平台公司如何参与以县城为重要载体的城镇化建设？.docx

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1、1平台公司如何参与以县城为重要载体的城平台公司如何参与以县城为重要载体的城镇化建设？镇化建设？县域经济是国民经济发展的基本单元县域经济是国民经济发展的基本单元，也是全面推进社也是全面推进社会主义现代化建设的关键环节会主义现代化建设的关键环节。20212021 年中央年中央 1 1 号文件号文件中共中共中央中央 国务院关于全面推进乡村振兴加快农业农村现代化的国务院关于全面推进乡村振兴加快农业农村现代化的意见意见指出指出，“十四五十四五”时期，要把新时代乡村建设摆在社时期，要把新时代乡村建设摆在社会主义现代化建设的重要位置会主义现代化建设的重要位置。这份文件这份文件，给县域经济发展给县域经济发展带

2、来了难以计量的政策红利和发展机遇带来了难以计量的政策红利和发展机遇，也给向来财力相对也给向来财力相对薄弱的区县级政府带来的新的命题薄弱的区县级政府带来的新的命题：如何统筹解决新一轮县如何统筹解决新一轮县域经济建设特别是乡村振兴发展的资金问题？域经济建设特别是乡村振兴发展的资金问题？2022 年 5 月 6 日，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了关于推进以县城为重要载体的城镇化建设的意见（以下简称意见）。到 2025 年，以县城为重要载体的城镇化建设取得重要进展，县城短板弱项进一步补齐补强，一批具有良好区位优势和产业基础、资源环境承载能力较强、集聚人口经济条件较好的县城建设取得明显成效，公共资源

3、配置与常住人口规模基本匹配，特色优势产业发展壮大，市政设施基本完备，公共服务全面提升，人居环境有效改善，综合承载能力明显增强，农民到县城就业安家规模不断扩大，县城居民生活品质明显改善。再经过一个时期的努力，在全国2范围内基本建成各具特色、富有活力、宜居宜业的现代化县城，与邻近大中城市的发展差距显著缩小，促进城镇体系完善、支撑城乡融合发展作用进一步彰显。3图片来源：中国政府网4此前，中共中央国务院关于做好 2022 年推进乡村振兴重点工作的意见、2022 年新型城镇化和城乡融合发展重点任务等多处文件也反复提及县域，不断强调其在乡村振兴和新型城镇化中的统筹、引领地位，其战略重要性不言而喻。中大咨询

4、认为，乡村振兴与新型城镇化不仅是国家重大战略更是平台公司转型升级的关键突破口。而平台公司要在服务国家重大战略过程中将丰富的城市建设经验有效迁移、成为乡村振兴与新型城镇化关键推动力量，就不得不把握以下几个关键点：1把握重点：基建关注数量、更关注质量图：2000-2020 年城市、建制镇、县城和乡村的建成面5积对比数据来源：Wind、中大咨询研究院我国城乡二元结矛盾仍然突出。从建成面积来看，城市、建制镇建成面积规模可观、增速放缓，呈现饱和状态。而县城、乡村的建成面积规模有限、增长不足。在以县城为重要载体的城镇化建设中，基建作为推动城乡平衡发展、释放内需的压舱石，无疑是确定性机遇中最具时效性的一环，

5、也是最符合平台公司基因与禀赋的一环。但值得注意的是 意见对城镇化建设的表述为“统筹发展和安全，严格落实耕地和永久基本农田、生态保护红线、城镇开发边界，守住历史文化根脉，防止大拆大建、贪大求洋，严格控制撤县建市设区，防控灾害事故风险，防范地方政府债务风险”，反映了在未来以县城为重要载体的城镇化建设更关注质量，而不是超越发展阶段搞大融资、大开发、大建设。因此，在新时期以县域为重要载体的城镇化建设中，平台公司必然是在更严苛的条件制约中以资源禀赋为出发点，找准定位，通过理性的业务布局、精细化的管理与技术手段改善盈利模式，谋求资产轻量化的突破。62把握节点：县域大不同，节奏有先后图：我国各省份内各县级行

6、政区(区/县)2019 年度经济生产总值情况（单位：亿元）数据来源：Wind、国家统计局、中大咨询研究院7我国不同地区各县域间自然资源、人口规模、经济水平、产业发展特征差异明显。正如意见所述，“顺应县城人口流动变化趋势，立足资源环境承载能力、区位条件、产业基础、功能定位，选择一批条件好的县城作为示范地区重点发展，防止人口流失县城盲目建设。要尊重县城发展规律，顺应县城人口流动变化趋势，立足资源环境承载能力、区位条件、产业基础、功能定位，统筹县城生产、生活、生态、安全需要，合理确定不同类型县城的发展路径。”8图：意见对不同县城的定位和态度因此，区域禀赋仍是讨论平台公司参与城镇化建设的出发点和落脚点

