行政立法行为.ppt

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1、第六章第六章 行政立法行政立法 v第一节第一节 行政立法的基本问题行政立法的基本问题v一、行政立法的概念一、行政立法的概念v二、行政立法权的性质与来源二、行政立法权的性质与来源v三、行政立法的分类三、行政立法的分类v四、行政立法的权限范围四、行政立法的权限范围v第二节第二节 行政立法的体制问题行政立法的体制问题v一、行政立法体制的含义和内容一、行政立法体制的含义和内容v二、行政立法机关的范围二、行政立法机关的范围v三、行政立法的权限分工三、行政立法的权限分工v四、行政立法权限冲突的解决机制四、行政立法权限冲突的解决机制v五、行政立法制度的完善问题五、行政立法制度的完善问题第一节第一节 行政立法

2、的基本问题行政立法的基本问题v一、行政立法的概念一、行政立法的概念v二、行政立法权的性质与来源二、行政立法权的性质与来源v三、行政立法的分类三、行政立法的分类v四、行政立法的权限范围四、行政立法的权限范围一、行政立法的概念一、行政立法的概念v在我国行政法学理论中，在我国行政法学理论中，v广义广义“行政立法行政立法”：v是指一定范围内的国家行政机关依法制定抽象行为是指一定范围内的国家行政机关依法制定抽象行为规则的活动。类似于一些西方国家所称的委任立法。规则的活动。类似于一些西方国家所称的委任立法。v狭义狭义“行政立法行政立法”：v是指国家行政机关依法定权限和法定程序制定行政是指国家行政机关依法定

3、权限和法定程序制定行政法规、规章的活动。法规、规章的活动。按照立法法（按照立法法（20002000）的规定，在我国有权实施行政）的规定，在我国有权实施行政立法的行政机关包括：国务院及其各部委和直属机构，立法的行政机关包括：国务院及其各部委和直属机构，省、自治区、直辖市和较大的市的人民政府。省、自治区、直辖市和较大的市的人民政府。二、行政立法权的性质与来源二、行政立法权的性质与来源v1 1、行政立法权的性质、行政立法权的性质v这是行政法学理论中颇多争论的问题，关键在于：这是行政法学理论中颇多争论的问题，关键在于：行政立法权是行政权还是立法权？行政立法权是行政权还是立法权？v“立法立法”指制定所有

4、法的规范，则立法权不仅全国指制定所有法的规范，则立法权不仅全国人大及其常务委员会可以享有，地方权力机关及国人大及其常务委员会可以享有，地方权力机关及国家行政机关也享有。家行政机关也享有。v因而，因而，“行政立法既有立法的性质，是一种立法行行政立法既有立法的性质，是一种立法行为，又具有行政权的性质，是一种抽象行政行为为，又具有行政权的性质，是一种抽象行政行为”。这种观点得到了许多学者的认同。这种观点得到了许多学者的认同。v2 2、关于行政立法权的来源、关于行政立法权的来源v形式上的来源形式上的来源：一是宪法、行政组织法的规定，一是宪法、行政组织法的规定，二是单行法律、法规的特别授权。二是单行法律

5、、法规的特别授权。v实质上的来源实质上的来源：行政机关享有自由裁量权是行政：行政机关享有自由裁量权是行政立法权得以存在的基础。立法权得以存在的基础。由于行政现象的复杂性，必然要求给予行政主体自由于行政现象的复杂性，必然要求给予行政主体自由裁量权。从这个意义上讲，行政立法权是从行政机由裁量权。从这个意义上讲，行政立法权是从行政机关的自由裁量权中派生出来的。关的自由裁量权中派生出来的。三、行政立法的分类三、行政立法的分类v中国行政法学者对于行政立法主要有以下几中国行政法学者对于行政立法主要有以下几种划分法：种划分法：1 1、职权立法与授权立法、职权立法与授权立法2 2、执行性立法与创制性立法、执行

6、性立法与创制性立法3 3、执行性立法、补充性立法、自主性立法和试、执行性立法、补充性立法、自主性立法和试验性立法验性立法4 4、中央行政立法和地方行政立法、中央行政立法和地方行政立法1 1、职权立法与授权立法、职权立法与授权立法v职权立法职权立法是行政机关根据宪法和行政组织法规定的是行政机关根据宪法和行政组织法规定的权限所进行的立法。权限所进行的立法。v国务院根据宪法和法律制定行政法规，国务院各部国务院根据宪法和法律制定行政法规，国务院各部门、地方人民政府制定规章，都属于职权行政立法门、地方人民政府制定规章，都属于职权行政立法的范畴。的范畴。v授权立法授权立法是行政机关根据宪法、组织法之外的其

