公共管理学课件(PPT 146页)bngd.pptx

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1、公共管理学雷平教4楼303为什么和如何学习公共管理学为什么和如何学习公共管理学为什么学习公共管理公共管理学？为什么学习公共管理公共管理学？居民角度居民角度从业人员角度从业人员角度研究人员角度研究人员角度政府角度政府角度n如何学习公共管理学？如何学习公共管理学？u关注热点关注热点u理论联系实际理论联系实际u勤于思考勤于思考思想与方法思想与方法一个佛经故一个佛经故事事作业与考试作业与考试总成绩由平时成绩和期末考试成绩两部分组成；总成绩由平时成绩和期末考试成绩两部分组成；平时作业平时作业1 1次，占总成绩比例为次，占总成绩比例为2525考勤，占总成绩比例为考勤，占总成绩比例为2525期末为闭卷考试，

2、成绩占总成绩比例为期末为闭卷考试，成绩占总成绩比例为5050 主要参考文献陈振明：公共管理学一种不同于传统行政学的研究途径，北京：中国人民大学出版社，2003。陈振明：公共管理学15讲，北京：中国人民大学出版社，2004。张成福，党秀云：公共管理学，北京：中国人民大学出版社，2001。彭和平：国外公共行政理论精选，北京：中共中央党校出版社，1997。保罗C纳特，罗伯特W巴可夫：公共和第三部门组织的战略管理：领导手册，北京：中国人民大学出版社，2001。詹姆斯M布坎南：自由、市场和国家，北京：北京经济学院出版社，1988。猪口孝：国家与社会，北京：经济日报出版社，1989。林尚立：国内政府间关系

3、，杭州：浙江人民出版社，1998。薄贵利：集权分权与国家兴衰，北京：经济科学出版社，2001。薜澜等著：危机管理，北京：清华大学出版社 2003 年版。第一讲第一讲 公共管理的学科视野公共管理的学科视野第一节 公共管理涵义与特征第二节 公共管理的发展演变第三节 公共管理代表性理论第四节 公共管理的原理原则第五讲 对新公共管理的批判和超越第一节第一节 公共管理涵义与特征公共管理涵义与特征管理的涵义与特征公共管理的涵义与特征公共管理与公共行政的区别和联系公共管理的地位和作用管理涵义与特征管理涵义与特征（1）管理管理是指一定组织中的管理者，在一定的环境条件下，通过计划、组织、指挥、协调、控制等职能活

4、动，动员和运用组织的资源，以实现组织的特定目标的活动。管理涵义与特征管理涵义与特征（2）管理主体管理主体：管理者管管理理客客体体：组织拥有的各种资源，包括人、财、物、时空、信息等资源。管理职能管理职能：计划、组织、指挥、协调和控制。管管理理环环境境：管理是在一定环境条件下进行的，要与环境条件相适应。管管理理目目标标任任务务：在一定的环境条件下，有效地动员和运用组织的各种资源，以实现组织在一定时期的特定目标。管理涵义与特征管理涵义与特征（3）管理的具体任务有三条：实现组织的特殊目的和使命；创造和维持组织内部良好的工作环境和气氛，使工作富有活力，使员工有所成就；关心组织对社会的影响和承担组织对社会

5、的责任。管理涵义与特征管理涵义与特征（4）管理具有下列特性：两重性。管理具有自然属性和社会属性。目的性。管理是有目的有意识的 活动。组织性。管理活动是依托组织这个载体来进行人本性。人是做好管理工作的根本。创新性。管理是一种不断变革创新的社会活动。艺术性。管理既是一门科学，又是一门艺术。公共管理涵义与特征公共管理涵义与特征（1）社会生活可区分为两大基本领域：公公共共领领域域 活动的主体和主要的组织形式是政府和其他非政府公共组织，追求的目标是社会公共利益，其运行遵循公共生活的制度和规则。非非公公共共领领域域 活动的主体和主要的组织形式是企业，追求的目标是企业利润最大化，其运行遵循市场规则和规律。按

6、照这两大领域及其主体组织形式，可以把现代社会的管理划分为公共管理（MPA）和工商管理（MBA）两大类型。公共管理涵义与特征公共管理涵义与特征（2）（MPA）公共领域公共管理社会生活社会生活 社会管理社会管理 非公领域工商管理 （MBA）补充:公共物品一、概念1.公共物品：指具有非排他性和非竞争性的物品。非竞争性是指，对于任一给定的公共产品产出水平，增加额外一个人消费该产品不会引起产品成本的任何增加，即消费者人数的增加所引起的产品边际成本等于零。非排他性是指很难或禁止他人不付代价消费该种产品。非排他性表明要采取收费的方式限制任何一个消费者对公共产品的消费是非常困难、甚至是不可能的。2.公共资源：