7、，不同区域参与城镇化建设的节奏、深度、广度都将不同。120 个新型城镇化示范县及县级市 有望成为第一轮吹响号角的主场，而位于示范区内的县级平台公司也大概率能享受“地利优势”。结合新时期基建更关注质量的要求，位于示范区的平台公司不仅需要“走好老路、做好任务”，9更要“闯出新路、做活业务”，围绕“产业”找到新的增量市场。1011图：县城新型城镇化建设示范名单3把握支点：主体大不同，在合作中补能力县级平台公司与县域基建并不完全对应。县级平台公司作为县域发展建设主要载体，对县域发展更加了解，享受更多政策倾斜，在开展乡村振兴方面具备相对优势，但面临资金紧张、人才匮乏、业务能力弱、市场化机制体系不完善等诸

8、多问题，无法独立承担大体量的县城基建。而省市级平台以及各地方国企业、央企具有资金、技术的禀赋优势，但对县域了解不足，容易项目推进难、实际成本高和运营成效差等难题。意见中也提到“要引导社会资金参与县城建设，盘活国有存量优质资产，规范推广政府和社会资本合作模式，稳妥推进基础设施领域不动产投资信托基金试点，鼓励中央企业等参与县城建设，引导有条件的地区整合利用好既有平台公司”。因此，不同类型的平台公司、企业乃至村集体需围绕资源和能力短板，以合作共赢和创新发展的视角，补足自身能力。12图：平台公司与多主体合作模式4把握落点：不忘乡村振兴初心，在融合中找机遇提高县城辐射带动乡村能力，促进县乡村功能衔接互补

9、是以县城为重要载体的城镇化建设的重大议题。推进县城建13设，有利于适应农民日益增加的到县城就业安家需求，有利于辐射带动乡村发展和农业农村现代化，有利于强化县城与邻近城市的衔接配合。然而，农村发展不平衡、县级财政吃紧的客观现实仍然存在，仅靠政策性资金难以吸引平台公司和各类企业下沉到乡村中。同时，从平台公司服务城市发展的经验和教训来看，仅仅依靠政府买单的、单靠传统基建的盈利模式是难以长久持续的。近日中共中央办公厅、国务院办公厅印发了关于推进以县城为重要载体的城镇化建设的意见（以下简称“意见”），全面系统提出县城建设的指导思想、工作要求、发展目标、建设任务、政策保障和组织实施方式。国家发展改革委规划

10、司有关负责人亦对此进行了答记者问。意见第三十五条指出，“建立多元可持续的投融资机制。根据项目属性和收益，合理谋划投融资方案。对公益性项目，加强地方财政资金投入，其中符合条件项目可通过其中符合条件项目可通过中央预算内投资和地方政府专项债券予以支持中央预算内投资和地方政府专项债券予以支持。对准公益性项目和经营性项目，提升县域综合金融服务水平，鼓励银行鼓励银行业金融机构特别是开发性政策性金融机构增加中长期贷款业金融机构特别是开发性政策性金融机构增加中长期贷款投放投放，支持符合条件的企业发行县城新型城镇化建设专项企支持符合条件的企业发行县城新型城镇化建设专项企14业债券业债券。有效防范化解地方政府债务

11、风险，促进县区财政平稳运行。引导社会资金参与县城建设，盘活国有存量优质资产，规范推广政府和社会资本合作模式，稳妥推进基础设施稳妥推进基础设施领域不动产投资信托基金试点领域不动产投资信托基金试点，鼓励中央企业等参与县城建鼓励中央企业等参与县城建设，引导有条件的地区整合利用好既有平台公司设，引导有条件的地区整合利用好既有平台公司。”国家发改委负责人答记者问中，在“三、近年来围绕县城建设开展了哪些工作？”提问环节，特别提到“一是印发一是印发县城补短板强弱项县城补短板强弱项“1+N+X1+N+X”系列政策性文件，提出完善县系列政策性文件，提出完善县城垃圾污水收集处理设施、医疗卫生设施、防洪排涝设施城垃

12、圾污水收集处理设施、医疗卫生设施、防洪排涝设施、商贸流通设施商贸流通设施、老旧小区老旧小区、停车场及充电桩停车场及充电桩、产业配套设施产业配套设施等建设任务。二是统筹利用中央预算内投资中央预算内投资、县城新型城镇县城新型城镇化建设专项企业债券化建设专项企业债券、政策性信贷等各类资金政策性信贷等各类资金，支持符合条件的县城建设项目。三是指导各地区因地制宜制定县城补短板强弱项方案，加强地方政府专项债券和地方财政等资金保加强地方政府专项债券和地方财政等资金保障障，并创新项目谋划设计、鼓励吸引社会资金参与，积极探索好经验好做法。”结合意见第三十五条，一方面，对县级城投的融资渠道进行了指导，可从县城新型

