平台转型的变与不变.docx

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1、平台转型的变与不变根据关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知（国发201019号），平台公司是指由地方政府及其部门和机构等通过财政拨款或注入土地、股权等资产设立，承担政府投资项目融资功能，并拥有独立法人资格的经济实体。从职能上看，平台公司主要承担地方基础设施建设、公用事业（如城市供水、供热、垃圾处理、城市轨道交通）建设运营、保障房或公租房建设、棚户区改造、土地储备整理、土地一级开发等职能。平台公司转型始于2014年国务院颁布的国务院关于加强地方政府性债务管理的意见（国发201443号），文件要求地方平台公司剥离政府融资职能，从而开启了平台公司市场化转型的历史进程。2017年至今，监管持

2、续加码，地方政府融资严格规范“开前门、堵后门”，中央屡次提出坚决遏制隐性债务增量，支持市场化融资，推进平台公司市场化转型，厘清政府和市场边界。中央对隐性债务保持严防死守的高压态势，使得平台公司举债与政府信用开始在实操中得到隔离。然而，虽然目前大部分平台公司已经不直接承担地方政府融资职能，但“城投信仰”依旧存在，且有其合理性，主要表现为平台公司大量承接公益性项目并为该类项目融资，而公益性项目的经营性收益一般难以覆盖项目融资本息，穿透来看此类项目的还本付息仍然依赖财政性资金，这也是“城投信仰”的根源。今年，国务院、国资委、银保监会陆续发布关于进一步深化预算管理制度改革的意见（国发20215号，以下

3、简称5号文）、关于加强地方国有企业债务风险管控工作的指导意见（国资发财评规202118号，以下简称18号文）、银行保险机构进一步做好地方政府隐性债务风险防范化解工作的指导意见（银保监发202115号，以下简称15号文）等文件，三管齐下从地方政府、平台公司、金融机构等方面持续进行防范化解风险工作。江苏省近期发布关于规范融资平台公司投融资行为的指导意见（苏政传发202194号，以下简称94号文），进一步推动省内平台公司的新一轮转型，成为平台区域政策的“样本”，受到市场热议。笔者认为，平台转型应当是“变”与“不变”的融合，变的是平台的经营行为与融资方式，不变的是平台承担政府投资项目建设职能的内核。本

4、文将结合近期政策主要内容，探讨平台转型的变与不变，以及转型的重点方向，成一家之言与读者探讨。一、平台转型的变（一）政企行为的改变5号文强调坚决遏制隐性债务增量，稳妥化解隐性债务存量，并将防范化解地方政府隐性债务风险作为重要的政治纪律和政治规矩，要求“决不允许新增隐性债务上新项目、铺新摊子”，进一步推动地方政府债务管理规范化。相关地方政策也要求政府不得干预企业经营活动，不得以行政决议方式违规将政府出资建设项目交由平台公司筹资承建，上述要求并非禁止平台公司承接政府投资项目，而是要禁止平台公司为非经营性政府投资项目融资新增隐性债务。而对地方政府采取委托代建等方式交由平台公司建设的项目，江苏省要求“地

5、方财政应按有关规定足额拨款”，同时5号文提出“依法健全地方政府及其部门向企事业单位拨款机制”；此外，18号文要求国有企业“原则上要确保投资项目的回报率高于资金成本”。上述规定一是从政府层面杜绝违规的委托代建行为，二是从企业层面杜绝为非经营性政府投资项目融资，可谓是斩断了平台过度融资的根源。合规的委托代建应当坚持有预算足额安排、工程款按合同要求或工程进度拨付，在政府财力可支配的情况下不会产生融资行为。但随着地方政府基建需求超过了政府财力，委托代建就演变成逐年回购的BT（建设-转让）模式。BT模式回购时间通常在5年以内，为拉长融资期限，BOT（建设-经营-转让）模式应运而生。随着外部环境不断变化，

6、委托代建先后过渡为政府购买服务、PPP、F+EPC、投资人+EPC、ABO等各类以融资为目的的代建方式。另一方面，平台公司作为市场主体，其投资活动的目的应当是获取经营收益，如果投资了收益不能覆盖融资本息的项目，将会被认定为替政府融资，而非因项目投资运营举借的经营性债务。从资金供给端来看，银保监会规定金融机构不得违法违规提供实际依靠财政资金偿还或者提供担保、回购等信用支持的融资，从金融机构层面杜绝了平台公司为非经营性政府投资项目融资的行为。综上，今年陆续出台的政策从地方政府、平台公司、金融机构三个维度剥离了地方政府通过平台公司为建设项目融资的功能，实质上剪断了平台公司替政府融资的纽带。若相关规定

7、严格执行，平台公司的投融资行为与逻辑将发生根本性变化。（二）融资行为的改变政策在加强对政企投资行为管理的同时，亦在负债端加强对平台公司的管控，主要体现为以下三方面。一是控制融资总量。18号文要求国有企业“转变过度依赖举债投资做大规模的发展理念，根据财务承受能力科学确定投资规模，从源头上防范债务风险”。江苏省也要求地区年度新增经营性债务融资规模原则上要与地区名义经济增速、项目投资资金需求、预期回报水平和对应融资主体的偿债能力相匹配，通过管控平台公司的经营性债务，限制平台融资规模增加。二是融资分类管控。18号文鼓励国有企业通过引战投、债转股方式降杠杆减负债，要求合理使用权益类永续债和并表基金产品，