7、指具有非排他性但具有竞争性的物品。3.私人物品：指具有排他性和竞争性的物品。0QPQ0CFP0DDADBHEGS0QPDDADBSRTLN（a）私人物品（b）公共物品二、私人物品和公共物品的最优数量二、私人物品和公共物品的最优数量单个消费者的需求曲线单个消费者的需求曲线DA、DB的水平加总即得到市场的的水平加总即得到市场的需求曲线需求曲线D，市场需求曲线，市场需求曲线D与市场供给曲线与市场供给曲线S决定了均衡决定了均衡点点H。均衡数量（。均衡数量（P0，Q0），），均衡产量均衡产量Q0即为私人物品的即为私人物品的最优数量。最优数量。假定每个消费者对公共物品的需求曲线是已假定每个消费者对公共物品

8、的需求曲线是已知的，为知的，为DA和和DB，公共物品的市场供给曲，公共物品的市场供给曲线是线是S。由于公共物品的非竞争性，个人的。由于公共物品的非竞争性，个人的需求曲线的垂直加总得到市场需求曲线需求曲线的垂直加总得到市场需求曲线D。S与与D决定均衡数量决定均衡数量R为最优数量。为最优数量。三、市场失灵三、市场失灵 1.含义含义 指市场机制不能提供符合社会效率条件的商品或劳务。导致市场失指市场机制不能提供符合社会效率条件的商品或劳务。导致市场失灵的原因主要有这样几种：信息不对称、外部性、公共产品及垄断。灵的原因主要有这样几种：信息不对称、外部性、公共产品及垄断。2.免费搭车与市场失灵免费搭车与市

9、场失灵 所谓免费搭车，就是指某些个人不付费也可以同享公共产品的好所谓免费搭车，就是指某些个人不付费也可以同享公共产品的好处，完全依赖于他人付费。在这种情况下，愿意支付代价而消费的人必处，完全依赖于他人付费。在这种情况下，愿意支付代价而消费的人必将大幅度减少，从而导致市场失灵。将大幅度减少，从而导致市场失灵。四、公共物品和成本四、公共物品和成本收益分析收益分析 成本成本收益分析是用来评估经济项目或非经济项目的。它首先收益分析是用来评估经济项目或非经济项目的。它首先估计一个项目所需花费的成本以及它所可能带来的收益，然后把二者加估计一个项目所需花费的成本以及它所可能带来的收益，然后把二者加以比较，最

10、后根据比较的结果决定该项目是否值得。公共物品也可以看以比较，最后根据比较的结果决定该项目是否值得。公共物品也可以看成是一个项目，并运用成本成是一个项目，并运用成本收益分析方法来加以讨论。如果评估的结收益分析方法来加以讨论。如果评估的结果是该公共物品的收益大于或至少等于其成本，则它就值得生产，否则果是该公共物品的收益大于或至少等于其成本，则它就值得生产，否则便不值得。便不值得。公共管理涵义与特征公共管理涵义与特征（3）公共管理的经典定义皮瑞和克莱姆皮瑞和克莱姆认为，公共管理是一种新途径，它是传统公共行政的规范取向及一般管理之工具取向的结合体。公共管理的重点是将公共行政作为一种职业，并将公共管理者

11、视为职业的实践者，而非政客或政治家。卡卡尔尔森森和和欧欧尔尔里里认为，“公共管理是对行政的一般方面科际整合的研究它将人力、财政、物资、信息和政治资源的管理与管理学的计划、组织、控制职能相融合。”公共管理涵义与特征公共管理涵义与特征（4）奥奥托托、海海蒂蒂和和沙沙夫夫里里茨茨认为：公共管理是公共行政或公共事务广大领域的一部分，其可谓综合了公共行政的方案设计与组织重建、政策与管理规划、经由预算制度进行资源分配、财务管理、人力资源管理以及各种方法与艺术。公共管理将公共行政视为一门职业，将公共管理者视为职业的实践者。公共管理关注那些能够将理念、政策转化为行动规则的管理工具、技术、知识和技巧。公共管理涵

12、义与特征公共管理涵义与特征（5）中中国国人人民民大大学学张张成成福福教教授授认为，公共管理是以政府为核心的公共部门整合社会的各种力量，广泛运用政治以经济的、管理的、法律的方法，强化政府的治理能力，提升政府绩效和公共服务品质，从而实现公共的福祉与公共利益。公共管理作为公共行政和公共事务广大领域的一个组成部分，其重点在于将公共行政视为一门职业，而将公共管理者视为这一职业的实践者。中中山山大大学学王王乐乐夫夫教教授授认为，公共管理是公共管理主体为解决公共问题，实现公共利益，运用公共权力对公共事务施加管理的社会活动。公共管理涵义与特征公共管理涵义与特征（6）国国家家行行政政学学院院汪汪玉玉凯凯教教授授

