行政组织概述(PPT 71页)efra.pptx

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1、第一节第一节 行政组织概述行政组织概述一、行政组织的基本概念行政组织有广义、狭义之分。广义的行政组织，除政府行政组织外，还包括立法、司法、企业、事业等部门及社会团体中具有行政性职能的机构。狭义的行政组织，则专指为推行政务，依据宪法和法律组建的国家行政机关体系，是国家机构的重要组成部分。本节着重研究狭义的行政组织，即政府行政组织。1 1二、行政组织的特征二、行政组织的特征（一）政治性1.阶级性：国家行政组织的本质特征2.决策性：阶级性通过行政组织的决策体现出来（二）社会性1.服务性首先为执行宪法和法律服务；首先为执行宪法和法律服务；其次为一定社会公众的利益提供条件或保障其次为一定社会公众的利益提

2、供条件或保障2.管理性制定政策、维持秩序、提供机会、监督协调制定政策、维持秩序、提供机会、监督协调 2 2（三）强制性1.约束性 以国家法律为依托，对社会主体具有普遍约束力；以国家法律为依托，对社会主体具有普遍约束力；2.权威性政府对破坏政府权威或社会秩序的行为予以惩戒；政府对破坏政府权威或社会秩序的行为予以惩戒；（四）法制性1.行政组织本身的法制性组织设立的宗旨、编制、财政等须符合宪法和法律组织设立的宗旨、编制、财政等须符合宪法和法律规定，符合法定程序规定，符合法定程序2.行政组织管理社会公共事务的法制性包括自由裁量权在内，按照法定权限行使权力包括自由裁量权在内，按照法定权限行使权力3 3（

3、五）系统性1.结构性以部门化和专业化为特征组织权责体系，各司其职以部门化和专业化为特征组织权责体系，各司其职2.有序性通过逐级授权，形成一定序列和等级的组织体系通过逐级授权，形成一定序列和等级的组织体系（六）发展性1.动态性 社会环境变化，行政职能变化，行政组织动态调整社会环境变化，行政职能变化，行政组织动态调整2.适应性通过组织调整，与社会生活相互适应通过组织调整，与社会生活相互适应 4 4三、行政组织的要素和类型三、行政组织的要素和类型（一）行政组织的基本要素1组织目标（1 1）目标的明确性）目标的明确性一切没有明确目标的行政组织都是没必要的一切没有明确目标的行政组织都是没必要的（2 2）

4、目标的层次性）目标的层次性总目标、分目标；近期目标和长远目标等总目标、分目标；近期目标和长远目标等 2机构设置 根据目标和职能要求设置机构根据目标和职能要求设置机构 5 5 3人员构成结构合理的行政人员，不同的年龄、性别、气质；结构合理的行政人员，不同的年龄、性别、气质；4权责体系根据职能和机构设置进行职位确定，划分权责体系根据职能和机构设置进行职位确定，划分权责体系5规章制度对行政组织成员具有普遍的约束力的规则体系；对行政组织成员具有普遍的约束力的规则体系；6物质因素适量的行政经费，保证行政工作的日常开支。适量的行政经费，保证行政工作的日常开支。6 61、首脑机构 中央或地方政府统辖全局的领

5、导机关，行政组织的中央或地方政府统辖全局的领导机关，行政组织的中枢系统中枢系统 2、执行机构 隶属于首脑机关、执掌某一特定业务、负责实际实隶属于首脑机关、执掌某一特定业务、负责实际实施的机关，如国务院所属的各部、委、办及直属总局，施的机关，如国务院所属的各部、委、办及直属总局，地方政府所属各厅、局、处、科等。地方政府所属各厅、局、处、科等。7 7 3、监督机构对各种行政机构及其管理活动进行监督检查的执法机对各种行政机构及其管理活动进行监督检查的执法机构，如监察机构、审计机构。构，如监察机构、审计机构。4、咨询机关智囊机关或参谋机关，由专家学者或具有丰富经验自智囊机关或参谋机关，由专家学者或具有

6、丰富经验自身官员组成。身官员组成。不是执行机构，也不是秘书班子，只是研究咨询、协不是执行机构，也不是秘书班子，只是研究咨询、协调政策；调政策；政府机关的政府机关的“外脑外脑”；5、信息机构负责信息收集、加工、传递、储存，如统计局、信息负责信息收集、加工、传递、储存，如统计局、信息中心、情报室、档案室等。中心、情报室、档案室等。8 8 6、辅助机构（幕僚机关）各级政府的办公厅（室）各级政府的办公厅（室）无特定专业性，直接听从行政首长的指挥无特定专业性，直接听从行政首长的指挥对各职能部门无指挥和监督的权力，但可以在授权的对各职能部门无指挥和监督的权力，但可以在授权的情况下享有事实上的权力，直接参与