13、城镇化建设专项企业债券、地方政府专项债券、政策性中长期贷款、基础设施领域不动产投资信托基金、与中企合作等方向重点突破，另一方面，15对资产端募投项目也进行了指导，可从“县城垃圾污水收集处理设施、医疗卫生设施、防洪排涝设施、商贸流通设施、老旧小区、停车场及充电桩、产业配套设施等”进行重点规划布局。城投人苦融资难久矣！2020 年下半年以来，城投公司尤其是低评级的县级城投公司融资政策遭遇急转弯。2019 年疫情爆发以来监管放松、资金放松的“双松”政策让太多城投公司待在“舒适圈”，近两年在隐形债务清理、债务率管控背景下，银保监会 15 号文、交易所和交易商协会监管政策收紧，城投公司尤其是县级城投公司

14、融资持续遇冷。梳理近期政策，我们发现，除意见外，仍有其他政策春风拂面：2022 年 4 月 18 日，中国人民银行、国家外汇管理局印发关于做好疫情防控和经济社会发展金融服务的通知，提出“要在风险可控、依法合规的前提下，按市场化原则保按市场化原则保障融资平台公司合理融资需求障融资平台公司合理融资需求，不得盲目抽贷不得盲目抽贷、压贷或停贷压贷或停贷，保障在建项目顺利实施；2022 年 4 月 29 日，年内第一次以经济为主题的中共中16央政治局会议召开，对下一阶段经济工作进行了部署。会议强调稳增长目标不变，继续加大宏观调控力度，落实既定政策并出台增量政策，把全面加强基础设施建设作为重点把全面加强基

15、础设施建设作为重点，同时在有效管控重点风险和守住不发生系统性风险底线下，促进房地产市场平稳健康发展等；2022 年 5 月初，证监会召开专题会议，认真传达学习中央政治局会议和习近平总书记在中央政治局第三十八次集体学习时的重要讲话精神，党中央明确要求“疫情要防住、经济要稳住、发展要安全”，证监会要把思想和行动统一到党中央对形势的重要判断和作出的决策部署上来。“在助力宏观经济大盘稳定上下更大功夫。科学合理把握 IPO 和再融资常态化，丰富科技创新公司债、中小企业增信集合债等债券融资工具和品种，积极支持房地产企业债券融资，研究拓宽基础设施 REITs 试点范围，适时出台更多支持实体企业发展的政策措施

16、”；综合来看，政治局会议提出“把全面加强基础设施建设作为重点”，而城投公司作为基础设施建设的重要抓手和重要融资主体，未来资金缺口和需求将进一步加大；人民银行、外管局提出的“按市场化原则保障融资平台公司合理融资需求，不得盲目抽贷、压贷或停贷”，从货币政策支持的角度，17对城投公司的融资保障提供了一定支持；证监会提出的“丰富科技创新公司债、中小企业增信集合债等债券融资工具和品种”以及“研究拓宽基础设施 REITs 试点范围”，对包括上交所、深交所在内的证监体系的监管审核政策提出了一定要求；本次意见的发布及国家发改委负责人的解读，从地方政府专项债、国家发改委企业债券等角度，对县级城投公司的多元化融资

17、进行了指导。在加大投入的多元可持续的投融资机制下，分类引导县城发展方向，多渠道融资，培育特色优势项目，谋划合理的投融资方案。优先树立一批标杆县。位于城市群和都市圈范围的县城和大城市建立交通链接，实现功能互补。有资源和交通优势的县城培育专业功能县。边境县城完善基础设施，提升人口吸引力和守边固边的能力。人口流失的县城要转型发展，严控城镇建设用地增量。有产业和人口增长的县城将成为第一批受益者。城投公司作为我国地方财政投资特有的产物，以史为鉴，可以看到监管审核政策具有周期性波动的特征。在稳增长目标不变的宏观政策背景下，意见的发布，无疑给当前迷茫的县级平台公司带来一丝振奋，未来财政部、银保监会、交易所等

18、支持政策的落地或可有一定期许。县级城投公司的发展值得进一步关注。中共中央国务院关于做好中共中央国务院关于做好 20222022 年推进乡村振兴重年推进乡村振兴重18点工作的意见点工作的意见、20222022 年新型城镇化和城乡融合发展重点任年新型城镇化和城乡融合发展重点任务务等多处文件也反复提及县域等多处文件也反复提及县域，不断强调其在乡村振兴和不断强调其在乡村振兴和新型城镇化中的统筹新型城镇化中的统筹、引领地位引领地位，其战略重要性不言而喻其战略重要性不言而喻。县县域经济发展带来了难以计量的政策红利和发展机遇域经济发展带来了难以计量的政策红利和发展机遇，也给向也给向来财力相对薄弱的区县级政府

