计科目设置）建设资金的往来应属代收代付，在此需要注意的是要避免建设资金重 复纳税。财政部于2004年9月下发了财政部关于切实加强政府投资项目代建制财政财务 管理有关问题的指导意见财建（ 2004 ） 300号

43、,文中对实行“代建制”项目的建设资 金拨付程序提出了指导性意见。1 .代建收费及奖励制度：根据财政部基本建设财务管理规定财建（ 2002 ） 394号, 建设项目的管理费用都要进入“建设单位管理费”科目。由于目前代建费尚没有专门列支的科 目，故在试点项目中，仍然连续将代建费列入“建设单位管理费”科目。代建收费标准迄今为 止尚没有统一标准，按照财建（ 2004 ） 300号文第四项“项目代建单位的代建管理费开支标 准与核算办法”的意见：“,其代建管理费标底由同级财政部门比照基建财务制度规定的 建设单位管理费标准编制，由于“建设单位管理费”标准较低，通常不超过项目投资 的2%,故导致大部分试点项目

44、的代建收费普遍较低。比如：按厦门市有关文件的规定，通 常房屋建筑的管理费为项目总投资的3%,但由于厦门市在有关代建制试点办法中没有 明确代建费收费下限与严格标准，有的项目代建费仅占项目总投资的。.7%。这种情形势必 会极大地损伤代建单位的积极性，从长远看，更不利于“代建制”的健康进展。在试点过程中，一些地方也在尝试代建费+节余奖励的收费模式，做法是将代建费收 取比例订得较低，但在项目竣工验收后，从项目结余资金中提取30%-50%奖励给代建人。 那么应当如何把握代建收费标准与采取何种收费形式，我们认为能够根据如下原则：第一, 收费比例采取弹性制，根据项目规模大小、专业难易程度、技术复杂程度、工期

45、长短、履约 保函比例等诸多因素统筹考虑；第二，使用人与代建人签订代建合同时，假如概算中的建安 费已定，应将代建费签成具体数额，而不是比率。关于代建制收费目前仍有一些问题在争论之中。其一是项目使用单位的前期费用与后期 配合费用是否也要列入“建设单位管理费”科目？假如列入应操纵在多大比例？其二是代建 费应否超出“建设单位管理费”的核定标准？这些都有待作进一步的探讨与规范。（六）履约保函与约束机制为了有效地操纵代建风险，在代建制度安排中设计了约束机制，其大致能够分为三个层 面：第一个层面要紧涉及代建合同的赔偿责任，假如代建单位未能完全履约致使投资增加或 者工程质量不合格，所造成的缺失或者投资增加额一

46、律将从其银行履约保函中补偿，履约保 函金额不足的，相应扣减项目代建费，仍不足的，扣减代建单位自有资金；第二个层面要紧 涉及质量责任追索保证，即代建人要承诺对工程质量终身负责；第三个层面是从政府监管的 角度，对重大违约代建人除承担赔偿责任外，还要同意一段时间（有些省市规定1-3年）市 场禁入的处罚。构成约束机制的另一个方面是合同争议的解决机制，要紧分为二个层面：其一是调解机 制，对通常性的合同纠纷由投资人充当调解人；其二是仲裁机制，重大分歧由所在省、市、 自治区的仲裁机构加以解决。在试点阶段，履约保证金条款通常都制订得比较严格。表现为：第一，履约保函的出具 人大都限制在银行；第二，履约保函比例订

47、得较高，大约在10-30%之间。这无异于给代建 人提升了进入门槛。通常地讲，咨询管理类公司的注册资本金相对较少，要想从银行获得大 额履约保函相对较难。这不仅达不到鼓励咨询管理类企业参与“代建制”的初衷，反而形成了 进入屏障。止匕外，从项目管理的性质来讲，假如将项目建设风险过度地施加于代建人，既不 符合行业惯例，也不符合国际惯例。从实践的角度看，履约保证金比例应根据项目规模与特 点的不一致作弹性设置，且以不超过投资规模的1。为宜。（七）回避制度与免责条款（五）具有与工程建设要求相习惯的技术、造价、财务与管理等方面的专业人员，并具 有从事同类工程建设管理的经验。第十条省进展改革部门会省财政、建设行

48、政主管等部门制定代建单位的招标投标管理 办法，明确代建单位的条件与招标的操作程序与具体办法。第十一条 代建单位有下列情况之一的，不得参与代建项目投标：（一）已被行政或者司法机关责令停业或者停止承接工程任务的；（二）企业出现严重的信用与信誉危机又未能提供相应担保的；（三）近3年发生过重大建设项目责任事故的；（四）无法履行代建职责的其他情形。第三章职责与分工第四章项目组织实施第五章 项目投资计划与资金管理第二十六条 项目代建合同签订后，代建单位根据实际工作进度与资金需求，提出年度 投资计划与年度基建支出预算，报送省代建项目管理部门审查。年度投资计划由省代建项目 管理部门报请省进展改革部门审核。年度基建支出预算由省代建项目管理部门送交项目使用 单位，由使用单位向省财政部门申报项目年度基建支出预算。第二十七条 省进展改革部门审核批复省代建项目管理部门上报的年度投资计划，抄送 代建单位与使用单位。省财政部门审核批复使用单位上报的项目年度基建支出预算，抄送代建单位与省代建项 目管理部门。鉴于代建项目的特殊性，不管是何种类型或者具有何种资质的企业，代建人一旦中标, 其只能从事该项目的管理工作，而不能直接或者间接地从事与代建项目有关的勘察、设计、 施工、监理