疫情影响下的人口政策调整与展望.docx

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1、疫情影响下的人口政策调整与展望摘 要：2021年人口出生率创历史新低仅为7.52，短期人口出生率加速下滑已经偏离了人口规模自然变动幅度，主要是由于疫情通过降低居民收入和延后生育计划两个途径拖累生育意愿，对出生率的冲击幅度大于来自2008年“金融危机”的影响。预计在疫情风险全面降低后，前期受到抑制的生育意愿将得到释放，同时叠加“三胎”政策加快落地，预计短期新出生人口数或有反弹。但中长期来看，我国新出生人口数量下行趋势依然严峻，预计后续促进生育政策将重点解决目前存在的难点问题。最新人口数据还显示我国劳动年龄人口占比持续走低，预计积极应对老龄化的政策将在2022年加快落地。一、受疫情冲击，短期人口出

2、生率超趋势下行（一）新出生人口数量加速下滑“新冠”疫情发生以来，我国新出生人口数量加速下滑，2021年人口出生率为7.52%创历史新低。2020年和2021年我国新出生人口数量分别为1200万人和1062万人，其中2020年人口出生率为8.52，自1952年有记录以来首次跌破1%，2021年人口出生率为7.52，较前值又进一步下滑。从较长的时间周期来看，我国新出生人口数量也呈现加速下滑趋势，从第五次、第六次人口普查的数据来看，2000年和2010年我国人口出生率分别为14.03和13.27，即十年间下滑了千分之0.76，而近十年则下滑了千分之4.75，短期内呈加速下行趋势（见图1）。从分省数据

3、来看，目前31个省市中仅有9个省市的常住人口出生率高于1%。我们综合各省市陆续发布的2020年统计年鉴以及2021中国卫生健康统计年鉴推断各省份的常住人口出生率。卫生健康统计年鉴提供了各地孕产妇保健情况，其中统计了各地区活产婴儿数量。值得注意的是，这一数量与户籍人口统计口径下的新出生人口数量略有差别，但差异不影响趋势分析。基于卫生健康统计年鉴数据与各省市常住人口数量，可以粗略估计常住人口口径下的人口出生率（见表1），可以看到全国31个省市中，仅有9个省市的常住人口出生率大于1%，例如西藏、贵州、青海等省份的常住人口出生率大于1%，其他省份普遍低于正常年份的平均水平。（二）疫情从两个途径冲击生育

4、意愿短期内人口出生率加速下滑已经偏离了人口规模自然变动的幅度，主要反映了疫情冲击对于生育意愿的冲击。实际上，2008年“金融危机”发生后，就可以明显看到出生率出现了短期下滑，2009年和2010年的出生率分别为11.95和11.90，较此前（2000-2008）的平均水平12.6下降了约千分之0.7左右。“金融危机”主要通过收入途径影响到了出生率，一方面是当期收入的减少，另一方面是对未来预期收入的下修，因此当经济受到冲击后，居民部门收入减少，在短期内会调整生育计划，趋于谨慎。“新冠”疫情对出生率的冲击幅度大于来自“金融危机”的影响。因为“新冠”疫情的发生，除了导致经济增速下行压力较大，居民收入

5、和消费倾向更趋谨慎之外，疫情还侵占了大量的医疗资源，导致与怀孕相关的术前检查、手术安排以及产后护理等过程也都变得更为麻烦，引发了部分育龄妇女对住院分娩的担忧，因此也抑制了部分生育计划。具体来看，疫情持续时间较长，居民整体收入尚未恢复到疫情前趋势水平，消费意愿依旧偏弱。首先，收入取决于就业情况，在2020年和2021年就业人员调查失业率数据中，16-24岁人口的年均失业率分别为14.2%和14.3%，明显高于疫情前2018年和2019年的10.8%和11.9%，即年轻群体的就业状况在疫情期间受到了较为明显的冲击，这将直接抑制他们的收入水平，考虑到年轻群体存款相对较少的情况下，预计将直接影响到他们

