中国法院院长角色的实证研究_左卫民.docx

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1、 DOI:10.14111/ki.zgfx.2014.01.011 中国法院院长角色的实证研究 左卫民 * 内容提要 实证研究发现 ： 在当代中国 司法实践中 ， 法院院长具有多元角色 。 总体上 看 ， 法院院长首先扮演着管理家与政治家角色 ， 法律家角色则处于相对次要地位 ， 大致形成 “ 管理家 政治家 法律家 ” 这样一种角色体系 。 当然 ， 不同级别法院 院长的角色扮演会有 所差异 ， 一般说来 ， 级别越高的法院 （ 中院 、 高院 ） 可能更为看重管 理家与政治家角色 。 形成 这一格局的主要原因在于法院在既定政治架构中 的地位 、 法院组织规模的迅速扩张和中国 式法院管理模式

2、等 。 无论是中国法院院长角色的 实际扮演顺序 ， 还是形成这种顺序的内在 原因 ， 都体现出中国司法相比于西方法治发达 国家司法的独特性 。 未来究竟院长角色的定 位会是法律家还是政治家 、 管理家 ， 取决于诸多背景因素的变化 。 关键词 法院院长 法律家 管理家 政治家 实证研究 一 、 问题 、 进路与材料 在当代中国司法实践中，法院院长无疑居于法院内 部权力金字塔结构顶 端，对 司法 运行颇具影响 。 因此，关注并研 究法院院长尤其是其角色定位具有重要意义 。 遗憾的 是，学界对此缺乏足够关注，仅有 的研究也大多从西式法治应然的价值层面展 开，其 局 限性不言而喻 。 有鉴于 此，本

3、 文拟从实证视角切 入，以 “ 角色 功能 ” 为主 线，挖 掘实 践中法院院长究竟扮演何种角色 、 发挥怎样的功能，进而揭示与之共生的制度语境 。 * 四川大学法学院教授 ，博士生导师 。 本文的写作得到国家 985 工程四川大学 “ 社会矛盾与社会管理研究创新基 地 ” 的支持，同时，全亮 、 黄翀 、 段陆平 、 张洪松 、 马静华 、 郭松 、 兰荣杰 、 何永军等均提出了有益的 修改意 见，刘 宁 、 何良 彬 、 王建新 、 倪子尧法官和李世亮 、 姚建律师给予了调研方面的支持，在此一并致以谢意 。 相关论述往往并入于审判独立的论证 中 ，且 多未区分法院院长与普通法官在角色定位上

4、的差异性 。 参见蔡彦 敏： 独立审判探源及其现实分析 寻求实现立法与现实的契合 ，载 法学评论 1999 年第 2 期； 谭兵 、 王志 胜： 论法 官现代化：专业化 、 职业化和同质化 兼谈中国法官 队伍的现代化问题 ，载 中国法学 2001 年第 3 期； 左卫 民： 中国法官任用机制：基于理念的初步评析 ，载 现代法学 2010 年第 5 期，等 等 。 最近有论者或许是意识到了这种 视角的局限性 ，尝试用条条和块块关系这一中国特色 的叙事框架解释了地方法院院长的产生问题 。 详细讨论参见 刘忠： 条条与块块关系下的法院院长产生 ，载 环球法律评论 2012 年第 1 期 。 5 ；

5、B C a2 b c1 c2 （ （ （ 中国法学 2014 年第 1 期 从文本层面检视，当代中国法院院长承担着多元 角色期待与复合功能 。 首 先，按 照 权威主体的要求，法院院长除参加审判委员会处理案件 之 外，还 应参加合议庭或担任独 任法官审理案件 。 在此情形下，其 法律地位 、 功能与普通法官无异 。 同 时，最 高法院要 求 “ 院长办理案件应当 起到示范作用 ” ， 这实则强调院长在行使审判职权时应具有较 普通法官更卓越的法律职业素养，亦即法院院长应扮演好 “ 法律家 ” 角色 。 其次，随 着司 法职能的作用增强，以及法院 所面临的问题趋于复杂 化，法 院院长必须 “ 承担

6、起对审判 工作进行宏观管理的职责 ” ， “ 要在依 法监督指导办案的同 时，切 实承担起管理法官 、 管 理案件的职责 ” 同时，对于司法行政事务，院长也要履行计划 、 组织 、 指挥 、 协调和控 制 等管理职能 。 上述情境势必要求法院 院长扮演好 “ 管理家 ” 的角色 。 最 后，作 为一种公 共组织，法院要维系存续必然会 与外部党政部门 、 社会公众等互 动，以 获取法院发展的 各种资源和空间 。 仅以为经济发展提供司法保障为例，最 高法院即明确要 求，各 级法院 领导要 “ 深入基层 、 深入实际 、 深入农村 、 深入企业，加强与企业的 联系和沟 通，及 时了解 人民群众对司法