13、认为，所谓公共管理是指政府及其他公共机构，为了适应社会经济的发展和满足公众的要求，对涉及公众利益的各种公共事务所实施的有效管理。它强调的是政府的社会管理和公共服务职能，而使政府的政治职能相对淡化。综合学术界对公共管理基本内涵的理解，我们认为，公共管理是指社会公共组织为推进社会整体公共管理是指社会公共组织为推进社会整体协调发展和增进社会公共利益，运用社会公共权协调发展和增进社会公共利益，运用社会公共权力对社会公共事务所实施的管理。力对社会公共事务所实施的管理。公共管理涵义与特征公共管理涵义与特征（7）理解和把握公共管理的概念应注意四点理解和把握公共管理的概念应注意四点：公共管理的主体公共管理的主

14、体公共管理的客体公共管理的客体公共管理的职责公共管理的职责公共管理的方式公共管理的方式公共管理涵义与特征公共管理涵义与特征（7）理解和把握公共管理的概念应注意四点理解和把握公共管理的概念应注意四点：公共管理的主体公共管理的主体是社会公共组织。社会公共组织是指以实现社会公共利益为目标，以提供社会公共产品和服务为基本职能的社会组织。其特殊性就在于它的公共性，这是区分社会公共组织和非公共组织的标志。社会公共组织包括政府组织和其他非政府公共组织。公共管理涵义与特征公共管理涵义与特征（8）政府组织政府组织是典型的社会公共组织，在社会生活中承担社会公共事物管理和公共服务主要责任非政府公共组织非政府公共组织

15、是指那些承担社会公共事物管理和公共服务责任的非盈利性的事业单位、社会中介机构、社区服务机构、医疗保健机构、行业协会、消费者协会等。它们承担社会公共事务管理和公共服务的辅助责任，具有授权于政府进行公共事务管理的特点，一般不具有最终强制性的特点。公共管理涵义与特征公共管理涵义与特征（9）公共管理的客体公共管理的客体是社会公共事务。公共事务是指社会成员为保证社会生活正常、有序进行而共同要求处理和实现的事务。它涉及社会生活的所有方面，如维护国家主权和领土完整、国家安全、社会秩序，发展经济、教育、科技、文化、卫生、体育事业，开展社会公共服务等社会公共事务一般具有公益性、非盈利性和规模性等特性。公共管理涵

16、义与特征公共管理涵义与特征（10）社会公共事务依其范围大小可分为四类：国国家家事事务务，是指涉及国家和全民整体利益的全国性公共事务，如全国性社会保障体系建设、国防建设、外交与对外经济技术合作、国家机关建设、海关监管、公安与国家安全事务、全国范围内的地区间协调发展等。地地方方事事务务，是指涉及地方公民公共利益的地方性公共事务，如城市公用事业、市容环境卫生、城市公共交通等。公共管理涵义与特征公共管理涵义与特征（11）跨跨行行政政区区域域的的地地方方事事务务，是指涉及行政区域较广、利益群体较多的跨行政区域的公共事务，如跨区域的流域环境治理、大经济区协作、联合打击经济与刑事犯罪等。公公民民事事务务，是

17、指涉及公民个人权利的事务，如户籍管理、人口控制、老龄工作等。一般地讲，国家事务由中央政府和全国性的非政府公共组织负责管理；地方事务、跨行政区域的地方事务和公民事务，由地方政府和地方性的非政府公共组织负责管理或者协作管理。公共管理涵义与特征公共管理涵义与特征（12）公公共共管管理理的的职职责责任任务务是管理社会公共事务，处理社会公共问题，提供或组织提供社会公共产品和服务，满足社会公共需要，增进社会公共利益，推进社会整体协调发展。社会公共问题是指涉及社会公众利益、影响社会发展进步的社会问题，如社会治安问题、市场秩序问题、贫富差距问题、通货膨胀问题、人口问题、资源环境问题等。社会公共问题超出了个人和

18、集团的范围，必须由政府和其他非政府公共组织来解决。公共管理涵义与特征公共管理涵义与特征（13）公共管理的主要方式公共管理的主要方式，是运用社会公共权力，制定和执行正确的社会公共政策，提供或组织提供社会公共产品和服务，以解决社会公共问题，满足社会公共需要，调节和控制社会生活公共权力公共权力就是国家权力，它是以政治合法性为基础的，具有权威性和约束力。政府的公共管理，就是凭借国家权力进行管理，公共管理活动过程，实际上就是公共权力的行使过程。政府对社会公共事务的管理，主要是通过制定和执行正确的社会公共政策来进行的，而不是干预具体的社会、经济、文化事务。公共管理涵义与特征公共管理涵义与特征（14）公共管

19、理具有下列特征：公共管理具有下列特征：以实现社会公共利益为目标以社会公共组织为依托以社会公共权力为基础 以多样化科学方法为工具必须接受社会公众的监督另一种概括：管理主体多元化、管理导向市场化、公共服务社会化。公共管理与公共行政区别联系公共管理与公共行政区别联系（1）公共行政公共行政是指国家行政机关依法行使国家行政权力，组织管理国家事务、社会公共事务和机关内部事务的活动。它是实现政府职能的管理活动。公共行政主体公共行政主体是国家行政机关。公公共共行行政政客客体体是国家事务、社会公共事务和机关内部事务。公公共共行行政政职职责责任任务务是依法行使国家行政权力，组织管理好国家事务、社会公共事务和机关内