7、他是行政机关根据宪法、组织法之外的其他单行法律、法规或国家权力机关、上级行政机关通单行法律、法规或国家权力机关、上级行政机关通过的决议、决定的授权所进行的立法。过的决议、决定的授权所进行的立法。v授权立法受到授权法律的严格制约，必须遵循授权授权立法受到授权法律的严格制约，必须遵循授权法律、法规规定的标准、范围、内容和原则。法律、法规规定的标准、范围、内容和原则。v宪法第宪法第8989条条 国务院行使下列职权：国务院行使下列职权：v（一）根据宪法和法律，规定行政措施，制定行政法规，发布决定和命令；（一）根据宪法和法律，规定行政措施，制定行政法规，发布决定和命令；v（二）向全国人民代表大会或者全国

8、人民代表大会常务委员会提出议案；（二）向全国人民代表大会或者全国人民代表大会常务委员会提出议案；v（三）规定各部和各委员会的任务和职责，统一领导各部和各委员会的工作，并且领（三）规定各部和各委员会的任务和职责，统一领导各部和各委员会的工作，并且领导不属于各部和各委员会的全国性的行政工作；导不属于各部和各委员会的全国性的行政工作；v（四）统一领导全国地方各级国家行政机关的工作，规定中央和省、自治区、直辖市（四）统一领导全国地方各级国家行政机关的工作，规定中央和省、自治区、直辖市的国家行政机关的职权的具体划分；的国家行政机关的职权的具体划分；v（五）编制和执行国民经济和社会发展计划和国家预算；（五

9、）编制和执行国民经济和社会发展计划和国家预算；v（六）领导和管理经济工作和城乡建设；（六）领导和管理经济工作和城乡建设；v（七）领导和管理教育、科学、文化、卫生、体育和计划生育工作；（七）领导和管理教育、科学、文化、卫生、体育和计划生育工作；v（八）领导和管理民政、公安、司法行政和监察等工作；（八）领导和管理民政、公安、司法行政和监察等工作；v（九）管理对外事务，同外国缔结条约和协定；（九）管理对外事务，同外国缔结条约和协定；v（十）领导和管理国防建设事业；（十）领导和管理国防建设事业；v（十一）领导和管理民族事务，保障少数民族的平等权利和民族自治地方的自治权利；（十一）领导和管理民族事务，保

10、障少数民族的平等权利和民族自治地方的自治权利；v（十二）保护华侨的正当的权利和利益，保护归侨和侨眷的合法的权利和利益；（十二）保护华侨的正当的权利和利益，保护归侨和侨眷的合法的权利和利益；v（十三）改变或者撤销各部、各委员会发布的不适当的命令、指示和规章；（十三）改变或者撤销各部、各委员会发布的不适当的命令、指示和规章；v（十四）改变或者撤销地方各级国家行政机关的不适当的决定和命令；（十四）改变或者撤销地方各级国家行政机关的不适当的决定和命令；v（十五）批准省、自治区、直辖市的区域划分，批准自治州、县、自治县、市的建置（十五）批准省、自治区、直辖市的区域划分，批准自治州、县、自治县、市的建置和

11、区域划分；和区域划分；v（十六）依照法律规定决定省、自治区、直辖市的范围内部分地区进入紧急状态；（十六）依照法律规定决定省、自治区、直辖市的范围内部分地区进入紧急状态；v（十七）审定行政机构的编制，依照法律规定任免、培训、考核和奖惩行政人员；（十七）审定行政机构的编制，依照法律规定任免、培训、考核和奖惩行政人员；v（十八）全国人民代表大会和全国人民代表大会常务委员会授予的其他职权。（十八）全国人民代表大会和全国人民代表大会常务委员会授予的其他职权。v第第9090条条 国务院各部部长、各委员会主任负责国务院各部部长、各委员会主任负责本部门的工作；召集和主持部务会议或者委本部门的工作；召集和主持部

12、务会议或者委员会会议、委务会议，讨论决定本部门工作员会会议、委务会议，讨论决定本部门工作的重大问题。的重大问题。v 各部、各委员会根据法律和国务院的行政各部、各委员会根据法律和国务院的行政法规、决定、命令，在本部门的权限内，发法规、决定、命令，在本部门的权限内，发布命令、指示和规章。布命令、指示和规章。v立法法立法法制定制定之前，之前，对于如何准确理解宪法规对于如何准确理解宪法规定的定的“根据根据”原则，原则，存在两种不同意见。存在两种不同意见。v“职权说职权说”（不抵触说）：（不抵触说）：认为国务院可以在不认为国务院可以在不同宪法和法律相抵触的前提下，在宪法和法律赋同宪法和法律相抵触的前提下