7、工作的新要求和新期 待 ” ， “ 要及时向当地党委 、 人大汇报 有关情 况，做 好与政府的沟通工作 ” 。 由于此类工作 本质上是政治性 的，作 为法院领导的院长还需 扮演好 “ 政治家 ” 角色 。 这一多元复合的角色界定在很大程度上源自笔者 根据文本材料的理论推演 。 实践 中，法院院长的角色扮演是不是完美地与之契合，尤其是 为学界所强调的法律家角色是 不是如此重要， 以至它应该居 于首 位？ 这样的问题值得提出并加以研 究，因 为在笔者 的认知中，中国法院存在远较域 外法院更多的政治 、 管理事 务，法 院院长可能会将更多 的精力投入于此，也会更精于这些事务 。 由此，似乎 可以推

8、测，对 于中国法院院长而 言， 管理家和政治家角色强调更多，而法律家角色则较少 。 为了进一步核实中国法院院长的角色，作 者于 2006 2013 年带领课题组在 S 省高 院人民法院及 A、 、 三个中级法院及其下辖的 a1、 、 、 五个基层法院进行了 跟 踪调研，调研方法包括深度访谈 、 档案查阅 、 数据收集 与统计 等，以 期从多个来源渠道收 最高人民法院关于完善院长 、 副院长 、 庭长 、 副庭长参加合议庭审理案件制度的若干意见 2007 年） 。 最高人民法院关于加强人民法院审判管理工作的若干意见 2011 年） 。 最高人民法院关于为加快经济发展方式转变提供司法保障和服务的若

9、干意见 2010 年） 。 6 批评法院院长不具备法律专业素养的相关论述可参 见林 涛： 三盲院长引起的思考 ，载 人民日报 2000 年 3 月 29 日；李运海 、 陈海峰： 民权法院有个造假院长 ，载 南方周末 2001 年 2 月 8 日； 高一 飞： 质疑 “ 法盲可以当法院院 长 ” 的立法 ，载 法治与社会 2005 年第 6 期；等等 。 而关 于法官职业化或者专业化的论述中包含着对法院院长职 业化 、 专业化的期待，对职业化的倡导与反思可参见贺卫 方： 司法改革的困境和出路 ，载 南方周末 2008 年 9 月 18 日；王禄生： 对本土制度语境下法官职业化的回顾 、 反思与

10、展望 以三十年法院人事制度改革为分析样本 ，载 四川大学学报（ 哲学社会科学版） 2010 年第 2 期； 王 琦： 我国法官遴选制度的检讨与创新 ，载 当代法学 2011 年第 4 期，等等 。 B C a2 b c1 c2 a1 c1 b a2 c2 A ， A C C C 中国法院院长角色的实证研究 集资料 。 为了检验不同社会主体对法院院 长角色的认知及期 待，课 题组还从 “ 内部视 角 ” 及 “ 外部视角 ” 维度在 A 市和 C 市分别对法官 、 公众 、 律师等做了问卷调查 。 同 时， 在研究中，笔者尽量将 “ 点 ” 上实证研究的发 现与 “ 面 ” 上其它已公开发表或披

11、露的文献 资料与信息进行对照，以增强论证和结论的说服力 。 二 、 当代中国法院院长的多元角色 ： 基于实证的初步考察 实证考察发现，当代中国法院院长的多元角色 中，管 理家角色扮演最为充分 、 重 要， 政治家角色次之，而法律家角色则强调不多 。 课题组首 先对包括法官 、 律师及公众在内 的多方主体对法院院长履职过 程中实际扮演角色及能力强调的认知做了整体 、 宏观性 的问卷调查 。 从图 1、 图 2 及图 3 反映的结果看，在法院院长的多元角色中，并非 每种角 色及能力都被受访者赋予相同权重 。 受访者反复提及的是 “ 院长扮 演管理和沟通 、 协调 的角色并拥有与此相应的能力 ” ，

12、这暗示管理家与政治家是各方主体 对法院院长最为重 要的角色期待，并构成了他们 认知体系中法院院长的核心角色及能力 。 根据课题组的 逐级编码，上述角色及能力可大致归为两方面：对内 的管理和对外的沟通 、 协 调，与 之对 应的则是受访者对法院院长扮演管理家与政治家角色的认知 。 A、 、 三个中级法院分属 S 省经济文化较发达地区 、 中等发达地区和相对不发达地区，在 国内具有一定的地域代表 性，同时，课题组选取的 a1、 、 、 五个基层法院中， 、 法院属于经济较发达地 区法 院， 法院属于中等发达 地区法院， 、 法院为欠发达地区法院 。 以 2011 年为例， 市为中国西南中心城市，全