20、部事务，促进国家政局稳定、经济发展、社会文明进步、人民生活水平不断提高。公共管理与公共行政区别联系公共管理与公共行政区别联系（2）公共行政主要特征公共行政主要特征：管理范围广泛 侧重宏观管理 体现国家意志 具有执行性质 具有强制性质公共管理与公共行政区别联系公共管理与公共行政区别联系（3）美国当代著名行政学者安安斯斯雷雷得得梅梅戈戈特特在谈到公共行政与公共管理的关系时认为，从本质上讲，公共管理与公共行政并没有多少差别。公共管理不是对传统公共行政的简单否定，而是对公共行政的积极发展。这种发展突出地反映在政府为了适应外部环境变化，对履行政府管理职责的理念、方式以及管理过程的控制等方面所做出的新的选

21、择。二者的区别和联系可从以下几个方面来看：公共管理与公共行政区别联系公共管理与公共行政区别联系（4）从管理主体方面看，公共行政的主体是国家行政机关，公共管理的主体是社会公共组织，包括了政府和其他非政府公共组织，管理主体扩大了。从管理理念方面看，政府由过去单纯地注重效率，发展到效率、效益及社会公正、平等并重，并把提高管理与服务的社会效益、保持社会公平、公正放到了突出的位置。公共管理与公共行政区别联系公共管理与公共行政区别联系（5）从管理方式方面看，公共管理意味着打破传统的由政府垄断的管理方式，在行政体系内部以及政府向社会提供公共服务的领域，更多地引入市场机制，用企业精神改造政府管理，并把管理的主

22、体也扩大到非政府公共机构领域，运用授权、委托、代理等方式，调动更多的公共机构参与到公共服务与管理中来，不断探索实行公私合作的途径。从管理过程来看，政府由过去更多地关注管理过程，发展为更多地关注管理的结果，并把投入、产出、成本、效益等重要概念引入公共部门的管理之中。公共管理与公共行政区别联系公共管理与公共行政区别联系（6）由此可见，公共管理不是对公共行政的简单否定，而是对公共行政的积极发展，是政府适应外部环境的变化，对自己履行管理职责的理念、方式以及管理过程的控制等方面所做出的新的选择。公共管理的地位与作用公共管理的地位与作用（1）在国家存在的历史条件下，政府与政府公共管理在国家政治、经济文化和

23、社会生活中居于重要的地位，起着重要的作用。其重要性集中表现在国家公共管理的好坏，直接关系到国家的兴衰与成败。公共管理的地位与作用公共管理的地位与作用（2）美国咨询管理专家迪迪克克卡卡尔尔森森讲：“管理能力高的国家，生产力和生活水平也高；管理能力低的国家，生产力和生活水平也低。对于那些生产力和生活水平低的国家来讲，如果不首先大大提高管理水平，是不可能提高生产水平和生活水平的。”科学管理和科学技术一样，是推动社会前进的车轮。一个国家、一个民族的生存和发展，在很大程度上要取决于这两个方面的能力。第二节第二节 公共管理发展演变公共管理发展演变（1）公共管理的产生公共管理的产生从一般意义上讲，自从有了人

24、类社会，就有了社会公共事务和管理社会公共事务、解决社会公共问题的公共需要。社会公共需要是社会公共部门存在的理由，并决定着社会公共部门的活动范围与方式。由于社会公共需要是随社会经济发展和人民生活水平提高而不断变化的，因此，社会公共部门的组织形式、管理职能和管理方式也在不断地发展变化。第二节第二节 公共管理发展演变公共管理发展演变（2）在原始社会，社会公共事务的管理职能主要由部落酋长履行。由于原始社会生产力水平极低，社会公共事务和公共需要很少，所以，社会公共管理的任务很轻，主要是解决有限的食品分配和部落间的战争问题。第二节第二节 公共管理发展演变公共管理发展演变（3）在阶级社会，社会公共事务的管理

25、职能主要由政府和其他非政府公共组织来履行。在经济发展和人均国民收入水平的不同阶段，社会公共需要和政府满足社会公共需要的职能是不完全一样的。把握社会经济发展和人民生活水平变化的状况，摸清社会公共需要变化的规律，主动调整政府的公共管理职能，积极发挥其他非政府公共组织在社会公共事务管理中的作用，对于满足社会公共需要，增进社会公共福利，促进社会整体协调发展，全面提高社会公众的生活质量十分重要。第二节第二节 公共管理发展演变公共管理发展演变（4）公共管理发展的四个阶段公共管理发展的四个阶段早期成长阶段（18世纪 70年代以前）工业化初期阶段（18世纪80年代至19世纪70年代末）工业化完成阶段（19世纪