13、，在宪法和法律赋予的行政管理职权范围内，根据实际需要制定行予的行政管理职权范围内，根据实际需要制定行政法规；因为制定行政法规是国务院行使行政管政法规；因为制定行政法规是国务院行使行政管理职权的方式之一，凡法律未禁止的，或者不属理职权的方式之一，凡法律未禁止的，或者不属于宪法或法律明确规定由法律调整的事项，国务于宪法或法律明确规定由法律调整的事项，国务院在其职权范围内都可以通过制定行政法规来行院在其职权范围内都可以通过制定行政法规来行使职权。使职权。v“依据说依据说”：认为国务院制定行政法规应当有直认为国务院制定行政法规应当有直接的法律依据或明确的授权，否则不能制定行政接的法律依据或明确的授权，

14、否则不能制定行政法规；因为制定行政法规不是国务院固有的权力，法规；因为制定行政法规不是国务院固有的权力，也不是国务院行使职权的当然形式。也不是国务院行使职权的当然形式。v“职权说职权说”和和“依据说依据说”这两种观点对行政法规的制这两种观点对行政法规的制定实践均有不同程度的影响。定实践均有不同程度的影响。v一方面，一方面，“职权说职权说”是国务院制定行政法规的主导思是国务院制定行政法规的主导思想，在多年的立法实践中，国务院依据职权制定了大想，在多年的立法实践中，国务院依据职权制定了大量的行政法规；量的行政法规；v另一方面，另一方面，“依据说依据说”也有一定的影响，例如也有一定的影响，例如198

15、41984年年9 9月第六届全国人大常委会通过决定，授权国务院在实月第六届全国人大常委会通过决定，授权国务院在实施国营企业利改税和改革工商税制的过程中，拟定有施国营企业利改税和改革工商税制的过程中，拟定有关税收条例，以草案形式发布试行，再根据试行的经关税收条例，以草案形式发布试行，再根据试行的经验加以修订，提请全国人大常委会审议。验加以修订，提请全国人大常委会审议。立法法立法法（2000年年7月月1日生效）日生效）v第九条第九条本法第八条规定的事项尚未制定法律的，全国人民本法第八条规定的事项尚未制定法律的，全国人民代表大会及其常务委员会有权作出决定，授权国务院可以根代表大会及其常务委员会有权作

16、出决定，授权国务院可以根据实际需要，对其中的部分事项先制定行政法规，但是有关据实际需要，对其中的部分事项先制定行政法规，但是有关犯罪和刑罚、对公民政治权利的剥夺和限制人身自由的强制犯罪和刑罚、对公民政治权利的剥夺和限制人身自由的强制措施和处罚、司法制度等事项除外。措施和处罚、司法制度等事项除外。v第十条第十条授权决定应当明确授权的目的、范围。授权决定应当明确授权的目的、范围。v被授权机关应当严格按照授权目的和范围行使该项权力。被授权机关应当严格按照授权目的和范围行使该项权力。v被授权机关不得将该项权力转授给其他机关。被授权机关不得将该项权力转授给其他机关。v第十一条第十一条授权立法事项，经过实

17、践检验，制定法律的条件授权立法事项，经过实践检验，制定法律的条件成熟时，由全国人民代表大会及其常务委员会及时制定法律。成熟时，由全国人民代表大会及其常务委员会及时制定法律。法律制定后，相应立法事项的授权终止。法律制定后，相应立法事项的授权终止。v第五十六条国务院根据宪法和法律，制定行政法第五十六条国务院根据宪法和法律，制定行政法规。规。v行政法规可以就下列事项作出规定：行政法规可以就下列事项作出规定：v（一）为执行法律的规定需要制定行政法规的（一）为执行法律的规定需要制定行政法规的事项；事项；v（二）宪法第八十九条规定的国务院行政管理（二）宪法第八十九条规定的国务院行政管理职权的事项。职权的事

18、项。v应当由全国人民代表大会及其常务委员会制定应当由全国人民代表大会及其常务委员会制定法律的事项，国务院根据全国人民代表大会及其常法律的事项，国务院根据全国人民代表大会及其常务委员会的授权决定先制定的行政法规，经过实践务委员会的授权决定先制定的行政法规，经过实践检验，制定法律的条件成熟时，国务院应当及时提检验，制定法律的条件成熟时，国务院应当及时提请全国人民代表大会及其常务委员会制定法律。请全国人民代表大会及其常务委员会制定法律。v立法法主要采取了立法法主要采取了“职权说职权说”的观点的观点，即：，即：v原则上属于国务院行政管理职权的事项，国务原则上属于国务院行政管理职权的事项，国务院均可以院

19、均可以自主自主制定行政法规，而不需要必须有制定行政法规，而不需要必须有明确的法律依据，也不需要有法律的具体授权；明确的法律依据，也不需要有法律的具体授权；v同时，立法法对此又作了一定的同时，立法法对此又作了一定的限制限制，即，即有关全国人大及其常委会专属立法权范围内的有关全国人大及其常委会专属立法权范围内的事项，即使国务院具有行政管理职权，也只能事项，即使国务院具有行政管理职权，也只能在全国人大及其常委会作出明确的授权决定时在全国人大及其常委会作出明确的授权决定时才能制定行政法规。才能制定行政法规。v立法法规定的授权立法仅指立法法规定的授权立法仅指特别授权特别授权。v在立法实践中，全国人大及其