6、的生育计划；基于国家卫健委互联互通出生人口检测数据，张翠玲等1学者（2021）研究发现，疫情冲击对二孩的抑制弱于一孩，也印证了收入对生育意愿的影响。其次，在个体对未来预期收入改善趋势并不明朗乐观的情况下，也会收紧生育计划，从最新的居民收入数据可以看到，截至2021年四季度，居民消费支出与可支配收入之间的缺口持续大于疫情发生之前，反映了居民部门谨慎收紧的消费观念，其中可能就部分包括原定用于生育的开支（见图2）。另外，我国居民生育规划性较强，疫情使得部分居民生育计划延后。我国居民的生育计划性较强，一个长期存在的自然现象是生肖属相对生育率的影响，我们统计了自1952年以来至2019年（剔除了受疫情冲

7、击影响较为严重的2020年和2021年的数据）的平均生育率，通常而言，在不同年份间，人口出生率应保持相对平均的水平，但是在图3中可以看到，受我国的传统文化影响，在特定的年份人口出生率呈现明显的分化。在疫情期间，这种生育计划性很大程度上受另一种因素影响，即由于疫情侵占了大量的医疗资源，导致与怀孕相关的术前检查、手术安排以及产后护理等过程变得更为麻烦，引发了部分育龄妇女对住院分娩的担忧，因此也抑制了部分生育计划。（三）预计疫情风险全面降低后，新出生人口或将反弹在疫情进一步可控的情况下，预计新出生人口有望反弹至1300万人以上。2021年我国人口出生率再度跌破1%，仅净增加48万人，市场预期较为悲观

8、。我们认为，在疫情进一步可控的情况下，居民部门的收入将得到明显的改善，消费意愿也将有所提振，同时此前有计划但滞后的生育意愿也将得到释放。历史上，在经济逐渐走出“金融危机”后，出生率出现了明显的反弹，例如在2011年回升至13.27，并在2012年进一步回升至14.57的高点。基于我们以上的分析，“新冠”疫情对出生率的冲击幅度大于来自“金融危机”的影响，即对当前出生率的影响或在千分之0.7以上，同时考虑2021年以来实行的“三胎”政策以及配套措施的加快落地，预计都将提振后续的新出生人口数量，在疫情风险全面降低后，新出生人口数量或有望达到1300万人左右。二、中长期新出生人口数量下行趋势依然严峻，

9、人口政策积极出台（一）中长期新出生人口数量下行趋势依然严峻摆脱疫情对出生率的短期不利影响后，中长期来看，新出生人口数量总体趋势仍较为严峻。剔除短期扰动因素后，中长期来看，新出生人口数量主要取决于两方面因素，一是育龄妇女的数量，二是反映生育意愿的总和生育率。人口基数减少、结婚离婚新形势以及生育年龄延迟，导致育龄妇女数量持续减少。首先，育龄妇女总数逐年下行，通过育龄妇女抽样数和历年抽样比数据，可以大致估计出我国每年的育龄妇女数量，总体而言，全国15-49岁育龄妇女数量自2011年以来逐年下行，由于抽样规模的不同育龄妇女数量在个别年份略有波动，但基本上从2011年的3.8亿人逐渐下降到2019年的3

10、.4亿人（见图4）。其次，婚姻形势发生新变化，2013年以来，民政部门统计的粗离婚率持续上行，而结婚率持续走低，在我国的社会文化中，总体非婚生子的比例相对较低，因此结婚率走低一定程度上也限制了新出生人口的增长（见图5）。最后，生育年龄延迟，从1989年以来每隔十年的不同组别的抽样生育率来看，整体反映出了生育率高峰向右移动的趋势，即生育年龄延迟的特点（见图6）。另外，反映生育意愿的总和生育率已经跌至1.3的较低水平。第七次人口普查数据显示，2020年我国适龄妇女的总和生育率为1.3，意味着我国育龄妇女在整个可生育年份中平均会孕育1.3个孩子；根据人口学理论，总和生育率需要达到2.1，才能够维持下

11、一代人口与上一代数量持平，而目前我国1.3的总和生育率明显低于世代更替水平。并且从世界各国的历史经验来看，当总和生育率低于1.5之后，提振这一指标较为困难，因此我们可以看到日本、韩国长期处于少子化困境。（二）各地已经积极出台三类人口政策面对人口长期下行趋势，各地已经积极出台各种人口政策。2021年7月20日中共中央 国务院关于优化生育政策促进人口长期均衡发展的决定发布，为了更好地贯彻落实这一决定，多地落实了促进生育的配套政策。目前来看，配套政策主要分为三类，一是货币或货币化补助，二是生育假期的延长，三是生育养育环节的服务支持。一是部分地区通过货币或货币化补助的方式提振当地生育意愿。例如，四川省