26、80年代至20世纪70年代末）知识经济时代（20世纪80年代以来）早期成长阶段早期成长阶段（1）这是一个漫长的发展阶段。在这个发展阶段，经历了原始社会、奴隶社会和封建社会。社会公共事务和公共管理需要随社会生产力的缓慢发展和人民生活水平的缓慢提高而缓慢增加，管理主体由氏族组织逐步转变为国家政权组织，政府逐渐成为社会公共事务管理的主体。在这一阶段后期，自然经济占主导地位。早期成长阶段早期成长阶段（2）在自然经济状态下，由于社会分工不发达，生产力水平低下，生产自给自足，加之国民居住分散，交通与通讯不发达，以及在封建制度下农民对土地的依附，使得为数不多的社会公共事务在分散状态下得到自行解决。因此，在自

27、然经济状况下的政府公共管理职能，主要局限于“御外”和“安内”，维持国家统治方面。表现为政治统治职能的极端强化，社会公共事务管理职能的相对弱化。早期成长阶段早期成长阶段（3）在早期成长阶段，社会公共事务管理的内容和形式都比较简单，也不够规范，处在实践与经验积累阶段，还没有形成系统的理论。工业化初期阶段工业化初期阶段（1）人类社会进入资本主义发展阶段以后，机器大工业取代手工作坊成为生产的主要形式。由于商品生产和商品交换的发展，城市规模的扩大，交通通讯的发达，社会公共事务和公共需求日益增加。在这一时期，由于亚当斯密的经济理论和自由竞争市场经济占主导地位，社会经济运行主要由市场这只“看不见的手”来自动

28、调节，无须政府过多干预。因此，政府只充当“守夜人”的角色，只提供法律制度、产权保护等最基本的核心公共产品，其余的事都交由市场自行调节。工业化初期阶段工业化初期阶段（2）英国古典经济学家亚亚当当斯斯密密，以理性经济人假设为基础，论证了市场机制的有效性。认为“利己的润滑油将使经济齿轮以奇迹般的方式来运转，不需要计划，不需要国家元首的统治，市场会解决一切问题。”，因此，主张放任自由的市场经济，反对政府干预社会经济生活。工业化初期阶段工业化初期阶段（3）在自由市场经济国家，“守夜警察”政府职能一般有五项：维护主权和领土完整；制定和实施法律，维持社会基本秩序；界定产权，保护产权；监督合同的执行；维系本国

29、货币的价值。工业化初期阶段工业化初期阶段（4）工业化初期的政府公共管理，奉行的是“管得越少的政府就是越好的政府”的信条，不直接干预社会经济活动。这一阶段是公共行政学产生的酝酿阶段，有影响的理论主要有“守夜警察”政府论和“法治国家论”。工业化完成阶段工业化完成阶段（1）工业化发展与完成时期也是资本垄断形成时期。进入20世纪以后，自由竞争资本主义过渡到垄断资本主义。由于资本主义固有矛盾的加深和“市场失灵”，导致西方国家在20世纪30年代爆发了严重的经济危机。在这种情况下，凯恩斯主义经济理论和政府干预经济的思想占了上风。因此，二战以后，西方各国政府都不同程度地加强了对经济和社会事务的直接干预，以弥补

30、市场的不足，纠正市场的失灵。工业化完成阶段工业化完成阶段（2）凯恩斯主义认为，市场不是万能的，如果没有国家的宏观管理，市场经济就会成为万恶之源，资源也会遭到毁灭和破坏。因此，政府不能仅仅充当社会秩序的消极保护人，而应积极干预社会经济生活。罗斯福新政开创了政府强力干预社会经济的先河，并因此结束了放任自流的资本主义时代。工业化完成阶段工业化完成阶段（3）美国总统罗斯福，面对20世纪30年代的经济萧条，通过颁布和实施一系列新政策，包括紧急银行法案、节约法案、啤酒法案、农业法案、失业救济法案、工业复兴法案、以工代赈法案、社会保障法案、税制改革法案等，加强了对社会经济生活的干预，使美国经济走出了萧条。其

31、他西方国家政府也不同程度地加强了对经济和社会事务的干预，以促进经济复苏。工业化完成阶段工业化完成阶段（4）垄断资本主义国家政府在干预经济，纠正市场失灵方面的职能作用主要有：提供公共产品和服务；稳定宏观经济；调节社会收入分配；消除经济的负外部性效应；维护公平竞争的市场秩序；弥补市场的不完全性和信息的不对称性等。工业化完成阶段工业化完成阶段（5）这一阶段是公共行政学的形成阶段1887年，美国学者威尔逊发表行政之研究一文，第一次明确提出应该把政府管理作为一个单独的领域来研究，建立一门独立的学科行政学。1900年，美国学者古德诺出版政治与行政一书，明确提出应划分政府的政治功能与行政功能，认为政治是国家

