从“两集中”供地近况谈地方政府投融资方式变迁.docx

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1、从“两集中”供地近况谈地方政府投融资方式变迁一、“两集中”供地近况及展望2021年2月，为贯彻落实中共十九届五中全会和中央经济工作会议精神，自然资源部召开了2021年住宅用地供应分类调控工作视频会议。会议重点提出针对包括北京、上海、广州、深圳、南京、苏州等在内的22个重点城市施行住宅用地供应“两集中”政策：一是集中发布出让公告，原则上全年集中统一发布住宅用地的招拍挂公告不得超过3次；二是集中组织出让活动，同批次公告出让的土地以挂牌方式交易的，应当确定共同的挂牌起止日期；以拍卖方式交易的，应当连续集中完成拍卖活动。“两集中”旨在通过把城市可供住宅用地集中起来展示、出让，提高市场信息透明度，以“放

2、量供地”的方式体现土地的充足保障，稳定住房供应预期，降低土地竞拍溢价率，促进房地产市场平稳健康发展。截至2021年6月29日，22城首轮集中供地落幕，供地815宗，累计成交796宗，成交价款超10467亿元，土地市场聚集效应进一步加强，热点城市土地溢价率突出，综合溢价率14.7%，调控效果不显著。2021年7月，为深化贯彻落实“房住不炒”的定位，自然资源部召开闭门会议要求进一步完善“稳地价”工作机制，优化土地竞拍规则，建立有效的企业购地资金审查制度。各地在二轮集中供地竞拍规则中提高了房企参与拿地的门槛和难度。同时在针对房企融资的“三条红线”以及针对银行金融机构房地产贷款集中度管控的“两条红线”

3、共同约束下，房企资金压力加大，拿地能力与拿地意愿双双降低。截至2021年11月19日，22城完成二轮集中供地，供地907宗，累计成交626宗，成交价款近6300亿元，相较于首轮集中供地，土拍市场降温严重，主流房企参与度普遍下降，国有企业及政府类公司托底状况明显，整体流拍率明显走高，溢价率大幅下降。表1 “两集中”22城前两轮集中供地成交情况注：成交情况数据来源于对公开渠道成交信息的搜集与统计。二轮集中供地中大量地块流拍撤牌导致多地年度供地计划进展缓慢，为减轻供地压力、调动房企拿地积极性，实现房地产市场长效平稳发展，在三轮集中供地中部分城市适时调整了相关政策，不仅增加了土地供应量，还在房企竞拍门

4、槛、保证金比例、销售入市条件等方面优化了出让条件，如南京将参拍企业的资质由“二级或一级”降至三级及以上；苏州将二轮供地中50%的保证金比率下调至30%，首次付款比例由60%下调至50%等。表2 “两集中”22城三轮集中供地成交情况（截至2021年12月20日）注：成交情况数据来源于对公开渠道成交信息的搜集与统计，且合计数据不包含三轮集中供地尚未结束城市的相关数据。虽然多地三轮集中供地要求放宽，但无锡、苏州、南京、深圳、上海、广州等地三轮土拍平淡落幕，反响平平。同时，在南京、合肥、厦门、重庆、青岛等城市均不同程度的出现了地块的流拍或出让计划的推迟。地块的底价成交成为常态，多由当地政府类公司托底成

5、交。相较于22城2020年全年土拍成交金额25829亿元而言，合理预计22城2021年全年土拍成交金额将下降10%左右，随着分期及缓交政策的施行，预计相应的国有土地使用权出让收入也将有所下降。表3 2018-2021年地方政府性基金本级收入情况注：数据来源于对财政部网站信息公开板块中的各年度财政收支情况的统计整理。从过去三年地方政府性基金收入数据来看，作为政府性基金本级收入的主要组成部分，国有土地使用权出让收入逐年增长，且在地方政府性基金本级收入占比呈现上升趋势。结合22城三轮集中供地情况和2021年1-10月地方政府性基金本级收入和其中国有土地使用权出让收入情况来看，同比增速均放缓，推测全国

6、土拍市场或将持续低迷。预计全年国有土地使用权出让收入总额也将低于去年，政府性基金预算收入也将受到一定程度的影响。同时，在减税降费的背景下，各地财力收入较往年承压，2021年各地方政府重点项目的投融资压力较大。二、地方政府投融资方式变迁地方政府投融资需求主要来源于辖内经济建设和发展的需要，在当年财力不能全面覆盖的情况下，通过合法的融资途径为辖内重点政府投资项目筹措建设资金。为探寻合规有效的投融资方式，下面拟从四个经济发展阶段分析不同政策背景下的地方政府投融资方式。第一阶段（1978年至2001年）：1978年12月，中共十一届三中全会的召开开启了改革开放的新时期，会议确定了“解放思想，实事求是”