19、带来的新的命题来财力相对薄弱的区县级政府带来的新的命题：如何统筹解如何统筹解决新一轮县域经济建设特别是乡村振兴发展的资金问题？决新一轮县域经济建设特别是乡村振兴发展的资金问题？一、对县域关键投融资问题的理解在乡村振兴的大背景下，新一轮县域经济建设即将开启，各项政策、任务也即将下发。县城虽是目前的发展重点，但县级财政向来薄弱。自 2015 年至 2020 年，随着国内宏观经济政策调整以及国内外复杂局势的影响，我国地方固定资产投资增速大幅度放缓。特别是 2020 年的新冠疫情，给全国各地特别是湖北省的各地经济带来了重创，亟需快速恢复国民经济健康发展。县域经济发展既有空间大、纵深广的优势，也有发展不

20、平衡、不充分、不稳固的问题，同时面临着政策叠加效应明显、发展基础更加坚实，潜力后劲持续释放的机遇。“十四五”时期，随着县域经济发展步伐的加快，发展逐步转向追求高质量，各县域承接国家乡村振兴战略实施以及区域战略性产业转移也面临着诸多发展新机遇。一个现实问题是，很19多县域的基础设施配套和公共服务体系还不够完善，综合财力不足，无法适应当前快速的发展步伐，不利于未来招商引资、产业转型升级和经济社会全面发展。因而，对于大部分县区来说，迫切需要完善基础配套，筑巢引凤。对于县域发展而言，基础配套的完善工作，很重要的内容就是加大力度推进基础设施建设。对于一般县域经济而言，地方财力仅可维持日常运转，想要依托财

21、政谋发展着实很难。尽管部分发达县区综合财力较强，但可利用投资的财力很难匹配“十四五”时期高质量发展的需求。我国县域经济当前面临的一个关键投融资问题就是如何依托有限的县域资源推进配套重大项目的投资建设，既能保障重大项目的有序投资和运作，又能不产生新的债务负担。另一个关键问题就是，大部分县区往往缺少一个强有力的投融资主体，以投融资平台公司为代表的国有资本投资运营主体因自身市场化融资能力和资本运作能力有限，在统筹协助县域政府推进各类投资项目上仍有较大的提升空间。综合来看，我国县域经济发展迫切需要改变现有的投融资格局，创新投融资模式，打造以区县级平台公司为代表的投融资主体，从而解决重大项目投资建设、乡

22、村基础设施建设和公共服务配套升级等过程中面临的投融资难题，加快推进新型城镇化进程。二、区县做大做强平台公司的重要性20（一）推动平台公司转型发展是政策导向近年来，国家和地方出台一系列文件，指引和推动政府融资平台转型为市场化、实体化的国有企业，并充分发挥其市场化融资职能，支持地方城市基础设施建设和产业发展。2020 年以来，为稳定受疫情和外部压力冲击下的经济基本面，国家出台新一轮基建计划和一系列积极的货币政策，作为地方投融资主体的平台公司也必将迎来新一轮的发展机遇。对于地方政府而言，为了承接新一轮的政策红利，需要打造一个强有力的抓手推动地方建设、城市运营和产业发展。当前，我国大部分县区的国有资产

23、管理存在资源分散、闲置流失、利用低效等问题，不利于地方国有资产的监管，也不利于国有资产通过资本化运作发挥规模性、杠杆性效益。2018 年开始，湖南、山东、重庆、江西等地已经开始大规模推动平台公司整合重组和转型发展，并取得了实效，较好地提升了地方国有资产的运营效率。2020 年，陕西省发布关于加快市县融资平台公司整合升级推动市场化投融资的意见，将平台转型作为地方政府“一把手”工程。2021 年 9月，甘肃省发布关于推进市县政府融资平台公司整合升级加快市场化转型发展的指导意见，确定市州、县市区政府对平台公司整合升级转型发展工作负主体责任，实行“一把手”工程，其推动力度可见一斑。21（二）推动平台公

24、司转型是优化国有资本布局的基本要求平台公司作为县属重要的投融资主体，与生俱来与政府血脉相连，理解政府意图更贴切，多年来在县委县政府的正确领导和大力支持下，取得了显著的发展成绩，也积累了较强的运营能力、较高的市场化意识和较优的资产资源，具备成为地方国有资本投资运营主体和城市建设运营发展主体的基础和优势。未来，区县级平台公司转型发展的方向和深度都与政府重点工作息息相关。为做实区县级平台公司的企业主体，做强业务能力，提升区县级平台公司的市场化融资能力，政府应结合本轮资产整合浪潮，给予公司政策性、资产性、收入性等多方支持。除了增加注册资本做大主体的一般性操作，更需要整合国有资产资源做强主体，后者在各地

25、的实践中被证明更加高效、更加可持续。作为市场化转型及国企改革的重要部分，平台公司资产整合重组目标除了有序推进国企改革之外，还有提高资产整体效能、提高国有资本运营效率、优化国有资本布局等重要意义。（三）做大做强平台公司是县域经济社会发展的关键抓手近年来，从国家到地方，都明确指引和推动政府融资平台转型，并充分发挥其市场化融资职能，支持地方城市基础设施建设和产业发展。一方面，以区县级平台公司为运作主22体可以发挥国有资本的规模效益和带动效益；另一方面，也可以使区县级平台公司在项目的投资、建设中做大做强，通过深度参与重大项目后期的综合运营，有效提升综合竞争能力和市场化融资能力，进一步反哺地方城市建设和