20、常委会除了通过在立法实践中，全国人大及其常委会除了通过特别决定的方式对国务院加以授权外，还存在特别决定的方式对国务院加以授权外，还存在所谓的所谓的法条授权法条授权，即在制定的法律中专设一条，即在制定的法律中专设一条规定国务院可以就有关问题制定行政法规。规定国务院可以就有关问题制定行政法规。v如票据法授权国务院制定票据管理的具体如票据法授权国务院制定票据管理的具体规定，行政处罚法授权国务院制定罚缴分规定，行政处罚法授权国务院制定罚缴分离的具体办法，等等。离的具体办法，等等。2 2、执行性立法与创制性立法、执行性立法与创制性立法v执行性立法执行性立法是指行政机关为贯彻实施国家权是指行政机关为贯彻实

21、施国家权力机关制定的法律、法规而制定和发布该法力机关制定的法律、法规而制定和发布该法律、法规的实施办法、实施细则的活动。律、法规的实施办法、实施细则的活动。v例如，中华人民共和国海关行政处罚实施例如，中华人民共和国海关行政处罚实施细则是由海关总署根据海关法制定的。细则是由海关总署根据海关法制定的。v创制性立法创制性立法是指行政机关根据法律的授权，是指行政机关根据法律的授权，就法律未规定的事项进行立法，创制新的权就法律未规定的事项进行立法，创制新的权利义务规范的活动，创制性立法多属职权立利义务规范的活动，创制性立法多属职权立法。法。3 3、执行性立法、补充性立法、自主性立法和试验性立法、执行性立

22、法、补充性立法、自主性立法和试验性立法v执行性立法执行性立法是指以执行法律或上级机关发布的行政是指以执行法律或上级机关发布的行政立法文件为目的的行政立法。立法文件为目的的行政立法。v补充性立法补充性立法是指以补充法律、法规或规章为目的的是指以补充法律、法规或规章为目的的行政立法。行政立法。v自主性立法自主性立法是指对法律或其他行政管理法规未规定是指对法律或其他行政管理法规未规定的事项加以规定的行政立法。的事项加以规定的行政立法。v试验性立法试验性立法是指行政机关基于法律或有权机关的授是指行政机关基于法律或有权机关的授权，对本应由法律规定的事项，在条件尚不充足，权，对本应由法律规定的事项，在条件

23、尚不充足，经验尚未成熟或社会关系尚未定型的情况下，暂时经验尚未成熟或社会关系尚未定型的情况下，暂时先由行政立法加以规定，待条件具备后，再正式制先由行政立法加以规定，待条件具备后，再正式制定法律的一种立法模式。定法律的一种立法模式。4 4、中央行政立法和地方行政立法、中央行政立法和地方行政立法v中央行政立法中央行政立法是指国务院制定行政法规以及是指国务院制定行政法规以及国务院各部委制定行政规章的活动。国务院各部委制定行政规章的活动。v地方行政立法地方行政立法是指省、自治区、直辖市人民是指省、自治区、直辖市人民政府以及较大的市的人民政府制定行政规章政府以及较大的市的人民政府制定行政规章的活动。的活

24、动。v部门规章与地方政府规章之间具有同等效力。部门规章与地方政府规章之间具有同等效力。四、行政立法的权限范围四、行政立法的权限范围v是指行政机关在哪些事项上可以进行职权立法，是指行政机关在哪些事项上可以进行职权立法，在哪些事项上非经特别授权不得进行立法的界在哪些事项上非经特别授权不得进行立法的界限，也即国家权力机关与行政机关在立法上的限，也即国家权力机关与行政机关在立法上的一般分工。一般分工。1 1、必须由法律规定的事项、必须由法律规定的事项2 2、地方权力机关与地方行政机关立法权限的分工、地方权力机关与地方行政机关立法权限的分工1 1、必须由法律规定的事项（即法律保留事项）、必须由法律规定的

25、事项（即法律保留事项）v按照立法法按照立法法v第八条下列事项只能制定法律：第八条下列事项只能制定法律：v（一）国家主权的事项；（一）国家主权的事项；v（二）各级人民代表大会、人民政府、人民法院和人民检察院的产生、组（二）各级人民代表大会、人民政府、人民法院和人民检察院的产生、组织和职权；织和职权；v（三）民族区域自治制度、特别行政区制度、基层群众自治制度；（三）民族区域自治制度、特别行政区制度、基层群众自治制度；v（四）犯罪和刑罚；（四）犯罪和刑罚；v（五）对公民政治权利的剥夺、限制人身自由的强制措施和处罚；（五）对公民政治权利的剥夺、限制人身自由的强制措施和处罚；v（六）对非国有财产的征收；