32、意志的表现，行政是国家意志的执行，从而将行政学从政治学中分离出来。工业化完成阶段工业化完成阶段（4）1926年，美国学者怀特出版行政学导论，魏洛比出版公共行政学原理，标志着西方公共行政学基本形成。这一时期的公共行政学理论被称为传统行政学理论，其基本理论构架有三个：政治与行政分开理论；理性行政组织理论；企业管理取向的行政理论。知识经济时代知识经济时代（1）20世纪80年代以来，以信息技术、生物技术为代表的高新技术及产业迅猛发展，人类社会开始迈入知识经济时代。这一时期占主导地位的经济组织形式是跨国公司、风险投资公司和机构投资者为主导的公司治理结构，人类社会进入了全球化的市场经济时期。知识经济时代知

33、识经济时代（2）这一时期，人们认识到政府与市场一样，也存在缺陷和失灵的现象。政府失败既表现为国家对经济干预过度造成市场进一步失灵，又表现为国家对经济干预不足使市场无法正常运行。同时，政府还存在官僚主义猖獗、行政效率低下、官员特权横行、机构自我膨胀、管理费用高昂、财政赤字剧增、以权谋私严重、大量财政经费落入特殊利益集团私囊等问题。因此，以“失败的政府”去干预“失败的市场”，必然是败上加败。知识经济时代知识经济时代（3）市场有失败，政府也有失败，那应如何选择？美国兰德公司的研究报告市场或政府权衡两种不完善的选择(查沃尔夫主持完成）的结论是：既要使政府在改善和扩展市场中发挥作用，又要利用市场力量改善

34、政府功能。即利用政府弥补市场缺陷，利用市场克服政府失败。知识经济时代知识经济时代（4）因此，当代西方学者既不赞成政府只承担守夜人职能的自由主义，也不赞成政府全面干预经济的干预主义，而主张有选择地干预“市场失败”。，即政府只能干预市场的根本性失败，不能干预市场的非根本性缺陷。在这一时期，西方国家政府迫于财政压力和债务负担，开始实行公共服务社会化和市场化的改革，并从部分公共产品领域退出，注重发挥市场和其他非政府组织在公共产品与服务供给领域的作用。知识经济时代知识经济时代（5）现在许多西方国家将公共服务或部分政府职能委托给民间团体或私人管理。例如：日本政府将清洁卫生、维修公共设施、修建学校等社会公共

35、事务委托给地方自治体、民间团体或私人管理，除社会福利设施外，其他社会公共事务委托管理面达80左右。美国大约有35的地方政府让私营公司负责收集城市垃圾，42的地方政府使用私营企业经营城市公共汽车系统。知识经济时代知识经济时代（5）这一时期，公共管理从具体内容到组织形式都发生了根本性变化。首首先先是是公公共共管管理理主主体体呈呈现现多多元元化化趋趋势势，除了政府组织承担公共事务的管理和公共产品与服务的供给以外，其他非政府的公共组织，也在辅助政府承担部分公共事务的管理和公共产品与服务的供给责任。其其次次是是社社会会公公共共事事务务呈呈现现不不断断扩扩展展的的趋趋势势。随着社会的发展与进步，一方面社会

36、公共事务的具体内容逐渐扩大，整体性更加突出；另一方面社会公共事务涉及的地域范围也逐渐扩大，并且出现了全球范围的社会公共事务。知识经济时代知识经济时代（6）在这种背景下，公共行政学者开始反思传统行政弊病，并提出新公共管理理论。主要观点：新公共管理理论。主要观点：公共行政应从注重程序和过程转向注重产出和责任，更清楚地设置公共组织目标，更关心公共部门直接提供服务的效率，更注重系统使用绩效指标衡量公共组织成果，并强化国家的核心竞争能力。公共行政应离开经典的理想官僚制理论，使公共行政组织与人力资源管理更为灵活，用分权的管理取代高度集权的等级制组织结构，使高级文官应更更倾倾向向于于负负有有政政治治责责任任

37、而不仅仅是原来的无党派倾向和政治中立。知识经济时代知识经济时代（7）主张公共部门进行企业化管理，加强竞争和市场导向，借用私营部门的管理理论、模式、原则、方法和技术，包括成本效益分析、全面质量管理、目标管理等，全面提高公共部门的管理绩效。认为政府的职能是“掌舵”而不是“划桨”。政府应集中精力做好公共政策的制定工作，而把具体的公共服务性工作承包给私营企业和非营利性机构去做。这样，政府就可居高临下，用政策吸引竞争者，保持最大的灵活性来应付变化着的环境，出色地扮演好自己的角色。知识经济时代知识经济时代（8）这一时期有代表性的理论主要有：公共选择理论企业型政府理论治理理论 第三节第三节 公共管理代表性理

38、论公共管理代表性理论公共选择理论企业型政府理论治理理论与善治理论 公共选择理论公共选择理论（1）公共选择理论运用经济学的方法和基本假设来分析现实生活中政治个体和政治团体特别是政府的行为特征，讨论政策选择和政府失灵问题，并据此提出了改革政府公共政策选择机制失灵的两条思路。公共选择理论的代表人物主要有布坎南等人。公共选择理论公共选择理论（2）公共选择理论认为，人类社会由两个市场组成，一个是经济市场，另一个是政治市场。在经济市场上活动的主体是消费者和厂商，他们之间交易的对象是私人物品，人们通过货币选票来选择能给他带来最大满足的私人物品。在政治市场上活动的主体是选民、利益集团和政治家、官员，选民和利益