26、其他产业运营。三、区县级平台公司做大做强的可行性（一）机会层面：平台公司高质量发展迎来新一轮机遇一方面，在外贸形势严峻、内需拉动不足的情形下，投资拉动经济发展的政策导向逐渐明显。另一方面，在以乡村振兴为代表的新一轮城镇化建设过程中，地方需要配套大量城市、产业和农村基础设施建设，兼具政府部门和市场主体属性的平台公司将在诸多领域继续发挥重要作用。此外，在政府投资条例 的框架内，未来新增政府投资项目将以（准）经营性项目为主，对于平台公司而言同样是机遇，平台公司须尽快转型为市场化运作的主体，加快提升自身的造血功能，建立市场化融资体系，主动参与政府性项目投资。（二）路径层面：国企改革“1+N”体系指明发

27、展方向中发201522 号文明确了国有企业的改革方向以及打造国有资本投资运营的原则要求，后续国企改革方案以“1+N”的形式发布。2018 年的国发201823 号文进一步从操作层面指引打造国有资本投资运营公司，实现集团化、规范化、专业化的运作。以提升运作效率和提高企业竞争力为出发点23的新一轮国资国企改革为平台公司转型成带有特殊目的的一般性国有企业提供指引，在这样的背景下，“政府融资平台”将退出历史舞台，平台公司将作为一个独立的市场主体进一步服务于地方政府和社会经济发展。（三）能力层面：政府支持和能力积累助力公司做大做强在良好的机遇和明确的路径基础上，区县级平台公司的做大做强还具备两方面的要素

28、支持优势。一是政府重视。区县级平台公司与生俱来与地方政府血脉相连，理解政府意图更贴切。未来，公司发展的方向和深度都与政府重点工作息息相关，政府将给予公司政策性、资产性、收入性等多方支持，继续重视公司的发展。二是企业自身的能力要素。区县级平台公司多年来的发展积累了一定的资产资源和运营能力，不少区县级城投已经完成了首轮资产整合。随着后续资产资源的集约化整合与再开发利用，企业在实体化发展方面具有坚实的发展基础。（四）实践层面：多地平台公司转型案例提供经验借鉴近年来，在国家和地方政策的导向下，各地、各级平台公司积极探索转型发展，平台公司转型发展成功案例不胜枚举。特别是县区级的平台公司，在国有资产资源有

29、限的前提下，平台公司转型发展是必由之路，也是可行之策。多地平台公司转型发展的事实证明，县区级的平台公司通过整合重24组和转型发展后，在支持地方城市基础设施建设、产业导入升级、重大项目投资等方面发挥了重要作用。这些实践经验，也将为区县级平台公司提供重要参考依据。四、区县级平台公司如何做大做强？区县级平台公司受制于地方经济水平、综合财力、资源禀赋、区位条件等多个因素的影响，其综合实力往往落后于省级、地市平台公司，在转型发展、做大做强的过程中面临着诸多问题和困境。中建政研为县域经济发展提供中建政研为县域经济发展提供 顶层项目谋划、融资路顶层项目谋划、融资路径设计径设计、盘活存量资产盘活存量资产、化解

30、地方隐性债务化解地方隐性债务、做强做大平台做强做大平台公司等全流程服务；详询：陈老师公司等全流程服务；详询：陈老师 1891048790318910487903区县级平台公司如何突破瓶颈、做大做强？（一）转变观念，找准方向，走上快车道当前，剥离政府融资职能后的平台公司，和地方政府的关系将越来越清晰，其市场化主体地位将愈发突出。在市场化的浪潮中，竞争无处不在，危机此起彼伏。平台公司需要改变过去传统的理念，客观看待平台公司的历史和未来价值，坚持国企担当和市场导向，找准未来中长期的发展方向，从思想观念上引领公司的转型发展。同时，平台公司的发展从25来都离不开政府的支持，地方政府及国资监管机构也应当进

31、一步解放思想，管资本与适度授权相结合，推动平台公司由市场化向着高质量发展进阶，打造地方强有力的投融资抓手。（二）摸底可利用的政府性资产资源，进行合法合规注入区县政府及相关部门掌握着大量的政府资产资源。区县级城投在整合重组的过程中，首先要向政府及相关部门要资源。整合重组之初，应系统调研政府及相关部门，对当地下辖的政府性资产资源、国有企业、国有股权、事业单位和全民所有制企业等进行系统性盘点和梳理分析，了解区域内政府性资产资源状况，明确可整合利用的资产资源范围。进行政府性资产资源的摸底，是为了被有效发挥和利用。然而，区县级平台公司的资产和负债往往涉及到诸多历史遗留问题，以及产权不清、权证不全等问题，