7、的路线，并提出把工作重点转移到经济建设上来；1979年12月，比利时承诺向中国提供外国政府贷款，我国开始利用外国政府贷款，不向国内外借债的策略开始发生转变；1988年7月，国务院发布关于印发投资管理体制近期改革方案的通知（国发198845号），对重大的长期的建设投资实行中央与地方的分层次管理，通过中央财政预算安排建立基本建设基金，并同步设立国家专业投资公司；1992年10月，中共十四大的召开标志着我国从计划经济向市场经济体制转型的开始；1994年1月，对各省、自治区、直辖市以及计划单列市开始实行分税制财政管理体制改革；在1995年11月颁布的中华人民共和国预算法实施条例和1996年8月中国人民

8、银行制定的贷款通则中，明确了地方政府不得发行地方政府债券，同时也不得作为借款人。总体而言，这一阶段地方政府投资建设资金的解决主要依靠包含预算资金、国家基本建设基金在内各类财政性资金与外国政府贷款，无其他融资渠道。第二阶段（2001年至2008年）：2001年中国加入WTO后，国际贸易开始逐步繁荣，同时随着住房商品化改革的逐步深入，地方政府的一般公共预算收入和政府性基金收入开始显著增长。2004年7月，国务院发布关于投资体制改革的决定（国发200420号），提出转变政府管理职能，确立企业的投资主体地位，完善政府投资体制，规范政府投资行为；统筹安排、合理使用各类政府投资资金，包括预算内投资、各类专

9、项建设基金、统借国外贷款等；引入市场机制，充分发挥政府投资的效益，利用特许经营、投资补助等多种方式，吸引社会资本参与有合理回报和一定投资回收能力的公益事业和公共基础设施项目建设。同时在这一阶段，各地以重庆“八大投资集团”为代表的各类城市建设投资公司逐渐兴起。总体而言，这一阶段地方政府各类重大项目的投融资需求除了依靠各类财政性资金，还有一部分地方通过土地、资产、运营补贴的注入，以融资、建设、经营、还贷的方式成立并壮大了城投公司，在短期内弥补了财政性项目资本金未及时到位的短板，有力的推进了一大批重点城市基础设施项目的建设。第三阶段（2008年至2017年）：2008年9月，以美国次贷危机为开端的国

10、际金融危机爆发；2008年11月，国务院召开常务会议推出了进一步扩大内需、促进经济平稳较快增长的十项措施，逐步形成应对国际金融危机的“四万亿”一揽子投资计划；2009年3月，人民银行、银监会出台关于进一步加强信贷结构调整促进国民经济平稳较快发展的指导意见（银发200992号），提出支持有条件的地方政府组建投融资平台，拓宽政府投资项目配套资金的融资渠道，鼓励地方政府成立并扶持融资平台，城投平台转向融资平台，城投债及相关银行贷款的规模迅速扩大。2010至2013年，国务院和财政部密集发文规范融资平台的发展。在国务院发布的关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知（国发201019号）中，明确提

11、出抓紧清理核实并妥善处理融资平台公司债务，并加强对融资平台公司的融资管理和银行业金融机构等的信贷管理，坚决制止地方政府违规担保承诺行为；2013年11月，中共十八届三中全会召开，提出允许社会资本通过特许经营等方式参与城市基础设施投资和运营，对PPP制度开展顶层设计。2014年起，地方政府违规举债屡禁不止，中央加大力度严堵政府不合规举债方式。2014年8月，中华人民共和国预算法明确区分政府类债务范围和举债形式，明确地方政府可在国务院确定的限额内，通过发行地方政府债券举借债务的方式筹措建设投资资金；2014年10月，在国务院关于加强地方政府性债务管理的意见（国发201443号）文中，提出剥离融资平

12、台公司政府融资职能，明确融资平台公司不得新增政府债务，同时提出建立规范的地方政府举债融资机制，地方政府举债采取政府债券方式；2014年12月，财政部批准成立政府和社会资本合作（PPP）中心，国家发改委发布关于开展政府和社会资本合作的指导意见（发改投资20142724 号）并下发通用合作指南；2015年1月，国家发改委关于基础设施和公用事业特许经营管理办法公开征求意见，PPP开始走向规范并逐步普及；2016年7月，中共中央国务院发布关于深化投融资体制改革的意见（中发201618号），提出完善政府投资体制，发挥好政府投资的引导和带动作用，根据发展需要依法发起设立基础设施建设基金等各类基金，加快地方