12、攀枝花市在2021年7月28日公布并解读了攀枝花市关于促进人力资源聚集的十六条政策措施，其中就计划“对按政策生育二、三孩的攀枝花户籍家庭，每月每孩发放500元育儿补贴金，直至孩子3岁”。又如，浙江省宁波市自2022年起，按政策生育二、三孩的家庭，并且连续缴存住房公积金满2年，在首次申请公积金贷款购买首套房时，最高贷款额度由60万元/户提高至80万元/户。二是部分地区通过采取延长生育、育儿假期的方式，提振生育意愿。2021年11月以来，北京、上海、浙江等多地拟延长生育、育儿假期时长，例如2021年11月25日，浙江省十三届人大常委会第三十二次会议审议通过了关于修改浙江省人口与计划生育条例的决定，

13、其中为了更好地保障生育妇女的身心修复，女方在享受国家规定产假的基础上，生育一孩延长产假60天，总计158天；生育二孩、三孩延长产假90天，总计188天；另外，男方可以休15天护理假。同时，在子女三周岁内，夫妻双方每年还可以各享受10天育儿假。三是部分地区拓宽普惠托育服务供给渠道，满足群众的托育服务实际需求。2021年9月，江苏省苏州市出台了关于促进托育服务高质量发展的若干意见，其中为了拓宽“普惠托育”的供给渠道，苏州市提出“三优先”，即优先支持社区，打通“最后一公里”，优先支持单位提供“普惠托育”，以及优先支持幼儿园。对已经备案的社会办“普惠托育”机构，给予每个托位1万元建设资金补助和300-

14、800元/月的运营补助。1月20日，国家卫生健康委新闻发布会显示，目前苏州市已有托位3.2万个，一定程度缓解了之前供需紧张的情况，考虑到苏州有约1275万人口，每千人托位约为2.51个，较设定的每千人口婴幼儿托位数达到4.5的目标，仍有进一步的投资、建设空间。（三）后续政策将着力突破目前存在的难点问题预计后续促进生育政策将着力突破生育养育教育等环节中存在的难点问题，以平稳提振长期生育意愿。尽管2021年下半年以来，我国实施了三孩生育政策及配套支持措施，但2021年生育率仍较前年有所下降，一方面是由于人口再生产的周期较长，影响生育决策的因素较多且复杂，另一方面为了避免短期内新出生人口数量波动骤升

15、，给医疗资源、教育资源、就业形势带来脉冲式的冲击，三胎政策的力度也不宜过超预期。1月20日，国家卫生健康委新闻发布会上国家卫生健康委人口家庭司副司长杨金瑞表示，“配套的积极生育支持措施也在陆续出台中”，我们预计下一阶段促进生育政策将着力突破生育养育教育等环节中存在的难点问题，以平稳提振长期生育意愿。例如，可能要解决目前孩次结构中一孩生育率占比走低的问题。目前新出生人口数据中，除了新出生人口数量在逐年下滑，结构上也呈现出一些新的特点。中国人口和就业统计年鉴中抽样调查了新生儿中的孩次结构，即一孩、二孩以及多孩在当年新出生人口中的占比。在实施“二孩政策”以前，2012年的中国人口和就业统计年鉴显示（

16、抽样时间区间为2010年11月至2011年10月），新出生人口中，一孩是主要群体，占比达66.4%，而二孩约占三成左右为29.4%，三孩及以上的占比相对较少仅为4.3%；在2020年的年鉴中（抽样时间区间为2018年11月至2019年10月），一孩占比明显下降为42.3%，而二孩成为了主要群体，占比达47.2%，同时三孩及以上的占比明显增加，达10.5%。从中长期来看，当前可生育人群的二孩、三孩的生育意愿释放完毕后，提振生育一孩的意愿是维持总和生育率提升的关键，因此后续政策或将重点解决目前孩次结构中一孩生育率占比走低的问题（见图7）。又如，可能要解决货币化补助在提振生育意愿过程中的有效性问题。