26、（六）对非国有财产的征收；v（七）民事基本制度；（七）民事基本制度；v（八）基本经济制度以及财政、税收、海关、金融和外贸的基本制度；（八）基本经济制度以及财政、税收、海关、金融和外贸的基本制度；v（九）诉讼和仲裁制度；（九）诉讼和仲裁制度；v（十）必须由全国人民代表大会及其常务委员会制定法律的其他事项。（十）必须由全国人民代表大会及其常务委员会制定法律的其他事项。2 2、地方权力机关与地方行政机关立法权限的分工、地方权力机关与地方行政机关立法权限的分工v一般说来，关于全国性事务或涉及不同省份一般说来，关于全国性事务或涉及不同省份的事务以及涉及公民基本权利和义务的事项，的事务以及涉及公民基本权利

27、和义务的事项，地方机关不能立法；地方机关不能立法；v需要根据本行政区域的实际情况作具体规定需要根据本行政区域的实际情况作具体规定的事项，属于地方事务需要制定地方性法规的事项，属于地方事务需要制定地方性法规的事项，可以由地方权力机关在不与宪法、的事项，可以由地方权力机关在不与宪法、法律和行政法规相抵触的前提下立法；法律和行政法规相抵触的前提下立法；v此外可由地方政府通过规章加以规定。此外可由地方政府通过规章加以规定。第二节第二节 行政立法的体制问题行政立法的体制问题v一、行政立法体制的含义和内容一、行政立法体制的含义和内容v二、行政立法机关的范围二、行政立法机关的范围v三、行政立法的权限分工三、

28、行政立法的权限分工v四、行政立法权限冲突的解决机制四、行政立法权限冲突的解决机制v五、行政立法制度的完善问题五、行政立法制度的完善问题一、行政立法体制的含义和内容一、行政立法体制的含义和内容v行政立法体制，是指国家行政立法机关的体行政立法体制，是指国家行政立法机关的体系及其立法权限的划分。系及其立法权限的划分。v具体说来，行政立法体制包括三方面内容：具体说来，行政立法体制包括三方面内容：行政立法机关的范围行政立法机关的范围行政立法机关相互之间立法权限的分工行政立法机关相互之间立法权限的分工行政立法文件的效力等级关系行政立法文件的效力等级关系二、行政立法机关的范围二、行政立法机关的范围v享有行政

29、立法权的机关有享有行政立法权的机关有 ：v（1 1）国务院；）国务院；v（2 2）国务院各部、委员会、中国人民银行、）国务院各部、委员会、中国人民银行、v审计署、具有行政管理职能的直属机构；审计署、具有行政管理职能的直属机构；v（3 3）省、自治区、直辖市人民政府；）省、自治区、直辖市人民政府；v（4 4）较大的市的人民政府。）较大的市的人民政府。立法法立法法v第第71条第一款条第一款国务院各部、委员会、中国人民银国务院各部、委员会、中国人民银行、审计署和具有行政管理职能的直属机构行、审计署和具有行政管理职能的直属机构，可以，可以根据法律和国务院的行政法规、决定、命令，在本根据法律和国务院的行

30、政法规、决定、命令，在本部门的权限范围内，制定规章。部门的权限范围内，制定规章。vv第第7373条条第一款第一款省、自治区、直辖市和较大的市的省、自治区、直辖市和较大的市的人民政府人民政府，可以根据法律、行政法规和本省、自治，可以根据法律、行政法规和本省、自治区、直辖市的地方性法规，制定规章。区、直辖市的地方性法规，制定规章。三、行政立法的权限分工三、行政立法的权限分工v（1 1）国务院）国务院行政法规行政法规v（2 2）国务院各部、委员会、中国人民银行、）国务院各部、委员会、中国人民银行、v审计署、具有行政管理职能的直属机构审计署、具有行政管理职能的直属机构部委规章部委规章v（3 3）省、自

31、治区、直辖市人民政府）省、自治区、直辖市人民政府地方地方政府规章政府规章v（4 4）较大的市的人民政府）较大的市的人民政府地方政府规章地方政府规章行政法规的制定行政法规的制定v依据行政法规制定程序暂行规定（依据行政法规制定程序暂行规定（19871987）v第三条第三条 行政法规的名称为行政法规的名称为条例、规定和办法条例、规定和办法。对某一方面的行政工作比较全面、系统的规定、称对某一方面的行政工作比较全面、系统的规定、称“条例条例”；对某一方面的行政工作作部分的规定，称对某一方面的行政工作作部分的规定，称“规定规定”；对某一项行政工作作比较具体的规定，称对某一项行政工作作比较具体的规定，称“办