13、国经济总量排名居于前十位 左右， GDP 为 6854. 6 亿元 。 A 市下辖的 a1 区属于高新技术开发区， 2011 年 GDP 为 706. 5 亿 元； a2 区为 A 市下辖的 欠 发达地区， 2011 年实现 GDP184. 88 亿元 。 B 市属 S 省经济中等发达地区， 2011 年实现 GDP1189. 1 亿元 。 b 县属于 B 市下辖的中等发达地区 2011 年 GDP 为 166 亿元 。 C 市属 S 省相对不发达地区， 2011 年常住人口 151. 71 万，实 现 GDP350. 13 亿元，实现地方公共财政收入 21. 65 亿元，人 均 GDP230

14、78 元 。 c1 区属于 C 市较发达地 区， 2011 年 GDP 为 100. 4 亿元； c2 县属于 C 市欠发达地区， 2011 年 GDP 为 22. 47 亿元 。 数据来源： 2011 年 A 市国民经济和社会发 展统计公报 、 2011 年 a2 市国民经济和社会发展统计公报 、 2011 年 B 市国民经济和社会发展统计公报 、 2011 年 b 县国民经济和社会发展统计公报 、 2011 年 C 市国民经济和社会发展统计公报 、 2011 年 c2 县国民 经济和社 会发展统计公报 、 S 省统计年鉴 2012。 本文数据来源于笔者主持的教育部 后期资助项目 “ 中国法

15、官任用制度 改革研究 ” 课题的调研 。 调查对象包括法官 （ 包括法院领导） 以及律师 、 公众 。 其 中， 、 市法院发放问卷 264 份，回 收有效问卷 200 份； A、 市律师发放问卷 400 份，回收有效问卷 275 份； A、 市公众发放问卷 200 份，回收有效问卷 157 份 。 需要指出，对各级党委及其组织部 门负责人的访谈殊为困难 ，相反，居于法院体系内的法 官对院长的认知则可以更为客观 、 全面地反映院长在实践中 扮演的角色 。 同样， “ 外部视角 ” 的律师及公众对于法院院 长的认知也能在很大程度上反映外界对院长的角色期待 及其实际扮演的角色 。 因此，课题组在尽

16、量访谈地方 党委 、 人事决策人员与机构的同时 ，主 要着眼于问卷调查和深 度访谈法院内领导 、 法官以及律师 、 公众 。 7 C C C 、 、 、 、 、 中国法学 2014 年第 1 期 图 1： 对院长实践履职中角色扮演和能力强调的认知 （ A、 市法院 ） 图 2： 对院长实践履职中角色扮演和能力强调的认知 （ A、 市律师 ） 图 3： 对院长实践履职中角色扮演及能力强调的认知 （ A、 市公众 ） （ 一 ） 管理家 ： 当代中国法 院院长的核心角色 正如图 1、 图 2、 图 3 所示，在 当代中国法院院长的多元角色期待 中，管 理家处于核 心地位 。 事实上，即便是来自法

17、院外部的公众与律师也将管理家置于其所认知的法院 院长多元角色体系的核心位置（ 表 1、 表 2） 。 由于法院院长作为管理家的活 动大致包括 “ 审判管理 ” 和 “ 司法政务管 理 ” 两大场 域，院 长管理家角色的扮演亦包括 “ 审判管理角 色 ” 和 “ 司法政务管 理角色 ” 。 与行政机关不 同，法 院院长对审判业务的管理因为可能 触及司法独立原则而有所受限，如何在一个可供选择的 管理手段 、 技术受限的制度背景 中挖掘可能的管理空间，无疑对法院院长的管理能力 提出更高要求 。 在此意义 上，一 个 好的法院院长必须是一位杰出的管理专家 。 问卷中的法律家角色扮演及能力包括法律专业素

18、养 业务能力（ 尤其是能否起到审判示范）等；管理家角色扮演及能力 包括对审判工作的管理 对行政工作（ 人事 财物） 管理，协调与此相关的内外部关系；政治家角色扮演及能力包括政治 素养，对外与党和政府部门 公众等进行沟通协调等 。 需要说明的是，此处统计所涉及的问题 属于不定项选择 题，其 中 未要求受访者对众多选项做重要性排序 。 统计结果所说明的是，某一角色被受访者所提及 认可的比例 。 例如图 1 中， “ 法律家角色 ” 对应的比例为 19% ，这说明，有 19% 的受访者认为 “ 法律家角色 ” 是院长履职时扮演的角色 。 8 C N = 273，单位：人 /% C 表 2： 法院院长