32、有些代管资产并没有实际的管理权限。这就需要在合法合规的原则和底线下，统筹考虑公司经营和融资需要，在满足保障债权人利益、税费成本最少、业务协同效果最优、不产生人事动荡等条件下，根据实际情况选择适合的资产注入方式，比如划拨、转让、回购等。这个过程往往需要外部专业的咨询机构、资产评估机构、法律机构在资产评估、合规性评估等方面外脑支持，以保障合法合规性。（三）分析自身资产业务情况，推动内部优化配置26经过前几轮的资产整合，不少区县级平台公司已经拥有了当地绝大多数国有资产、国有股权，成为当地体量最大的国有企业。这时，区县级平台公司需要进行内部的优化重组和资源配置工作。在进行内部资产业务优化重组之前，区县

33、级平台公司需要理清母公司及权属公司的股权结构、资产数量、资产种类、资产权属、遗留问题、业务状况、债务情况等，按照资产属性进行归类，形成资产和负债的内部管理清单。在实际的操作过程中，为了更加高效地推动内部优化重组，同时还需要对区县级平台公司内部的管理系统进行梳理，包括关键制度流程、组织架构、人员结构、薪酬体系等。为保障内部整合重组有序实施，区县级平台公司应按照“同业归并、精简高效、兼并重组、增强实力”的要求总体推进业务板块的布局重构，同时考虑效率和可操作性。一般需要根据公司层级、业务、资产状况，针对性调整，分类分批，并结合各个标的性公司的实际状况、关键诉求注意内部优化重组的节奏。一是壮大一批：优

34、先考虑做大做强母公司、关键权属公司以及重资产权属公司，形成集团公司的核心竞争力，尽快发挥其价值；二是混改一批：在适合的时机，优先考虑市场化程度较高的关键权属公司，通过适度的混改引战，导入活水，为内部优化重组锦上添花；27三是注销一批：针对债务问题重、业务同质化、发展潜力弱、重要性较低的权属公司，优先考虑淘汰并逐步有序实施。同时，将其优质资源整合至拟打造的主体，发挥资源集聚效应。（四）以整合重组为基础，统筹考虑实体化发展一是以发展战略规划为纲领，明确总体思路。基于国家关于平台公司市场化转型的要求以及国资国企改革的要求，区县级平台公司未来既要做到继续履职政府职能，又要做到自身的可持续健康发展。在此

35、背景下，需要结合当地的资源禀赋、发展规划、产业结构及自身能力等，以前瞻性规划设计为路径，提升经营性业务水平，提升企业核心竞争力、打造专业子公司、做强优势产业并延伸产业链。二是以融资能力提升为关键，保障资金供给。未来，随着新一轮城镇化的推进，区县级平台公司仍有持续的资金需求。外部需求方面，在配套区县基础设施建设和产业集聚载体打造等方面仍需要大量的资金支持，区县级平台公司将在新的投融资机制下以市场化的方式承接政府性项目。内部需求方面，随着公司市场化、实体化转型的推进，需要对组织体系进行重构，对业务板块进行布局，对产业投资格局进行优化，这些来自企业内部运营和发展的需求对资金面的要求都非常高。因此，区

36、县级平台公司转型的关键在于尽快通过做大做强资产以提升融资能力，满足企业化债、投资和发展28的资金需求。三是以合理业务布局为核心，构建经营能力。大部分区县级平台公司现有的业务较为单一且效益有限，现金流集中于包装的政府性项目代建收益，纯经营性业务现金流较小。为适应市场化发展，需要对业务板块进行系统性设计，围绕土地和土地指标两大基础城市资源和开发区产业发展战略打造城市建设、城市运营、类金融、产业投资等业务板块，并打造具有一定竞争力的专业子公司作为业务板块载体。进一步在业务板块内部或者业务板块之间，寻找到支持公司可持续发展的经营领域，优化配置公司资源，产生更大的经济收益。四是以组织管理优化为抓手，推动

37、方案落地。为了保障区县级平台公司发展战略的实施和战略目标的实现，需要对公司现有的组织架构进行优化设计。通过专业化、全面性的尽职调研，把握组织管理存在的问题，根据战略规划业务发展的需要设计相应的组织职能，夯实内部管理架构。（五）强化配套措施保障和专业机构支持考虑到区县级平台公司在整合重组过程中的历史遗留问题、利益关系问题等，加上变革本身就是伤筋动骨的大事，为保障整合重组的顺利实施，需要一系列的配套措施支持和专业机构支持来清除障碍。比如，外部需要聘请专业的咨询机构、资产评估机构、法律机构提供支持；内部需要对人事29变动、制度调整、业务调整、项目调整等进行过渡期管理和控制。历来变革，一招不慎即满盘皆