17、从国际经验来看，日本为了应对少子化，实施了“儿童手当”的货币化的育儿补贴，主要包括一次性的42万日元的生育补助和每孩（15岁以下）1-1.5万日元的月度补助，粗略估计，政府约为每个孩子提供240-312万日元左右的现金补贴，大约折合13-17万人民币，然而日本的总和生育率并未显著提高，常年维持在1.3-1.4的较低区间中，即通过现金补贴等“提高收入”的方式，对提振生育意愿的作用相对有限（见图8）。我国的经济、社会环境更为复杂，如何在人口规模较大、各地发展尚不均衡的背景下，提高货币化补助提振生育意愿的有效性，可能也是政策将研究的重点。再如，可能要解决女性劳动参与率较高的社会条件下，女性职业发展与

18、生育意愿之间的权衡问题。从世界银行提供的全球各国/地区劳动参与率和总和生育率数据中可以看到，在人口总量呈减少趋势的国家/地区（总和生育率小于2.1）中，女性劳动参与率占男性劳动参与率比重越高，社会的总和生育率越低。这一观察表明，在社会预期女性“应当”参与劳动、参加工作的情况下，女性在面临生育选择时，所要付出的机会成本就相对更高，因此可能会导致生育意愿的降低。因此促进生育政策，在降低家庭承担的生育、养育、教育等实际成本之外，还应关注女性因为怀孕、照顾孩子而面临的就业难、职业发展受限的机会成本。（四）短期可能加快推进的两类生育政策考虑以上目前生育养育教育等环节中存在的难点问题，我们预计短期生育政策

19、或将加快落实以下两方面：一是加快建设公立托育机构，改善目前入托率不足6%的现状，降低个人的抚育成本。2021年7月国家卫健委人口家庭司公布目前我国4200万个3岁以下婴幼儿的入托率仅为5.5%，按这一数据估算，约有近4000万的婴幼儿处于家庭抚育状态，其中可能部分由有就业意愿但无法就业的女性在全职照顾，这与目前公立幼儿园数量较少以及私立幼儿园质量不均、收费昂贵有关。因此加快建设公立托育机构，从个人层面来看，将有利于打消女性可能因为照顾婴幼儿而丧失就业机会、职业发展的顾虑，提振生育率；从社会层面来看，集约照顾婴幼儿，可以解放更多的成年劳动力参与工作。二是或将通过财税安排，加快探索实施“生育成本社

20、会化”。2021年11月份以来，多地延长了生育、育儿假期市场，带薪产假对母亲产后修复和新生婴儿妥善照顾都具有重要作用。但是从实际情况来看，部分育龄女性对于享受法定产假仍有一定顾虑，担心由于企业负担了女性职工在孕产假期的劳动成本，可能会对其后续的工作安排、职业发展有不利影响；甚至在招聘环节，部分企业由于担心可能要负担女性的生育、抚育假期的用工成本，存在一定基于性别的就业歧视。为了消除女性享有法定假期的顾虑和性别的就业歧视，预计各地将加快探索实施“生育成本社会化”，进一步明确生育相关假期的成本分担机制，即探索生育成本由国家、企业和家庭共同分担，可能会通过直接补贴或税收减免等财税安排，适当缓解企业负

21、担的女性职工孕产假期的用工成本，甚至鼓励企业更多的雇佣女性员工，从而在消除性别的就业歧视的同时，提振生育意愿。三、劳动年龄人口占比进一步走低，应对老龄化的政策或将加快最新人口数据中的另一大结构性特点是劳动年龄人口占比进一步走低，或促使应对老龄化的政策加快施行。最新的人口数据显示，2021年我国劳动年龄（16-59岁）人口共计88222万人，占全国人口的比重为62.5%，较前值64.0%进一步下降1.5个百分点。人口作为经济增长中最重要的要素，其结构的演变会对社会、经济的发展产生直接而深刻的影响，我国15-59岁劳动年龄人口占总人口的比重在2012年出现拐点、开始下行，与我国经济增速开始呈下行趋