19、实践中扮演的核心角色 （ A、 市公众 ） N = 157，单位：人 /% A 与西方国家直接保障法官独立不同，我国宪法只为 法院独立提供明文保 障，这 为法 中国法院院长角色的实证研究 表 1： 法院院长实践中扮演的核心角色 （ A、 市律师 ） 院院长的审判管理活动提供了较西方更大的制度空间 。 由于法院内部自副院长以下大 都将时间 、精力投入到个案处理与管理中，宏观上对审判 业务活动进行整体管理的职能 即被配置给作为法院 “ 一把手 ” 的院 长 。 实践证 明，法 院院长往往会在审判管理方面作 些文章 。 比如近年来， 市中院大力推行审判权与审判管理权运行机制 “ 两权 ” 改 革，通

20、 过对审判业务活 动关键节点的管 控，法 院院长 （ 或者通过副院长 ） 可以在 “ 合议庭 ” 和 “ 审委会 ” 这两个法定的审判主体之间 建立动态的链接机 制，从 而以一种带有行政化因 素的方式介入到常规 案件的处理过程中 。 2011 年，最 高法院下发 关于加强人民法院 审判管理工作的若干意见 的通知后，全国各地方法院积极展开探索 审判管理新机制的 活动，审判管理成为当前法院的实践热 点，在 法院审判管理工作格局 中， “ 审管办 ” 乃是 院长履行对审判业务进行宏观管理的参谋助手，在这一 新体制 下，院 长在审判管理方面 的管理家角色的扮演得到进一步加强 。 从法院实际情况看，司法

21、政务管理与协调涵盖的范 围非常广 泛，但 其核心工作主要 有两个方面：一是法院组织内部优化人 、 财 、 物等资源 的配 置；二 是为争取或维护法院组 织利益与法官个人利益而对 外进行协调的工作 。 在这些角色扮演活动 中，受 访者对法 院院长能否 “ 用好人 ” 往往十分看重，在他们看来，行政管理工作是否做得好直接 体现于 能不能用好人 、 能不能协调好 内部关系 、 能否调动全院工作人员的积极性 。 对 此，一 位 中级法院的老庭长告诉笔者：院长要管人 、 管钱 、 管物 、 管事 。 当然业务上的事有分管副 院长把关，正院长工作主要就是把行政事务安排好 、 统筹好 。 比 如，搞 竞争上

22、 岗，方 案怎 么定，需要院长下决心 。 尤其是用人，要知人善 任 。 协调内部关系也是院长管理家 角色扮演的重要工作，这位老庭长说到：内部很多关 系也需要院长来协调处理 。 法院内 部也是 “ 一个萝卜一个坑 ” ，你动一个 位置的 人，相 应的几个位置可能就都要动才 行，不 然就搞不好 。 法院里 的同事还是有个相互处关系的问 题，也 是院长的重要工 作，比 如 “ 竞争上岗 ” 后被淘汰的人， “ 双选 ” 后落选 的 人，原 部门他自己也不好意思回 去，但 各个 9项目数值 法律家角色 管理家角色 政治家角色 其他 总计 人数 37 77 41 2 157 比例 23. 5% 49.

23、4% 25. 9% 1. 2% 100% 项目数值 法律家角色 管理家角色 政治家角色 其他 总计 人数 70 117 82 4 273 比例 25. 6% 42. 9% 30. 0% 1. 5% 100% C C 中国法学 2014 年第 1 期 部门都不要，你把这些人往哪 里 放？ 有些部门都不愿意 去，但 工作还是必须有人 做，你 又把谁安排去？ 这些都需要院长出面做工作， 把事 情摆平但又不能做得太 绝，否 则 要影响内部的稳定 。 这些都考验院长的 “ 拿捏 ” 手艺 。 至于法官激励及对法院院长角色扮演提出 的要 求， 中院一领导告诉课题 组： 调动 法官工作的积极性是院长管理 工

24、作的非常重要的一方 面，怎 样调动法官的工作积极性 和责任心？ 讲大道理，虚的，作用不大；要实在的，那 就是奖惩要分明 。 工作业绩如何评 估，津贴 、 奖金怎么发放，要让大家 努力工作一年有个盼 头； 晋升依据怎么 定，让 年轻人 有奔头，让有才能的人能突出出来，整个队伍才有动 力；案 子出了问题怎么负 责，责 任如 何划分；做得多的和做得少的在待遇上如何区别，等 等，这 些都是重 要手 段，这 些都要细 化成各种方案，最终是院长要拿主意 。 院长能不能把这 些事情妥善解决 好，也 决定着手 下的法官们如何评价院长的能力 。 与内部管理密切相关，受访者 往往认为为法院整体与法官个体争取各种利