32、法办法”。v国务院各部门和地方人民政府制定的规章不得称国务院各部门和地方人民政府制定的规章不得称“条条例例”。行政法规的立法权限行政法规的立法权限v立法法第立法法第5656条国务院根据宪法和法律，条国务院根据宪法和法律，制定行政法规。制定行政法规。v行政法规可以就下列事项作出规定：行政法规可以就下列事项作出规定：v（一）为执行法律的规定需要制定行政（一）为执行法律的规定需要制定行政法规的事项；法规的事项；v（二）宪法第（二）宪法第8989条规定的国务院行政管条规定的国务院行政管理职权的事项。理职权的事项。v行政法规制定程序暂行规定行政法规制定程序暂行规定行政法规的制定程序：行政法规的制定程序：

33、v（一）草案的提出。（一）草案的提出。国务院根据国民经济和社会发展五年计划，编制指导性国务院根据国民经济和社会发展五年计划，编制指导性的制定行政法规的五年规划，并逐年编制年度计划。列入五年规划和年度计的制定行政法规的五年规划，并逐年编制年度计划。列入五年规划和年度计划需要制定的行政法规，由国务院各主管部门分别负责起草。对于重要的涉划需要制定的行政法规，由国务院各主管部门分别负责起草。对于重要的涉及面较广的行政法规，一个部门承担起草任务有困难的，由有关的业务主管及面较广的行政法规，一个部门承担起草任务有困难的，由有关的业务主管部门参加组成起草小组进行工作，或者由国务院法制局组织起草。在起草过部门

34、参加组成起草小组进行工作，或者由国务院法制局组织起草。在起草过程中，对涉及不同业务主管部门之间的分工合作问题，与有关部门协商一致，程中，对涉及不同业务主管部门之间的分工合作问题，与有关部门协商一致，经过协商不能取得一致意见的，在上报行政法规草案时，应向国务院报告，经过协商不能取得一致意见的，在上报行政法规草案时，应向国务院报告，说明情况和各方的理由，由国务院审定。说明情况和各方的理由，由国务院审定。v（二）草案的审查。（二）草案的审查。报送国务院的行政法规草案，首先由国务院法制局按照报送国务院的行政法规草案，首先由国务院法制局按照制定行政法规的要求负责审查。对于有争议的问题，可以召集有关部门协

35、商。制定行政法规的要求负责审查。对于有争议的问题，可以召集有关部门协商。对于比较成熟的法规草案，进行逐条的、从内容到文字的细致审查，并会同对于比较成熟的法规草案，进行逐条的、从内容到文字的细致审查，并会同起草部门和有关部门共同研究，修改完善。最后由国务院法制局写出审查报起草部门和有关部门共同研究，修改完善。最后由国务院法制局写出审查报告，连同行政法规草案，一并上报。告，连同行政法规草案，一并上报。v（三）草案的审批。（三）草案的审批。经国务院法制局审查修改过的行政法规草案，视轻重缓经国务院法制局审查修改过的行政法规草案，视轻重缓急，分别提请国务院常务会议讨论决定或者报送国务院总理审批。急，分别

36、提请国务院常务会议讨论决定或者报送国务院总理审批。v（四）发布。（四）发布。行政法规由国务院发布，或者经国务院批准以后，由主管部门行政法规由国务院发布，或者经国务院批准以后，由主管部门发布。发布。v行政法规的修订和废止，程序同上。行政法规的修订和废止，程序同上。v立法法行政法规的制定程序：立法法行政法规的制定程序：v（1 1）立项和起草。）立项和起草。第第5757条，条，“行政法规由国务院组织起草。国行政法规由国务院组织起草。国务院有关部门认为需要制定行政法规的，应当向国务院报请立项。务院有关部门认为需要制定行政法规的，应当向国务院报请立项。”v（2 2）听取意见。）听取意见。为了贯彻民主立法

37、的原则，第为了贯彻民主立法的原则，第5858条：条：“行政法行政法规在起草过程中，应当广泛听取有关机关、组织和公民的意见。规在起草过程中，应当广泛听取有关机关、组织和公民的意见。听取意见可以采取座谈会、论证会、听证会等多种形式。听取意见可以采取座谈会、论证会、听证会等多种形式。”v（3 3）法规草案的审查。）法规草案的审查。第第5959条：条：“行政法规起草工作完成后，行政法规起草工作完成后，起草单位应当将草案及其说明、各方面对草案的不同意见和其他起草单位应当将草案及其说明、各方面对草案的不同意见和其他有关资料送国务院法制机构进行审查。国务院法制机构应当向国有关资料送国务院法制机构进行审查。国