8、同时严控资产出表、表外融资行为。江苏省也要求国资委建立平台公司债务约束指标，按行业、类型、评级实行融资限额和负债比率管理，根据公司经营情况和资产负债情况，分类管控公司新增债务，迫使平台公司不断优化债务结构，提升经营效率。三是降低融资成本。银保监会相关政策鼓励金融机构依法合规配合妥善化解存量地方政府隐性债务，短期偿债压力较大的到期债务，通过适当延长期限的方式，探索降低债务利息成本。以江苏为例，为推动融资成本压降，国资委将非标产品融资占比压降成效纳入了年度经营业绩考核范围。（三）政府支持方式改变政府支持平台公司发展的主要方式仍然是向平台公司注入土地资产。除公益性建设用地可以划拨外，其余土地的获取基

9、本都要通过招拍挂，政府的通常做法则是在企业通过招拍挂获取土地使用权后，向企业返还土地出让金，此举可以增加企业资产和权益规模，从而降低企业资产负债率。关于将国有土地使用权出让收入、矿产资源专项收入、海域使用金、无居民海岛使用金四项政府非税收入划转税务部门征收有关问题的通知（财综202119号文）提出要将国有土地出让收入划转税务部门征收，该项规定虽然不影响土地出让收入的政府性基金预算科目，亦未影响土地财政的实质，但却对政府支持平台公司发展的方式造成较大影响。土地出让收入划转税务部门征收后，土地出让收入的征缴将更加规范高效，可能导致土地出让金返还模式难以为继。此外，近期政策明确要求金融机构不得提供以

10、预期土地出让收入作为企业偿债资金来源的融资，平台公司相关项目平衡模式受到较大挑战。政策影响叠加，势必对平台公司的项目融资、资产规模和现金流产生较大冲击，倒逼平台公司脱离对土地资产的依赖，经营更加规范化、市场化。二、平台转型的不变平台公司开展的业务大多属于收益不足的公益性项目，市场资源不能有效配置，因此需依赖政府直接投资、资本金注入或投资补助。虽然近年来中央和地方各项政策不断倒逼平台公司脱离政府融资职责向市场化转型，但笔者认为，平台公司作为政府投资项目建设职能延伸的内核保持不变，平台公司难以脱离政府范畴彻底转型为市场化企业，或者说，“城投信仰”会长期存在。首先，地方政府保障平台公司的偿债能力与信

11、用状况。平台公司由于实质上承担了地方政府基础设施建设与运营职能，地方政府会以财政资金、财政专项资金、财政专项债资金持续向平台公司输血，并以政府补贴、资源统筹等方式保证平台公司的商业可持续运营。其次，地方政府通过组织领导和人事安排，对平台公司拥有绝对控制力。无论是国资委发布的18号文，还是江苏省发布的94号文，都体现出地方政府对平台公司融资行为的强力管控；近期天津市召开的债券市场投资人恳谈会提出“健全完善国有企业领导人考核体系，签署防控风险责任状”“一追到底、终身问责”等要求，更体现政府对企业行为的强制约束力。最后，平台公司在一定程度上仍是政府职能的延伸，大多数公司债务规模较高，“造血”功能有待

12、加强，实现高质量转型道阻且长。一是平台公司经营的领域大多属于经济效益不高、市场资源难以优化配置的领域，需要更多兼顾社会效益；二是平台公司债务规模普遍较高，承接的公益性项目往往现金流有限，须在妥善处置存量债务的基础上，结合其经营性资产特征，增强“造血”功能，进而推动市场化转型。三、平台转型的方向既然平台公司无法脱离政府职责，笔者认为其转型的方向应该聚焦在以下几点。一是规范政企行为、完善企业制度，积极探索承接公益性项目的合规模式，推动行政管理向企业管理转变，提升公司治理水平。二是提升资产质量、优化债务结构、降低融资成本，通过公募REITs、资产证券化等方式盘活存量资产，争取专项债资金、保险资金等低成本长期限融资，逐步压降高成本、短期限的非标类融资产品规模。三是整合区域资源、提升投资效益，通过注入或整合区域内优质国有资产，优化资源布局结构，聚焦优势产业，拓展经营性业务，提高投资项目收益。平台转型过程中，政府应厘清与平台公司的职责边界，探索合法合规的政府付费和补贴机制，避免新增隐性债务，杜绝借政企脱钩之名逃废债。政府可借鉴轨道交通行业的“成本规制”模式，通过按效付费、增资扩股、产业补贴、投资补助等方式保证平台公司的商业可持续运营，从制度上明确基础设施与公用事业项目的出资责任和补贴机制，让“城投信仰”成为制度化保障，这才是法制化市场经济的应有之义，也是平台公司市场化转型的方向。7