25、益而对 外进行协调也是法院院长工作 的重要内 容，这 实际上是院长管理家角色扮演的外部方 面 。 B 中级法院下辖 的 b 基层法院一位庭长指 出： 院长一天都在开 会，要 对外协调关 系，要给大家解决经费和福利保障，事情 多得 很，我 看我们院长 80% 的时间都是在处理 这些事情 。 院长就一个人，如果分身乏术，那还不麻 烦 。 因为很多 事情还必须院长亲自 出马，你要是派副院长去的话，人家理都不理你，正 院长面子 大，人 家只认你正职的 。 对 院长而言，这种沟通协调 工作的重要性不言而 喻，扮 演不好就会引发不满 。 比 如， 中 院前任院长就因为 “ 票子 ” 问题解决不好，导致该院

26、办案经费不足，甚至因拖欠电 费而被 供电局拉闸限电多 次 。 B 中院政治部主任谈 到： 院长这个职 务，要 看你协调能力行不 行，和政府机构的关系沟通 得好不 好，说 白了就是要不要得到钱 全院的经费装备 、 干警的福利那些东西都要用钱，解决得到实际问题才 是关 键！ 你懂法律又怎 样，会 审案 子又如何，首先经费保障不了的话，法院就没法正常运作，其它工作就都是无根之水 。 由于涉及法院干警的切身利益，这 些活动琐碎 、 繁杂且具 体，院 长必须要花费大量 时间用于此，因此，对人性保持应有的敏感性并具备较强 的行政管理及协调能力自然成 为作为管理家的院长必须具备的 “ 本事 ” 。 这也在一

27、定程度上解释了中国长期以 来由行 政官员出任法院院长的现实合理性 “ 审案子 ” 出身的业务型领导在行政管理方 面不 见得擅长，而行政机关出身的领导则显得更为得心应手，更能扮演好管理家角色 。 （ 二 ） 政治家 ： 变革时代背景下法院院长的重要角色 在当代中国社会转型的背景下，法院院长政治家角 色的扮演成为司法与政治 、 司法 与社会互动中不可或缺的重要内容 。 虽然 “ 在相当多的国家，法院在 事实上成为强有力 10 势 。 瑠 10 瑏瑠 中国法院院长角色的实证研究 的政治机构，法院作为政治机构的角色和意义也渐为理解 ” ， 但中国法院院长作为政治 家的角色以及由此形成的政治化 的法院还

28、显然不同于法治发达国家法院所具有的 “ 权 力制约 ” 和 “ 公共政策形成 ” 功能的那种政 治 性，而 更多表现为相对于权威机构的 “ 工具 性 ” 和 “ 依附性 ” 。 院长在政治家角色扮演上 的主要工作 是，代 表法院与法院外的党委 、 政府 、 人大 、 公安 、 检察等公共部门及日益突出的传媒 、 公众等社会力量之间进行有效地 “ 配合 ” 或 “ 沟通 ” ，预防 、 解决各种已发现 、 可能发现的冲 突，以 便为法院争取更大的话 语权与发展空间 。 实践中，政治 家角色在院长扮演的多元角色体系中的地位可以从律 师及公众的认知中窥见一斑，如表 1、 表 2 所示 。 在法官们内

29、部视角的认知中，院 长扮演政治家角色首先体现在某些审判业务需要 院长对外进行沟通协调 。 而且，这也被法官所热切期待 。 对 此，前 述 b 基层法院另一位 资深庭长提醒到：有些复杂案子，下面（ 的法 官） 决定不了而进入审委会 （ 讨论 ） 的，往 往 已不是简单的法律问题了，多半涉及到案外的各种利益 关 系，比 如和其它政府部门之间 的关系，和当地党政领导的关 系，或 对当地群众利益有重大影响 。 院长的思维方式 、 价 值观念 、 倾向就是决定性因素 了 。 在更多的时 候，这 需要利益衡 量，比 如和各方面关系 的处理 、 周旋，院长在进行利益衡量的时候往往更拿得 准 。 这一点也获得