39、集团是政治市场上的需求者，政治家和官员是政治市场上的供给者，他们之间交易的对象是公共物品，人们通过民主选票来选择能给他带来最大利益的公共物品、政治家、政策法案和法律制度。公共选择理论公共选择理论（3）在西方民主制度下，把个人对公共物品的偏好转换成集体选择，主要采用两种决策体制：一是代议民主制，即议员代表公民投票表决；二是直接民主制，即全体公民直接投票表决。公共选择理论认为，这两种决策选择机制都不是最优选择机制或有效率的选择机制。下面看看代议民主制、直接民主制的决策选择情况。公共选择理论公共选择理论（4）公共选择理论认为，政府是由政治家和政府官员组成的，政府的行为和目标在很大程度上受政治家和政府

40、官员的动机支配。政治家从事政治活动的目的是追求政治支持最大化，因此支持能赢得更多选票的政策。政治家为了获得政治支持最大化，往往屈服于代表特殊利益的压力集团。政府官员则追求效用最大化即预算拨款最大化，因为政府官员的薪金、所在机构或职员的规模、社会名望、额外所得、权力和地位等，直接与预算拨款规模正相关。公共选择理论公共选择理论（5）在政治市场上，政治家和政府官员在扩大政府预算规模上“不谋而合”：一方面，政治家对拨出的使公共物品产量最大化的预算感兴趣，因为满足了选民对公共物品的需要将有助于保证他再次当选；另一方面，政府官员希望最大化他的预算规模，因为这为他提供了获得效用最大化的资源。这种由各自最大化

41、动机出发的“一拍即合”，导致政府规模不断膨胀。公共选择理论公共选择理论（6）在西方民主制下，通行的选择规则主要有两种：一致同意规则和多数票（通过）规则一致同意规则和多数票（通过）规则。在在一一致致同同意意规规则则下下，一项议案只有获得全体投票人的一致赞成才能获得通过。根据这种规则做出的集体决策可以满足所有投票人的偏好。但在实际生活中，除了像联合国常任理事国会议等少数场合外，一致同意规则很少被使用。因为使用这种规则进行决策的成本太高，需要大量的协商、磨合、讨价还价。同时这种规则往往使多数人拥护的议案不能获得通过，使很多公共选择有过程而没有结果。公共选择理论公共选择理论（7）多多数数票票规规则则是

42、民主国家经常使用的投票规则。这种决策规则就是少数服从多数。这里的“多数”可以是简单多数即超过半数，也可以是特定多数如三分之二等。多数票规则也不是一种理想的公共选择规则。因为多数票规则没有如实反映个人偏好的强度，按照多数票规则进行选择往往难以获得均衡的结果。同时，在多数票规则下，选择的结果取决于多数人的偏好，单个人的偏好对选择结果影响很小，因此会导致选民对公共选择活动的冷漠。公共选择理论公共选择理论（8）综上所述，在现行民主制度下，没有一种选择机制称得上最优或有效率的选择机制。西方民主制度既选出了像林肯、丘吉尔和罗斯福这样一些杰出的政治家，也选出了像希特勒、墨索里尼和庇隆这些给人类社会带来灾难的

43、政治家。公共选择理论公共选择理论（9）既然政治市场上现行的选择机制是失灵的，那么出路何在？公共选择理论为此提出了两条思路：一是市场化改革，即把经济市场的竞争机制引入政治市场来提高后者的运行效率；二是宪法制度改革，即通过重新确立一套经济和政治活动的宪法规则来对政府权力施加宪法约束，通过改革决策规则来改善政治。企业型政府理论企业型政府理论（1）企业型政府理论的代表作，是美国的戴维奥斯本和特德盖布勒合著的改革政府一书。奥奥斯斯本本和和盖盖布布勒勒在在改改革革政政府府一书中指出，那种适应传统工业社会的需要而设计的政府，带有致命的弱点，如庞大的机构，集权式管理，标准化的统一服务模式等，因而不适应瞬息万变

44、的信息社会和以知识密集为基础的经济发展的需要。奥斯本和盖布勒认为，政府是我们用来解决社会问题的一种工具。现在这个工具过时了，我们应该重新塑造它。企业型政府理论企业型政府理论（2）奥斯本和盖布勒要重新塑造的政府是：导导航航性性的的政政府府。政府应集中精力做好远景规划，明确发展的方向与目标，引导民间机构去执行，即政府导航掌舵，而把具体的服务性工作交给民间的营利和非营利性机构承担。还还权权于于民民的的政政府府。政府应将社会管理和服务的权力下放给社区和非政府组织，让民众自己管理自己的事情。企业型政府理论企业型政府理论（3）竞竞争争性性的的政政府府。在政府活动中引入竞争机制，鼓励政府部门之间竞争，鼓励民

