大部制改革讲稿50240.pptx

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1、0主讲人：宋世明教授主讲人：宋世明教授 博士生导师博士生导师国家行政学院公共管理教研部国家行政学院公共管理教研部大部制改革的探索之路大部制改革的探索之路1第一部分：探索建立大部制的时代背景第一部分：探索建立大部制的时代背景 2003 2003年战胜非典年战胜非典前前 后后的行政体制改革对比的行政体制改革对比以效率以效率 科学发展观科学发展观 为价值导向为价值导向以促进经济建设以促进经济建设 建设服务型政府建设服务型政府 为目的为目的以以GDPGDP增长增长 全面建设全面建设 为主要目标为主要目标以转变政府的经济职能以转变政府的经济职能 全面履行政府社会经济职能全面履行政府社会经济职能 为基本途

2、径为基本途径 2探索建立大部制的目的探索建立大部制的目的转变政府职能，推进服务型政府建设转变政府职能，推进服务型政府建设转变政府职能，推进服务型政府建设转变政府职能，推进服务型政府建设大部制，是建设服务型政府的一个基本前提大部制，是建设服务型政府的一个基本前提大部制，是建设服务型政府的一个基本前提大部制，是建设服务型政府的一个基本前提大部制改革，是为了构建服务型政府所要求的政府架构大部制改革，是为了构建服务型政府所要求的政府架构大部制改革，是为了构建服务型政府所要求的政府架构大部制改革，是为了构建服务型政府所要求的政府架构大部制改革，是优化公共服务的一个必要条件大部制改革，是优化公共服务的一个

3、必要条件大部制改革，是优化公共服务的一个必要条件大部制改革，是优化公共服务的一个必要条件3我国探索建立大部门体制时间节点我国探索建立大部门体制时间节点十七大之前十七大之前十七大之后十七大之后人代会之后人代会之后 2006 2006年年9 9月，月，“1+5”1+5”文件文件 1.1.“职责交叉，部门分割职责交叉，部门分割职责交叉，部门分割职责交叉，部门分割”是最大弊是最大弊是最大弊是最大弊端端端端 2.2.克服政府碎片化是最大改革任务克服政府碎片化是最大改革任务克服政府碎片化是最大改革任务克服政府碎片化是最大改革任务 3.“3.“建立决策权、执行权与监督权相建立决策权、执行权与监督权相建立决策

4、权、执行权与监督权相建立决策权、执行权与监督权相互协调又适度分离的运行机制互协调又适度分离的运行机制互协调又适度分离的运行机制互协调又适度分离的运行机制”20062006年年年年1010月月月月到到到到0707年初，三家分年初，三家分年初，三家分年初，三家分别独立研究别独立研究别独立研究别独立研究4 我国探索建立大部门体制时间节点我国探索建立大部门体制时间节点十七大之前十七大之前十七大之后十七大之后人代会之后人代会之后 “加大机构整合力度，探索建立加大机构整合力度，探索建立加大机构整合力度，探索建立加大机构整合力度，探索建立职能有机统一的大部门体制，健全职能有机统一的大部门体制，健全职能有机统

5、一的大部门体制，健全职能有机统一的大部门体制，健全部门间协调配合机制。部门间协调配合机制。部门间协调配合机制。部门间协调配合机制。”“大部委制大部委制”六大猜想六大猜想 5“大部委制大部委制”六大猜想？六大猜想？大能源部大能源部国土国土建设部建设部大文化部大文化部国家工商国家工商总局总局大交通部大交通部大农业部大农业部 石油、石油、石油、石油、电力、煤电力、煤电力、煤电力、煤炭、核能、炭、核能、炭、核能、炭、核能、电监会电监会电监会电监会 规划、规划、规划、规划、建设、国建设、国建设、国建设、国土资源等土资源等土资源等土资源等部门部门部门部门 文化、文化、文化、文化、广播影视、广播影视、广播影

6、视、广播影视、新闻出版、新闻出版、新闻出版、新闻出版、体育、旅体育、旅体育、旅体育、旅游、文物游、文物游、文物游、文物等部门等部门等部门等部门 质监总质监总质监总质监总局、药监局、药监局、药监局、药监局与工商局与工商局与工商局与工商总局总局总局总局 交通部、交通部、交通部、交通部、铁道部、铁道部、铁道部、铁道部、民航总局、民航总局、民航总局、民航总局、国家邮政国家邮政国家邮政国家邮政总局等部总局等部总局等部总局等部门门门门 国家林国家林国家林国家林业局、水业局、水业局、水业局、水利部、国利部、国利部、国利部、国家粮食局家粮食局家粮食局家粮食局6尘埃初定尘埃初定7大部制在中央层面的探索 “这次国

7、务院机构改革的主要任务是，围绕转这次国务院机构改革的主要任务是，围绕转这次国务院机构改革的主要任务是，围绕转这次国务院机构改革的主要任务是，围绕转变政府职能和理顺部门职责关系，探索实行职能有变政府职能和理顺部门职责关系，探索实行职能有变政府职能和理顺部门职责关系，探索实行职能有变政府职能和理顺部门职责关系，探索实行职能有机统一的大部门体制。机统一的大部门体制。机统一的大部门体制。机统一的大部门体制。”-引自引自引自引自2008200820082008年年年年3 3 3 3月月月月国务院机构改革方案国务院机构改革方案国务院机构改革方案国务院机构改革方案8八项任务：八项任务：2008年年3月月9从