30、了 S 省高院一 位资深审判员的确认：院长在很大程度 上是一个案件审判的 “ 幕后协调者 ” 。 法官审案 子遇到不好处理的关系时，可诉诸审委会乃至院长在幕 后来协调与周 旋，从 而形成一个 审判缓冲地带，避免案件审判时个体法官直面利益冲 突而进退维谷 。 因 此，院 长能不能 解决好这些矛盾关系，对于在审 判中能否有效保护本院法官的利益以及全院的整体利 益是意义重大的 。 看来 ，扮 演政治家角色以及是否具备与之相匹配的卓越的对外沟通 、 协调等能力 似乎是中国目前衡量一个院长是否称职的极为重要的标准 。 从这一点来看 ，那 些具 有 长 期 “ 官 场 ” 经 历 的 行 政 首 长 们

31、担 任 法 院 院 长 无 疑 要 比 资 深 的 职 业 法 官 更 具 优 瑏 这在 高级法院院长群体中表现最为明显 。 从 2008 年 、 2013 年两个年份 31 位高 级人民法院院长的履历中可见，仅 有 13 人 （ 占 42% ） 、 人 （ 占 32% ） 曾有担任过助理 审 判员或审判员的经历 （ 见图 3 ） 。 换言之 ，除 这些大法官是从普通法 官 一 步 一 步 晋 升到高级法院领导职务外 ，其 他院长即使有司法工作经历也非从一线审判岗位干起， 而几乎都是一进法院即担任院领导 。 按中国党政干部的任用惯例 ，能 够一进法院就 当 “ 领导干部 ” 的往往是 “ 其它

32、部门 ” 的领 导干部 （ 见图 4） ，其 间可能积累的法律职业素 John . Schmidhauser， Comparative Judicial System： Challenging Frontiers in Conceptual and Empirical Analysis. ButterWorkths， 1987. 有受访者私下如是感慨 ：如果一个大官 、 高官来当院长，反而可能对法院还 更有好 处，因 为越大的官意味着他的公关 能力越强 、 面子越大，越能对外为法院争取各种利益 。 11 养自然相当有限 。 瑡 瑏瑢 瑏瑡 瑏 中国法学 2014 年第 1 期 瑏图 3： 履职

33、前是否拥有一线 审判经历的高级法院院长人数比例 图 4： 没有一线司法经验的高级法院院长在上任前的主要工作岗位 当然 ，在 法院院长群体中 ，行 政官员出身的人数更多原因或许还在于 ，职 业法官 出 身的院长们比行政首长们可能更容易受到审判独立这种职业文化的影响 ，这 种影 响可能会被看作是对法院院长思想政治素质的侵蚀 。 在中国 ，思 想政治素质是一个 非 常重要的标准 ，但 其内涵体包括 ： 工作中的勤勉与担当 、 作风上的廉洁与正派以及 更为重要的政治上的忠诚和坚定等 。 在具体工作中 ，政 治上对忠诚和坚定的要求往 往 会进一步具体化为 “ 讲政治 ” 、 “ 顾大局 ” 。 因此 ，

34、一 个适合的法院院长除具备良好 的管理和沟通 、 协调能力外 ，还 应具有一种紧跟党政中心工作 ，把 握法院工作大局 ，带 领 法院为地方经济 、 社会建设 “ 保驾护航 ” 的明确意识 。 在此 ，服 从党委领导 ，能 从政 治 高度妥善处理各类棘手案件 ，不 给地方治理 “ 添乱 ” ，构 成法院院长应具备的 “ 思想 政 治素质 ” 。 当然 ，这 也并不仅局限于 “ 一切行动听指挥 ” ，很 多时候 ，它 还必须 要求院 长 具备 “ 高超的政治智慧 ” 。 一位基层法院院长对此深有体会 ： 比如有些争议较大的案 子 ，我 们内部在法律上已经办成了铁案 ，就 是到了最高法院也绝对经得起

35、推敲 ，但 这个 瑢 在统计中笔者发现 ，极个别院长在大学毕业分配时虽 然直接进入法院 ，但 却一直从事非审判工作 ，所 以这类型的高 级法院院长虽然有长达一 、 二十年的法院工作时限，但却没有一线办案经历，特此说明 。 数据统计说明 ：由于包括法院院长在内的领导干部实 践中一般都需要进行轮换 ，大 多经历过比较多的工作岗位 ，因 此，此处所统计的上任前的主要工作岗位是指在上任法院院长 、 代院长之前工作时间最长的工作岗位 。 下同 。 “ 其 它政法部门 ” 指的是司法行政部门 、 公安部门 、 监狱部门等等 。 12 首席法官 / 院长经常从法官群 体调 任， 普通法官的准入条件亦适用于首