38、务院法制机构应当向国务院提出审查报告和草案修改稿，审查报告应当对草案主要问题务院提出审查报告和草案修改稿，审查报告应当对草案主要问题作出说明。作出说明。”v（4 4）决定。）决定。第第6060条：条：“行政法规的决定程序依照中华人民共和行政法规的决定程序依照中华人民共和国国务院组织法的有关规定办理。国国务院组织法的有关规定办理。”v（5 5）公布。）公布。第第6161条：条：“行政法规由总理签署国务院令公布。行政法规由总理签署国务院令公布。”v（6 6）刊登。）刊登。第第6262条第条第1 1款：款：“行政法规签署公布后，及时在国行政法规签署公布后，及时在国务院公报和在全国范围内发行的报纸上刊

39、登。务院公报和在全国范围内发行的报纸上刊登。”国务院组织法国务院组织法（1982）v第四条国务院会议分为国务院全体会议和国务院第四条国务院会议分为国务院全体会议和国务院常务会议。国务院全体会议由国务院全体成员组成。常务会议。国务院全体会议由国务院全体成员组成。国务院常务会议由总理、副总理、国务委员、秘书国务院常务会议由总理、副总理、国务委员、秘书长组成。总理召集和主持国务院全体会议和国务院长组成。总理召集和主持国务院全体会议和国务院常务会议。常务会议。国务院工作中的重大问题，必须经国务国务院工作中的重大问题，必须经国务院常务会议或者国务院全体会议讨论决定。院常务会议或者国务院全体会议讨论决定。

40、v第五条第五条国务院发布的决定、命令和行政法规国务院发布的决定、命令和行政法规，向，向全国人民代表大会或者全国人民代表大会常务委员全国人民代表大会或者全国人民代表大会常务委员会提出的议案，任免人员，会提出的议案，任免人员，由总理签署。由总理签署。行政规章的制定行政规章的制定v 对制定行政规章的程序，对制定行政规章的程序，立法法仅对规章的立法法仅对规章的决定、公布和刊登程序作了原则规定：决定、公布和刊登程序作了原则规定：v第第7474条条 行政规章的制定程序，由国务院参照立行政规章的制定程序，由国务院参照立法法关于行政法规制定程序的规定另行制定。法法关于行政法规制定程序的规定另行制定。v（1 1

41、）决定。）决定。第第7575条：条：“部门规章应当经部务会议部门规章应当经部务会议或者委员会会议决定。地方政府规章应当经政府常或者委员会会议决定。地方政府规章应当经政府常务会议或者全体会议决定。务会议或者全体会议决定。”v（2 2）公布。）公布。第第7676条：部门规章由部门首长签署命条：部门规章由部门首长签署命令予以公布。地方政府规章由省长或者自治区主席令予以公布。地方政府规章由省长或者自治区主席或者市长签署命令予以公布。或者市长签署命令予以公布。v（3 3）刊登。）刊登。第第7777条：条：“部门规章签署公布后，及部门规章签署公布后，及时在国务院公报或部门公报和在全国范围内发行的时在国务院

42、公报或部门公报和在全国范围内发行的报纸上刊登。地方政府规章签署公布后，及时在本报纸上刊登。地方政府规章签署公布后，及时在本行政区域范围内发行的报纸上刊登。行政区域范围内发行的报纸上刊登。”行政规章的立法权限行政规章的立法权限v立法法立法法v第第71条第二款条第二款部门规章部门规章规定的事项应当属于执行规定的事项应当属于执行法律或者国务院的行政法规、决定、命令的事项。法律或者国务院的行政法规、决定、命令的事项。v第第7373条条第二款第二款地方政府规章地方政府规章可以就下列事项作出可以就下列事项作出规定：规定：v（一）为执行法律、行政法规、地方性法规的（一）为执行法律、行政法规、地方性法规的规定

43、需要制定规章的事项；规定需要制定规章的事项；v（二）属于本行政区域的具体行政管理事项。（二）属于本行政区域的具体行政管理事项。四、行政立法权限冲突的解决机制四、行政立法权限冲突的解决机制（行政立法的效力与监督）（行政立法的效力与监督）v立法法第五章立法法第五章 适用与备案适用与备案v规定了行政立法的效力等级、适用规则以及规定了行政立法的效力等级、适用规则以及发生与行政立法权限相关冲突的解决机制。发生与行政立法权限相关冲突的解决机制。v（一）行政立法的效力（一）行政立法的效力1 1、效力等级、效力等级2 2、效力范围（时间、空间、对人、对事）、效力范围（时间、空间、对人、对事）3 3、效力内容、

44、效力内容v（二）行政立法的监督（二）行政立法的监督1 1、备案与审查、备案与审查2 2、改变与撤销、改变与撤销1 1、效力等级（法律优先、上位法优于下位法）：、效力等级（法律优先、上位法优于下位法）：v第第78条条宪法宪法具有最高的法律效力，一切法律、行政法规、具有最高的法律效力，一切法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、规章都不得同宪法相抵地方性法规、自治条例和单行条例、规章都不得同宪法相抵触。触。v第第79条条法律法律的效力高于行政法规、地方性法规、规章。的效力高于行政法规、地方性法规、规章。v行政法规行政法规的效力高于的效力高于地方性法规、规章地方性法规、规章。v第第80条条地