22、势的时点基本一致。目前我国经济总量距美国仍有一定差距，人均GDP刚刚迈过1.2万美元大关，随着我国劳动年龄人口占比进一步减少，经济增速仍有进一步下行的压力。提振生育政策将有助于提升我国中长期经济发展水平，但在改善短期经济下行压力方面的作用相对有限，预计应对老龄化政策或将加快施行。2021年11月中共中央 国务院关于加强新时代老龄工作的意见发布，提出要把积极老龄观、健康老龄化理念融入经济社会发展全过程，加快建立健全相关政策体系和制度框架，大力弘扬中华民族孝亲敬老传统美德，促进老年人养老服务、健康服务、社会保障、社会参与、权益保障等统筹发展。在这样的政策框架下，我们预计2022年老龄化工作将从以下

23、四个方面推进。（一）加快出台延迟退休政策2022年开始，60年代“婴儿潮”人口将集中进入退休年龄，使得从2022年开始，面临退休的人口数量多于新就业人口数量，而此前通常退休人口数量都少于新就业人口数量。现行的退休年龄制度主要沿用了1951年的中华人民共和国劳动保险条例，其中规定男性满60周岁，女性满50周岁（女干部为55周岁）退休。70余年过去后，随着物质条件的提升、医疗条件的改善，我国人均预期寿命普遍延长，据世界卫生组织，1957年中国人均预期寿命为57岁，而2020年中国人均预期寿命则大幅延长至77岁，即现行的退休政策制度下，许多经验资深且身体状况尚佳的劳动者过早退出了劳动力市场。因此，预

24、计延迟退休政策或将加快落地，例如通过渐进式提高法定退休年龄，鼓励退休再就业、发挥余热，调整养老金领取方式等多重途径来鼓励身体条件许可并且具有劳动意愿的人群参与到就业市场中来。（二）个人养老金业务将加快发展随着当前人口结构中老龄化、少子化的特点继续演进，我国的社会抚养比将从目前的45.98%持续上升，在现行的基本养老保险体系下，这将逐渐导致养老金收不抵支并且缺口持续扩大，并将造成养老金匮乏的局面。因此近年来政策层面高度重视养老保险体系改革，2021年12月中央全面深化改革委员会第二十三次会议，审议通过了关于推动个人养老金发展的意见。这一文件的出台，标志着第三支柱个人养老金发展进入崭新阶段，也意味

25、着我国多层次、多支柱的养老保险体系进一步完善，预计2022年与之相关的实施办法、监管政策、财税政策、产品细则都将进一步明确，这将推动全体国民养老金待遇水平，并且也将进一步优化资本市场的结构。（三）完善老年人健康支撑和养老服务体系关于加强新时代老龄工作的意见明确提出，到2022年底前，要建立老年人能力综合评估制度，并且实现评估结果在全国范围内跨部门互认。随着这一制度的建立，预计城镇居家社区养老服务模式将得到进一步创新，并且养老机构的发展也将进一步得到规范，同时在乡村振兴战略的背景下，预计农村养老服务机构和设施的建设也将有所加快。同时，预计还将加快强综合性医院老年医学科建设，2025年二级及以上综

26、合性医院设立老年医学科的比例达到60%以上，预计在相关政策的指引下，各地老年友善型医疗机构将加快建设，在卫生部门和民政部门将共同推进医养结合项目建设。（四）培养“银发经济”，促进老龄消费市场蓬勃发展从微观上看，受生命消费周期影响，人在不同年龄阶段的消费需求有所不同，加总起来从宏观上看，社会老龄化加深也将促进老龄消费市场蓬勃发展，预计整个社会或将增加对医疗健康、保健养生、旅游文化等领域的需求，而在房地产、汽车等领域的需求将有所降低。随着60年代“婴儿潮”人口集中进入退休年龄，老龄消费市场将迎来发展机遇期，而目前来看，长期照护、健康管理、医疗保健、护理康复、家政服务、养老金融等“银发经济”在供需两端尚不能很好的匹配，也具有了较为广阔的发展空间。脚注1 张翠玲,李月,杨文庄,张许颖.新冠肺炎疫情对中国出生人口变动的影响J.人口研究,2021,45(03):88-96。26