36、席法官 / 院 长， 卓越的法律人（ 法律家 ） 。 这也是中国近十年来司法改革的重要诉求 。 在基层法 院， 瑣 瑤 瑏瑣 瑏 中国法院院长角色的实证研究 判决结果什么时候对外宣布就有讲究 。 如果本地马上要开 “ 两会 ” ，那 我就不能让法官 现在宣判 。 如果你现在判了，万一不服气的当事人跑到 党委门口上 访，跑 到人大会上闹 事，你院长在人大会上做工作报告的时候还怎么下台？ 人大 、 老百姓的直觉就会觉 得你 工作没做好，对你院长的印象 、 对整个法院的印象就 坏了 。 党委也会认为你这是领导不 力，给地方工作添乱 。 而 “ 两会 ” 过后再宣判，就不会引起这么大的风波 。 值得注

37、意的是，随着经济社会 的持续发 展，尤 其是网络等新兴传媒的迅速兴 起，法 院院长在积极与党政部门沟通 协调的同 时，还 不得不面对日益复杂的网络舆情或者社 会舆情，与公众和传媒等新兴社会力量的沟通 、 协调正在 成为法院院长逐步凸显的一项 重要职能 。 （ 三 ） 法律家 ： 学界倡导但实践并未特别重视的角色 在当代中国，法院院长应扮演法律家角色虽然被学 界所积极倡 导，但 实践中并 未予 以充分重视 。 对此，我 们可以首先从实践中院长极少亲自办理案件这一点得以印证 。 同样，从各级党委及组织部门在选任法院院长时对法律 专业素养 、 业务能力的要求也可 以看到对院长扮演法律家角色 的重视程

38、度 。 笔者曾专门就此问题询问一位 80 年代初 科班出身的资深法官（ 现任中级法院副院 长） ： “ 党委在考虑法院院长人选 时，候 选人司 法业务能力的因素能起 多大作 用？ ” 这位副院长坦 言： “ 对业务能力的考虑不起什么作 用 ” ，因为对院长的要求并非是像普通法官那样去办案 。 法律家角色主要强调法院院 长在法律专业素养上的卓越表现 。 在西 方国 家，由 于 瑏 因此其首席法官 / 院长在法律专 业素养上一般都有保 障，通 常是资深法律人 。 在我 国， 虽然 法官法 第 12 条第 2 款豁免了法院院长必须通过国家统一司法考试 的要 求，但 由 于院长需要主持审委会会议，最

39、高法院亦规定院长必须亲自办理一些疑难 、 复杂 、 重大 案件或新类型案件等棘手案件，并要求院长办理案件应 发挥示范作 用，无 疑对院长的法 律专业素养提出了高要求 。 从这一点来看，法院院长不 仅应是一名法律 人，更 应是一名 瑏 越来越多的院长开始出自司法系统内部的职业法官 、 检察官 。 瑤 不实行法官职业生涯制的英美国家可能存在例外 。 比如在美国，由于法官 可以直接从律师 、 教授或行政高官等中选 任，因此，新上任的首席法官可能原先并非是从事司法职业者 （ 但一般有大学法律教育背景 ）。 当 然，在 审判职权 上， 首席法官与其他法官之间并无实质差异 。 如根据 2002 年最高人民

40、法院 关于加强法官队伍职业化建设的若干意见 第 20 条， “ 法院领导 干 部应当具备法律专 业知识和法律工作经历 不符合法官法规定条件的 人 员，都 不能任命为院长 、 庭 长，不 能进入领导班子 。 ” 此规定 无疑提高了法院院长的任职门槛 ，并使得党政官员直接出任法院院长的现象近十年来逐步减少 。 13 B C N = 39，单位：人 /% B C 瑏瑥 N = 39，单位：人 /% 院长已非个别现象，而 是成为我国法院系统的一种新的实践惯例 。 这一趋势自 2008 年后的一段时间虽然有 一定回 落， 但仍然大体上朝着改变基层法院院长由党政干部 B C A 如表 3、 表 4 所 示

41、， 2013 年 A、 、 市共 39 位基层法院院长中有 31 人 （ 占 80% ） 系 瑦 瑧 C 瑏瑥 瑏 瑏瑧 ， 中国法学 2014 年第 1 期 表 3： A、 、 市 39 位基层法院院长工作经历简况 （ 2013 年 ） 表 4： A、 、 市 39 位基层法院院长司法工作时间简况 （ 2013 年 ） 出自法院及检察院这两个司法系 统，而 且这 31 位院长均具有 10 年以上的司法工作时 间 。 由此可见，当下中国基层法院院长的法律专业素养及能力已经得到明显改善 。 课题组了解到， 中院曾专门下文，要求 A 市辖区内所有基层法院 的院长换届人选 必须具备法官资格或检察官