45、众参与提供公共服务，以提高政府部门的活力和公共服务的品质。任任务务驱驱动动的的政政府府。政府应摆脱繁文缛节的束缚，用基本目标任务和必要的规则与预算驱动政府 雇员去履行各自的责任。注注重重结结果果的的政政府府。政府应转变投入产出的观念，注重实际结果，建立以结果为导向的管理体制。企业型政府理论企业型政府理论（4）服服务务顾顾客客的的政政府府。政府是为社会公众服务的，应明确自己的服务对象是谁，增强顾客意识，满足顾客需要。会会赚赚钱钱的的政政府府。政府应改变只注意花钱，而忽略赚钱的倾向，像企业那样注重投资和赚钱。前瞻性政府前瞻性政府。政府应增强预见未来的能力，重视战略思考和长远规划，改变目光短浅的现状

46、。企业型政府理论企业型政府理论（5）分分权权化化的的政政府府。政府应增强分权管理观念，授权地方政府或派出机关发挥因地制宜的管理作用。市市场场导导向向的的政政府府。政府管理社会公共事务和提供社会公共服务应以市场为导向，并改变单纯依靠行政指令控制管理的办法，逐步引入市场机制，利用市场机制来进行管理。奥斯本和盖布勒认为，这样的政府虽然不能解决当今政府面临的所有难题，但它可以解决官僚体制所固有的大部分弊端。治理理论与善治理论治理理论与善治理论（1）治理理论与善治理论是20世纪90年代兴起的一种公共管理理论。该理论认为，治理是各种公共的或私人的机构管理其共同事务的诸多方式的总和。它主要通过合作、协商、伙

47、伴关系、确立认同和共同的目标等方式实施对公共事务的管理，其实质是建立在市场原则、公共利益和认同基础之上的合作。治理理论与善治理论治理理论与善治理论（2）治理理论与善治理论的基本观点是：治理理论与善治理论的基本观点是：1。认为公共管理主体不仅仅是政府，还包括各种公共的和私人的机构。政府并不是国家唯一的权力中心，各种公共的和私人的机构只要其行使的权力得到了公众的认可，就都可能成为在各个不同层面上的权力中心。2。认为在现代社会，国家正把原先由它独自承担的责任转移给公民社会，即转移给各种私人部门和非政府组织，从而使国家与社会之间、公共部门与私人部门之间的界限和责任日益变得模糊起来。治理理论与善治理论治

48、理理论与善治理论（3）3。认为各个社会公共机构在集体行为中，越来越相互依赖，为达到目标，各个组织必须相互交换资源、达到共同的目标，从而使各个参与者最终形成一个自主的网络，通过与政府在特定的领域的合作来分担政府的行政责任。4。认为善治是理想的公共管理模式。治理理论与善治理论治理理论与善治理论（4）所谓善治，就是使公共利益最大化的社会管理过程，其本质是政府与公民对公共生活的合作管理。它要求有关管理机构与管理者最大限度地协调各种公民之间以及公民与政府之间的利益冲突，从而使公共管理活动取得公民最大限度的认同。善治的实现依赖于政府与公民之间积极而有效的合作，因而，公民必须具有足够的政治权力参与选举、决策

49、、管理和监督，从而与政府一道共同形成公共权威和公共秩序。新公共服务理论的背景对新公共管理的批判新公共服务的起源新公共服务理论的内容 思考和启示第四节第四节 对新公共管理的批判对新公共管理的批判和超越和超越背景自20世纪70年代以来，西方国家针对政府管理过程中出现的财政危机、信任危机以及效率危机，开展了一场旨在推行政府管理民营化、效率至上和顾客取向的政府改革运动，这场运动的名称很多，有“管理主义”、“企业型政府”、“重塑政府”等，但是运用的最广泛的是“新公共管理”。这种以经济学为基础，以政府和市场关系协调为核心的新公共管理运动，不但成为西方国家改革的理论指导，而且也波及到发展中国家，成为近年来规

50、模空前的公共管理改革的主导方向。新公共管理真的是救治百病的灵丹妙药吗？当代政府真的能像麦当劳那样的经营吗？（里查德J斯蒂尔曼语）许多学者和实践家都不断地对新公共管理以及该模式所主张的公共管理者的角色表示担忧。提出了一系列问题：新公共管理运动的内在冲突（例如，美国学者查尔斯古德塞尔就提出了与“企业化政府”模式十条原则针锋相对的十条原则）；新公共管理所倡导的价值观；强调在市场模型下推进分权与公共部门进行协调的必要性两者之间的紧张关系；私有化运动对民主价值观和公共利益的影响；公共企业家精神和特利（Terry,1998）所讲的“新管理主义”，可能会逐渐地腐蚀和破坏公平、公正、代表制和参与等民主和宪政价