8、中央到地方：2008年8月“各地要结合实际，积极探索实行职能有机统一的大部门体制。各地要结合实际，积极探索实行职能有机统一的大部门体制。”“加强对农业和农村工作的综合管理与统筹协调，进一步完善服务农业、农加强对农业和农村工作的综合管理与统筹协调，进一步完善服务农业、农村、农民的管理体制村、农民的管理体制”“加强文化领域综合管理，推进文化市场统一执法加强文化领域综合管理，推进文化市场统一执法”“健全基层管理体制健全基层管理体制”中共中央中共中央 国务院关于地方政府机构改革的意见国务院关于地方政府机构改革的意见10中央与地方探索建立大部制的共同目标中央与地方探索建立大部制的共同目标目标目标1 1：

9、加强政府社会管理与公共服务职能：加强政府社会管理与公共服务职能目标目标2 2：集中和整合公共资源，提高政府工效能：集中和整合公共资源，提高政府工效能目标目标3 3：弱化部门职责交叉，理顺部门职责关系：弱化部门职责交叉，理顺部门职责关系目标目标4 4：弱化权责脱节，解决过度集中与过度分散并存问题：弱化权责脱节，解决过度集中与过度分散并存问题目标目标5 5：构建决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协：构建决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协 调的权力运行机制调的权力运行机制 11 第二部分：何为大部门体制？第二部分：何为大部门体制？12 “如果各种政府想成为同样有作用和有效率如果各种政府想成

10、为同样有作用和有效率的政府，他们就的政府，他们就必须必须在结构上具有高度相在结构上具有高度相似之处。似之处。”13何为大部门体制？大部门体制是大部门体制是“体体”与与“制制”的的统一统一“体体”：政府架构：政府架构“制制”：决策权、执行权、监督权相互制约的运行机：决策权、执行权、监督权相互制约的运行机制制14 一、大部制首先是一种特有的政府架构 行政决策中枢行政决策中枢行政决策中枢行政决策中枢 执行机构执行机构执行机构执行机构执行机构执行机构执行机构执行机构执行机构执行机构执行机构执行机构组成部门组成部门15（一）核心化的行政决策中枢，（一）核心化的行政决策中枢，把握战略决策的领导权把握战略决

11、策的领导权1.1.我国中央政府行政决策中枢的特殊性我国中央政府行政决策中枢的特殊性 既有首长负责制，又有分管领导体制既有首长负责制，又有分管领导体制 国务院实行总理负责制国务院实行总理负责制(第第5 5条条)副总理、国务委员按分工负责处理分管工作（第副总理、国务委员按分工负责处理分管工作（第6 6条）条）国务院两种会议制度国务院两种会议制度 国务院全体会议一般每半年召开一次国务院全体会议一般每半年召开一次(第第3939条条)国务院常务会议一般每周召开一次国务院常务会议一般每周召开一次(第第4040条条)2.2.我国地方政府行政决策中枢的特殊性我国地方政府行政决策中枢的特殊性 行政权力的行政权力

12、的“双载体双载体”16（一）核心化的行政决策中枢，（一）核心化的行政决策中枢，把握战略决策的领导权把握战略决策的领导权3.3.战略决策首先就价值进行决策战略决策首先就价值进行决策 就战略性就战略性规划、政策、标准进行决策规划、政策、标准进行决策4.4.行政首脑办事机构应成为综合协调的中心行政首脑办事机构应成为综合协调的中心大部门，需要大协调大部门，需要大协调顶端综合协调是最高层面的协调顶端综合协调是最高层面的协调协调与被协调，实际上是一种力量的对比协调与被协调，实际上是一种力量的对比17综合协调与部门间六种方式协调配合相得益彰相互协调道德规范标准技术标准直接管理流程标准责任标准部门间协调配合的

13、六种方式18（二）较少的组成部门覆盖政府基本职能，（二）较少的组成部门覆盖政府基本职能，综合重大行业决策综合重大行业决策1.1.“少机构，宽职能少机构，宽职能”美国美国,1515个内阁部个内阁部,6161个独立机构个独立机构爱尔兰爱尔兰,1616个内阁部个内阁部,134,134个个AGENCYAGENCY德国德国,1313个内阁部个内阁部,36,36个个AGENCYAGENCY俄罗斯俄罗斯,1717个内阁部个内阁部,29,29个其他职责部门个其他职责部门 2.2.把握重大行业规划、标准、政策制定权把握重大行业规划、标准、政策制定权 193.3.3.3.下一步突破口在哪里？下一步突破口在哪里？下