42、资格 。 如 此，基 层法院院长就只可能从本院提拔或中院下 派，更多时候是由中级法院 从其内部中层干部中下派 。 事实 上，自 1999 年大力推进法 官职业化改革后，从中级法院下 派具有 长期司法工作经历的中层干部到基层法院担任 瑏 瑏 “ 随意出入 ” 不合理现象的方向迈进，逐渐提升基层法院院长的整体法律素养，从 而可能 给基层法院的运作注入更多符合司法特性 、 更为专业 化的元素 。 某种程度 上，中 级法院 院长似乎也呈现相同趋势 。 如表 5 所示， 2000 年以后 B、 中院先后产生的四任院长均 来自司法系统 。 瑦 数据统计说明 ：此处所统计的司法机关包括法院和检察院，下同 。

43、 课题组在调研初期 （ 2006 年） 曾在互联网上随机检索了十几位基层法院院长的简历，统计发现，早在 2004 年底 时，就 有非常多的基层法院院长是由中级法院下派的中层 干部 ，比 如湖南宁远 县，厦 门思明 区，广 东恩平 市，宁 波宁海 县， 山东垦利县，长治市城区，佛山顺德区，台儿庄区，温州 乐清 市，四 川彭州市等法院当时的院长均是来自于中级法院 的中层干部如各庭室庭长 、 研究室主任等 。 A 市中院一位庭长向笔者介绍 2008 年以 前，由 于职业化的强 调，中 院下派中层干部到基层法院担任院长比较 多， 2008 年后对职业化强调不如从前 ，情况则有所变化，由于基 层法院院长

44、这一级别属稀缺资 源，市 法院想把更多名额 留给内部具有较长司法经历的中层干部 ，各区县则想 让自己的干部升 任，区 县产生人选的条件之一是政法经历 ，条 件非常宽泛，公检法司 、 纪检监察等都可，并没有把法 律专业素质作为考虑对象 。 在法院院长选任的这一博弈过程 中，区县提出的无长期司法工作经历及法律专业素养的人选担任基层法院院长的比例有所上升 。 14 项目数值 无任何司法工作经历 5 年以下 5 10 年 10 年以上 总计 人数 3 1 4 31 39 比例 7. 7% 2. 6% 10. 3% 79. 4% 100% 项目数值 法院系统 检察系统 公案系统 司法行政系统 政法委 其

45、它行政机关 总计 人数 29 2 2 1 1 4 39 比例 74. 3% 5. 1% 5. 1% 2. 6% 2. 6% 10. 3% 100% 表 5： B 和 C 中院近两任院长人选简况 监察 、 公证 、 律师以及 党委政法委等都属于与法律 “ 打交道 ” 的部门 。 而 且，即 便是出 证 。 再如，笔者选取 S 省 、 G 省中级法院院长所做的分析也可印证 。 如图 5、 图 6 所示， 不过，据此就判定党委及组织部门对法院院长扮演 法律家角色的特别强 调，以 及法 瑨 瑩 G 、 S G 瑏瑨 瑏 G 中国法院院长角色的实证研究 律专业知识或法律工作经历对于法院院长的选任最具 核

46、心的地位却稍显武断 。 基于传 统的政法理念，实践中对法律工作的理解甚为宽泛，公 安 、 检察院 、 法院 、 司法行政 、 纪检 瑏 自法院系统内部的法院院长，其中也有不少是长期在办 公室 、 政治部这样一些事务或政 工部门工作，甚至自 进入法院伊始就未曾任职于审判部 门，表 6 所示情况即可对此印 瑏 S 省 、 省 2013 年各 20 位中 级法院院长中分别只有 65% （ 13 人 ） 55% （ 11 人 ） 来自法 院系统，即便算上检察系统 人 选，也 有 30% （ 两省均为 6 人 ） 来自非司法机关 。 值得注 意的是，两省共有 8 位中级法院 院长在任职前为基层党政领 导； 此 外，对 照来自法院系 统的中院院长的简历可发现， 省有 4 位 、 省有 2 位中院院长来自高级法院办公室及 政治部等行政部门，均未有过 任职审判部门的经历 。 法院院长在上述部门所积累的知 识和经验与理想的法官 / 法院 院长所应具有的职业思维不无抵牾 。 或许笔者下述的判 断可能在某些人看来稍显武断，但也不至于谬之千里：即 当前法院院长实际具有的法律 家能力要素与对其的角色期待 并不一 致，尚 不足以 保证法院院长办理的案件对其他法 官发挥足够的示范作用 。 瑩 图 5： S 省 2