13、政府融资平台的市场化转型。2015年至2017年，通过清理甄别隐性债务并进行置换债的发行、地方政府债务实行限额管理、严厉打击地方政府违规举债等方式严堵地方政府举债不合规“后门”；2017年8月，财政部发布关于试点发展项目收益与融资自求平衡的地方政府专项债券品种的通知（财预201789号）正式推出中国版“市政项目收益债”，鼓励多领域探索发行地方政府专项债，逐步推出土地储备专项债、收费公路专项债及棚改专项债三大标准化地方政府专项债品种，地方政府债成为融资“前门”。总体而言，这一阶段各地方政府除运用财政预算资金及基础设施建设基金等传统的财政性资金支持各类投融资需求以外，同时还在各类融资平台从蓬勃产生

14、、野蛮生长到清理规范的发展过程中进行了大量的有效融资。同时，发行地方政府债券、采用PPP模式筹措资金等合规融资途径也在这一阶段被正式提出。第四阶段（2017年至今）：在严控隐性债务的大背景下，地方政府和地方国企融资行为得以进一步规范，严禁其新增和虚假化解隐性债务。2018年10月，国务院办公厅发布国务院办公厅关于保持基础设施领域补短板力度的指导意见（国办发2018101号），提出“合理保障融资平台公司正常融资需求”的一系列举措，在不增加地方政府隐性债务的前提条件下，要求金融机构以“风险缓释”为原则，防范存量隐性债务资金链断裂风险；2019年4月，国务院公布政府投资条例（国令第712号），明确界

15、定政府投资范围、投资的主要原则和基本要求，并重申政府及其有关部门不得违法违规举借债务筹措政府投资资金；从2019年至今，在地方政府专项债发行管理方面，国务院、财政部及国家发改委相继出台了包括关于做好地方政府专项债券发行及项目配套融资工作的通知（厅字201933号）在内的多份重要文件，进一步规范专项债发行管理流程及资金投向领域，明确了配套融资的细则及专项债可用作重大项目资本金的领域，加强绩效管理及对于债券的穿透式监测，提高资金使用效益。总体而言，这一阶段除传统财政性资金外，地方政府可合规使用的投融资方式逐渐明晰，主要可归纳为发行地方政府债、采用PPP模式融资、申请外国政府转贷款三种方式。三、“两

16、集中”供地对当前投融资方式影响的微观思考目前，今年“两集中”三轮集中供地即将结束，从已获得的成交数据来看，预计国有土地使用权出让收入数据不乐观，于此推测政府性基金收入预算完成情况将承压。叠加减税降费及疫情背景，一般公共预算收入压力增大，各地方政府财力收入面临较大挑战。这对运用财政预算资金及基础设施建设基金等传统财政性资金开展项目融资及建设也提出了较高的要求，需更加精准的分析每年政府投资项目的资金需求，根据重大项目库中项目的优先程度及可实现性，将有限的财政性资金用好用足。同时，对比发行地方政府债、采用PPP模式融资、申请外国政府转贷款这三种常用的投融资方式，从微观层面分析，如预期当年土地使用权出

17、让收入下降，主要会对作为投融资方式之一的发行地方政府专项债的偿债来源带来一定影响。如预计政府性基金预算收入完成情况不理想，可直接传导影响可作为专项债偿还来源的政府性基金收入，造成当年可实现的专项债还款收入的减少，这对于相关项目能否顺利实现实施方案中的融资收益平衡测算带来不确定性。综上所述，针对地方政府专项债发行提出以下实操建议，一是基于政府性基金收入承压的情况，建议丰富并发掘储备项目的其他收益点，尽量降低土地出让收入作为债券偿债来源的比例，切实做好项目融资和收益的自求平衡测算，进一步提升项目质量；二是基于财力收入承压与各项目投融资需求旺盛间的不平衡，建议在项目层面除积极争取地方政府专项债资金外，从项目资金来源多样化的角度应尽可能拓展包含商业银行及政策性金融机构项目贷款、保险金融机构融资、公司信用类债券在内的多元化融资渠道；通过专项债及专项债用作资本金更多地撬动项目开展市场化配套融资；同时也可根据项目现金流情况发掘成熟项目发行公募REITs等证券化类产品，盘活存量资产开展融资。13