38、输，这就需要步步为营，稳扎稳打，内外一盘棋保障区县级平台公司整合重组的顺利完成。强监管下区县级城投整合重组实操建议2017 年起，在 50 号文、87 号文等行业监管政策以及一系列国资国企改革配套文件的影响推动下，城投企业市场化转型步伐加快。在整个行业转型升级如火如荼的背景下，区县级城投相对于省市级城投来说，由于对中央政策的理解和执行一般存在偏差和时滞、城镇化发展公益性基建任务相对繁重、市场化转型基础更加薄弱等原因，在这股转型升级的浪潮里往往处于下风。许多省市级城投公司早在 2014 年 43 号文出台之后就完成了区域国有资产的整合重组，实现了集团化的基本运作，他们当前转型升级更关心的是在业务

39、板块的拓展、集团管控模式的优化、现代企业制度的完善等方面进行市场化的提升。而许多区县级城投直到今天还在充当着政府职能部门的角色，市场化转型尚未迈出实质性的一步。面对监管趋严的层层逼迫以及愈演愈烈的转型形势，许多区县级城投已经意识到了市场化转型到了“非转不可”的地步了。然而面对混乱的政企关系、薄弱的业务基础、缺失的企业制度等问题，如何转型，许多区县级城投公司一头雾30水，望而却步。就实际情况而言，区县级城投公司在资产做大、业务布局、管理提升、制度完善等方面均存在明显的不足之处和强烈的转型需求，然而市场化转型是一项长期艰巨的任务，无法一蹴而就，对于区县级城投转型，通过区域国有资产整合重组做优做实资

40、产，实现集团化运作是无疑是其市场化转型的基础和首要任务。一、区县级城投公司一般特征（一）资产质量不高，优质资产较少由于区县级城市，特别是经济较为落后的地区本身财政实力较弱以及优质国有资源不多，许多区县级城投公司当初都是通过注入大量无法变现、流动性不足的公益性资产，例如储备土地、政府大楼、公园广场等作为注册资本成立的，这导致了大多数区县级城投公司资产质量都不高，虚增严重，优质资产较少。从 2010 年的 19 号文到 2017 年的 50 号文都反复强调严禁将公益性资产和储备土地注入城投，因此城投公司先前注入的公益性资产理应剥离出去，即使尚未剥离出去的公益性资产也无法用于融资抵押和发债。2018

41、 年财金23号文和发改办财金194号分别从金融机构贷款和企业发债的角度对城投公司以公益性资产进行融资做了严格限制。（二）业务种类单一，委托代建为主从笔者工作实际接触到的区县级城投来看，许多区县级31城投的主要业务还是通过委托代建的形式承接区域内的城市基础设施与配套设施的建设运营、土地开发整理、安置房建设等政府公益性项目，业务种类单一，市场化业务基本没有，主要的收入来源就是政府代建费和财政补贴，缺少经营性业务收入。由于政府公益性项目周期长、投入大、回款慢等因素也经常导致政府向城投公司支付款项的不及时，代建费用常年以应收账款的形式挂在区县级城投公司的资产负债表上，造成这些企业收入和现金流不稳定，偿

42、债能力和抗风险能力严重不足。（三）政企关系混乱，行政色彩浓重长期以来，城投公司都是政企不分的典型代表，这种现象在区县级城投中尤为严重。许多区县级城投公司虽然表面上实现了企业化的管理运营模式，建立了现代公司制的董事会、监事会等各项制度，实质上无论是人事任免、管理决策还是业务经营等方面都依旧受当地政府干预较大。对于这些地区，无论是政府领导、城投公司管理者还是普通员工潜意识里依旧把城投公司当成政府的一个职能部门，导致这些区县级城投公司行政色彩浓重，与政府权责不清，对政府依赖程度高，市场化主体地位难以真正确立，现代企业制度也难以真正完善。（四）信用等级较差，企业发债受限尽管从政策来说，区县级融资平台城

43、投债发行的限制逐32步松绑，但是区县级城投主体信用等级不高依旧是限制其发债的重要因。Wind 数据显示，2017 年发债的城投公司中省级城投公司 349 家，占比 34.5%；地级市城投公司 429 家，占比 42.3%；区县级城投公司 233 家，占比 23%。造成区县级城投发债主体数量较少的原因即区县级城投主体信用普遍不高，即使成功发债的区县级城投评级多数集中在 AA-至AA 区间，更别说还有数以千计的区县级城投信用等级达不到发债资格或者受到发改、银监等监管部门的严格限制。区县级城投主体信用等级普遍较差也造成其不仅发债难，而且债难卖。相对于高评级的债券，区县级的城投债很难卖，尤其是在当前融

44、资渠道收紧的情况下。（五）融资渠道受阻，偿债压力较大随着监管政策的趋严，城投公司融资受阻是普遍现象和难题，对于财政实力相对薄弱的区县级城投公司来说，日子无疑更加难过。由于缺乏经营性资产和自身造血能力，政府各种信用担保也被严格剥离，区县级城投银行贷款的融资渠道受到严重限制。企业发债由于信用评级低等原因，导致融资成本也高。其他融资渠道也由于缺乏条件等原因鲜有探索。此外，2018-2020 年是城投债务还款付息的高峰期，许多区县级城投公司偿付压力较大，再加上目前可持续融资空间狭小，许多区县级城投存在债务违约的风险。二、区县级城投公司整合重组的必要性和可行性33（一）整合重组必要性国有资产整合重组，做