14、一步突破口在哪里？下一步突破口在哪里？按精简统一效能的原则整合职能相近的部门按精简统一效能的原则整合职能相近的部门按精简统一效能的原则整合职能相近的部门按精简统一效能的原则整合职能相近的部门 A.A.A.A.部门职责交叉有目共睹部门职责交叉有目共睹部门职责交叉有目共睹部门职责交叉有目共睹B.B.B.B.部门职责交叉带来的问题已获共识部门职责交叉带来的问题已获共识部门职责交叉带来的问题已获共识部门职责交叉带来的问题已获共识C.C.C.C.所涉及的管理与服务对象特别广泛所涉及的管理与服务对象特别广泛所涉及的管理与服务对象特别广泛所涉及的管理与服务对象特别广泛D.D.D.D.通过现行协调机制解决不了

15、既定问题通过现行协调机制解决不了既定问题通过现行协调机制解决不了既定问题通过现行协调机制解决不了既定问题20（三）专门化的执行机构重在提高执行效能（三）专门化的执行机构重在提高执行效能国（境）外专门化的执行机构有国（境）外专门化的执行机构有5 5种类型种类型21 二、大部制又是一种决策权、执行权、监督权相互制约又相互协调的运行机制581-191122 （一）切入点是决策权与执行权的分离（一）切入点是决策权与执行权的分离（二）中央层面：首先将相似或相同事情的决策权（二）中央层面：首先将相似或相同事情的决策权 交给一个部门交给一个部门（三）地方层面：可考虑将科学配置行政审批权（三）地方层面：可考虑

16、将科学配置行政审批权 作为作为“行政三分行政三分”的具体实现方式的具体实现方式 二、大部制实行决策权、执行权、监督二、大部制实行决策权、执行权、监督权相互制约又相互协调的运行机制权相互制约又相互协调的运行机制 第三部分：大部制改革的理论依据 以卢瑟古利克（Luther Gulick）为代表的古典组织理论为大部门体系提供了坚实的理论基础 以谢菲（ossi Sheffi）为代表的“供应链理论”为大部门体系运行机制提供崭新的理论基础 （一）卢瑟（一）卢瑟古利克的古典组织理论古利克的古典组织理论分工与协调是组织的基本矛盾。分工与协调是组织的基本矛盾。分工至少存在三个限度：分工不能演变为分裂分工不能演变

17、为分裂（“身体的分工不能变成器官的分工”）分工不能超过合理的控制幅度分工不能超过合理的控制幅度 分工不能超越综合协调的限度分工不能超越综合协调的限度24123基于此，卢瑟古利克提出组织设计的五条原理部门划分同质性原理部门划分同质性原理顶端综合协调原理顶端综合协调原理控制幅度原理控制幅度原理命令指挥统一原理命令指挥统一原理组织最高领导者职能定位原理组织最高领导者职能定位原理 组织设计组织设计组织设计组织设计的五条原理的五条原理的五条原理的五条原理26 卢瑟古立克的古典组织理论虽然简单，但经受了实践的检验，具有较大的参考价值。1937年美国罗斯福总统加强行政首脑办事机构的综合协调职能，1970年英

18、国希斯首相建立大内阁部，1987年澳大利亚将28个内阁部压缩为15个，2001年日本将22个内阁部压缩为11个，都能看到该理论发挥作用的踪迹。27 （二）谢菲的（二）谢菲的“供应链理论供应链理论”需要不断地创新和调整供应链需要不断地创新和调整供应链供应链自身就是价值来源和竞争优势供应链自身就是价值来源和竞争优势供应链是以一种创造价值为目的之水平合作方式供应链是以一种创造价值为目的之水平合作方式 发达国家开始于20世纪90年代的政府“流程再造”，实际上就是在公共服务的供给者（政府）、公共服务的生产者（多元供给主体）、消费者（公民）之间，重新塑造一条“供应链”有效应对两个挑战，供应链才能正常运作。

19、一是保证汇聚各分散价值的总成本最低，二是协调容易中断的供给和难以预测的需求。29推论：推论：大部门体制改革的顶层设计与推进大部门体制改革的顶层设计与推进 的四个视角的四个视角结构结构权力权力人力人力象征象征 30结构视角结构视角重视三要素结构重视三要素结构大部门需要事业单位的技术支撑（如标准制定）大部门需要事业单位的技术支撑（如标准制定）重新定位部与部委管理的国家局之间关系重新定位部与部委管理的国家局之间关系省、大城市一级大部门内部可区分出决策层与执行层省、大城市一级大部门内部可区分出决策层与执行层31大部制改革属于大部制改革属于“行政权力在党政机构的重新配置行政权力在党政机构的重新配置”将将“三定规定三定规定”中已经做出的职能调整落实到位中已经做出的职能调整落实到位大部门需要大监督大部门需要大监督权力视角权力视角32人力资源视角人力资源视角领导班子复合配置领导班子复合配置内设机构领导交叉配置内设机构领导交叉配置编制与职能相匹配编制与职能相匹配实现公务员素质能力转型实现公务员素质能力转型33象征视角象征视角人心凝聚难于机构合并、职能整合人心凝聚难于机构合并、职能整合统一办公地点统一办公地点统一津补贴统一津补贴统一分管领导统一分管领导谢谢大家！谢谢大家！演讲完毕，谢谢观看！