45、方性法规的效力高于本级和下级地方政府规章地方性法规的效力高于本级和下级地方政府规章。v省、自治区的人民政府制定的规章的效力高于本行政区省、自治区的人民政府制定的规章的效力高于本行政区域内的较大的市的人民政府制定的规章。域内的较大的市的人民政府制定的规章。v第第81条自治条例和单行条例依法对法律、行政法规、地方条自治条例和单行条例依法对法律、行政法规、地方性法规作变通规定的，在本自治地方适用自治条例和单行条性法规作变通规定的，在本自治地方适用自治条例和单行条例的规定。例的规定。v经济特区法规根据授权对法律、行政法规、地方性法规经济特区法规根据授权对法律、行政法规、地方性法规作变通规定的，在本经济

46、特区适用经济特区法规的规定。作变通规定的，在本经济特区适用经济特区法规的规定。v第第82条条部门规章之间、部门规章与地方政府规章之间具有部门规章之间、部门规章与地方政府规章之间具有同等效力，在各自的权限范围内施行。同等效力，在各自的权限范围内施行。冲突规则冲突规则v第第83条同一机关制定的法律、行政法规、地方性条同一机关制定的法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、规章，特别规定与一法规、自治条例和单行条例、规章，特别规定与一般规定不一致的，般规定不一致的，适用特别规定适用特别规定；新的规定与旧的；新的规定与旧的规定不一致的，规定不一致的，适用新的规定适用新的规定。v第第84条法律、行

47、政法规、地方性法规、自治条例条法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、规章和单行条例、规章不溯及既往不溯及既往，但为了更好地保护，但为了更好地保护公民、法人和其他组织的权利和利益而作的特别规公民、法人和其他组织的权利和利益而作的特别规定除外。定除外。v第第85条法律之间对同一事项的新的一般规条法律之间对同一事项的新的一般规定与旧的特别规定不一致，不能确定如何适定与旧的特别规定不一致，不能确定如何适用时，由用时，由全国人民代表大会常务委员会全国人民代表大会常务委员会裁决。裁决。v行政法规之间对同一事项的新的一般规行政法规之间对同一事项的新的一般规定与旧的特别规定不一致，不能确定如何适定与

48、旧的特别规定不一致，不能确定如何适用时，由用时，由国务院国务院裁决。裁决。v第第86条地方性法规、规章之间不一致时，由有关机关条地方性法规、规章之间不一致时，由有关机关依照下列规定的权限作出裁决：依照下列规定的权限作出裁决：v（一）同一机关制定的新的一般规定与旧的特别规（一）同一机关制定的新的一般规定与旧的特别规定不一致时，由定不一致时，由制定机关制定机关裁决；裁决；v（二）地方性法规与部门规章之间对同一事项的规（二）地方性法规与部门规章之间对同一事项的规定不一致，不能确定如何适用时，由定不一致，不能确定如何适用时，由国务院国务院提出意见，提出意见，国务院认为应当适用地方性法规的，应当决定在该

49、地方国务院认为应当适用地方性法规的，应当决定在该地方适用地方性法规的规定；认为应当适用部门规章的，应适用地方性法规的规定；认为应当适用部门规章的，应当提请当提请全国人民代表大会常务委员会全国人民代表大会常务委员会裁决；裁决；v（三）部门规章之间、部门规章与地方政府规章之（三）部门规章之间、部门规章与地方政府规章之间对同一事项的规定不一致时，由间对同一事项的规定不一致时，由国务院国务院裁决。裁决。v根据授权制定的法规与法律规定不一致，不能确定根据授权制定的法规与法律规定不一致，不能确定如何适用时，由如何适用时，由全国人民代表大会常务委员会全国人民代表大会常务委员会裁决。裁决。2 2、效力范围（时

50、间、空间、对人、对事）、效力范围（时间、空间、对人、对事）v(1)(1)时间范围。有效期限，自什么时候生效，到什么时候失效。时间范围。有效期限，自什么时候生效，到什么时候失效。vv(2)(2)空间范围。行政法规、规章在哪些地域范围发生效力，与其行政立法空间范围。行政法规、规章在哪些地域范围发生效力，与其行政立法机关的层级有关。总的说来，国务院制定的行政法规和国务院各部委制机关的层级有关。总的说来，国务院制定的行政法规和国务院各部委制定的行政规章的地域效力遍及全国所有领域，包括我国领土、领海、领定的行政规章的地域效力遍及全国所有领域，包括我国领土、领海、领空，以及根据国际法和国际惯例规定的其他应