45、优做强公司资产是城投公司转型的基础，一般也是城投公司市场化转型的第一步。根据党中央对国有企业改革以及政府融资平台转型升级的要求，为有效解决区县级城投公司运行和管理中存在的政企不分、职能单一、现代企业制度不健全、市场化经营能力弱等主要问题，推动城投公司实体化转型，防范地方政府债务风险，依法合规开展市场化融资，提高国有资本运营效率，推进政企分开、政事分开，实现企业法人治理结构，更好地服务新型城镇化发展和乡村振兴战略，由政府主导，按照“同业归并、精简高效、兼并重组、增强实力”的原则，为城投公司注入优质国有资产、剥离无效公益性资产，帮助平台公司做大、做实、做优资产，从而获得实体运营的基础具有绝对的必要

46、性和重要的现实意义。（二）整合重组可行性区县级城投公司的整合重组符合当前国资国企改革对于整合重组国有资产、加强国有资产统一监管、防止国有资本流失风险的要求；符合我国地方政府性债务管理机制改革，建立多元化的可持续的投融资机制的要求；符合地方投融资平台市场化转型，建立健全现代化企业体制机制的要求；符合地方新型城镇化建设、区域经济发展以及乡村振兴战略实施的要求。因此，区县级城投公司的整合重组受到当前政策的鼓励和指引，具有较强的可行性。34三、城投公司整合重组路径与步骤（一）资产清查区域内国有资产清查是对城投公司进行整合重组的首要和必要步骤。资产清查即按照“全面、客观、真实、有效”的原则，对区域内国有

47、企业、国有股权以及行政事业单位所拥有的资产、资源进行清查、整理、汇总、甄别、分析和归类，梳理出一批资产质量好、易操作的国有资产，并在此基础上形成拟注入城投公司的相关资产清单，为下一步资产整合和注入奠定基础。（二）整合重组城投公司资产整合重组的路径一般有整体划转、资产划入、资产划出、资产置换、并购重组等，既包括优质资产的注入，也包括无效资产的剥离。整体划转是指由当地国有资产监督管理机构主导，将某些国有独资公司（包括国有资产监管机构或者其他政府机关事业单位全额出资设立的国有公司）股权整体划转至城投公司，使得城投公司成为这些划转企业的母公司。资产划入是指通过国有产权无偿划转或者增资入股、出资购买等形

48、式将国有资产注入到城投公司。资产划出是指为了优化城投公司资产结构，提高企业资产质量，将城投公司一些公益性资产、不良资产或者成长性较小的子公司、股权等剥离出去。资产置换是指城投公司与一家或者几家企业进行资产互换，一般是用对于自身成长性较低的资产换取对自身发展有利或者与原有业务具有协同效应的资产。并购重组是指两个或者两个以上公司35进行合并，组建新公司或者互相参股，主要包括公司合并、资产收购、股权收购等形式。（三）业务重构经过资产的注入和剥离，城投公司一般实现了资产规模的扩大、资产质量的提升，初步获得了市场化经营的基础和能力，下一步就是要根据资产的整合重组情况进行业务板块的重构。一方面是根据注入的

49、企业、股权、经营性资产的实际情况进行业务板块的重新设计，按照“同业相近、管理协同”的原则，将性质相近的子公司和业务进行内部整合，减少子公司法人数目，避免出现同质竞争，提高管理运营效率和业务的核心竞争力。另一方面要压缩管理层级，将管理层级控制在 3 级左右，可以有效解决管理层级过多导致的管理链条长、机构臃肿、管理效率低等问题，有效增强国有企业管理的穿透力和执行力，提升城投公司运行管理的质量和效率。同时在深度分析自身情况下，对整个集团发展方向进行定位，重新规划未来几年的发展路径。（四）组织管控优化组织管控的优化提升是城投公司内部管理升级的重要措施以及市场化运营的重要保障。区县级城投公司经过整合重组

50、，控股子公司和参股子公司数量增多，业务范围也进一步扩大，原有的组织架构和管控模式（包括人力资源管控）可能已经无法适应新集团管理运营的需求，因此组织管控的优化提升非常有必要。一方面，在充分掌握企业组织现状并借鉴类似先进平台经验，遵循可操作性和稳36健性原则按照确定公司重点业务和流程、组织体系重构与优化、明确相关部门职责等步骤进行组织结构的优化。另一方面，根据子公司战略重要性、业务主导性、管理成熟度等因素，确定母子公司集分权关系和权责界面，构建科学合理的管控模式，从而提高集团管理运营效率。四、区县级城投公司整合重组常见问题与建议（一）优质资产稀缺问题区县优质国有资产较少是区县级城投公司开展整合重组