7、政策制定情况下享有事实上的权力，直接参与政策制定7、派出机构不是一级政府的行政机关，是委派机关权力的延伸；不是一级政府的行政机关，是委派机关权力的延伸；如如公安派出所、工商所、税务所等如如公安派出所、工商所、税务所等9 9第二节第二节 行政组织的结构、体制行政组织的结构、体制和编制管理和编制管理一、行政组织结构一、行政组织结构 行政组织结构指构成行政组织各要素的配行政组织结构指构成行政组织各要素的配合和排列组合方式。它包括行政组织各成员、合和排列组合方式。它包括行政组织各成员、单位、部门和层级之间的分工协作以及联系、单位、部门和层级之间的分工协作以及联系、沟通方式。结构合理、运转灵活的行政组织

8、沟通方式。结构合理、运转灵活的行政组织是实现行政目标，提高行政效率的重要组织是实现行政目标，提高行政效率的重要组织保证。保证。1010 1 1、行政组织的纵向结构、行政组织的纵向结构 行政组织的纵向结构又称为直线式结构，是纵向行政组织的纵向结构又称为直线式结构，是纵向分工形成的行政组织的层级制。其特点是上级直接领分工形成的行政组织的层级制。其特点是上级直接领导下级，行政指挥和命令按照垂直方向自上而下地传导下级，行政指挥和命令按照垂直方向自上而下地传达和贯彻。它具有事权集中、权责明确、指挥统一、达和贯彻。它具有事权集中、权责明确、指挥统一、便于控制等优点。其缺点是组织内没有专业化的管理便于控制等

9、优点。其缺点是组织内没有专业化的管理分工，各级行政首长管理过多，责重事繁，容易顾此分工，各级行政首长管理过多，责重事繁，容易顾此失彼。失彼。1111 2 2、行政组织的横向结构、行政组织的横向结构行政组织的横向结构又称政府组织的部门化，是行政组织的横向结构又称政府组织的部门化，是横向分工形成的行政组织的职能制，即同级行政机关横向分工形成的行政组织的职能制，即同级行政机关和每级行政机关内部各组成部门之间的组合方式。和每级行政机关内部各组成部门之间的组合方式。1212 1 1、管理幅度、管理幅度(1)(1)含义含义 一名主管人员所能直接领导下级人员一名主管人员所能直接领导下级人员或部门的数量和范围

10、。或部门的数量和范围。(2)(2)决定管理幅度宽窄的因素决定管理幅度宽窄的因素 管理者和被管理者的性格、知识、专管理者和被管理者的性格、知识、专业、技能、精力、经验、性别、年龄、作风等；业、技能、精力、经验、性别、年龄、作风等；组织的正式或非正式规定，如规章、组织的正式或非正式规定，如规章、制度、规划、计划、程序；如人际关系、工作氛围等；制度、规划、计划、程序；如人际关系、工作氛围等；社会的总体发展水平、社会对组织的社会的总体发展水平、社会对组织的需求，家族意志等。需求，家族意志等。13132.2.管理层次管理层次(1)(1)含义含义以人类劳动的垂直分工和权力的等级属性为划分依据，以人类劳动的

11、垂直分工和权力的等级属性为划分依据，形成组织的纵向等级结构和层级数目；形成组织的纵向等级结构和层级数目；(2)(2)行政组织管理层次的划分行政组织管理层次的划分无统一规定，大多可以划分为上中下三级或高、中、低、无统一规定，大多可以划分为上中下三级或高、中、低、基层四级；前者如部、局、处三级制，后者如国务院、基层四级；前者如部、局、处三级制，后者如国务院、省、县、乡四级。省、县、乡四级。14143 3、管理幅度和层次的关系、管理幅度和层次的关系在其他情况相同的条件下，两者呈反比关系；在其他情况相同的条件下，两者呈反比关系；15154 4、几种常见的组织结构、几种常见的组织结构集权组织（集权组织（

12、Centralized Organization）1616扁平的组织结构（扁平的组织结构（Flat Organization）17171 1、直线集权制、直线集权制 金字塔型等级结构，组织中各职位垂直直线排列，各级金字塔型等级结构，组织中各职位垂直直线排列，各级主管对所属一切问题负责；主管对所属一切问题负责；2 2、直线参谋制、直线参谋制 在直线集权制的基础上，建立与行政首长对应的参谋系在直线集权制的基础上，建立与行政首长对应的参谋系统，解决首长自身的局限性问题；统，解决首长自身的局限性问题；18183 3、直线职能制、直线职能制在统一的指挥系统外，另设一套按专业分工建立的在统一的指挥系统外，

13、另设一套按专业分工建立的职能机构，协助行政首长，并进行专业行政管理；职能机构，协助行政首长，并进行专业行政管理；4 4、直线综合制、直线综合制直线参谋制和直线职能制的混合体。其特点，是在直线参谋制和直线职能制的混合体。其特点，是在直线集权制的基础上，同时设立直接向行政首长负责的直线集权制的基础上，同时设立直接向行政首长负责的参谋机构和职能部门。前者为智囊团，为行政决策尤其参谋机构和职能部门。前者为智囊团，为行政决策尤其是重大决策提供建议、方案、论证或可行性分析；后者是重大决策提供建议、方案、论证或可行性分析；后者为执行机构，主要实施部门行政管理，并参与决策。该为执行机构，主要实施部门行政管理，

14、并参与决策。该结构是现代社会对国家行政组织的必然要求，因此是现结构是现代社会对国家行政组织的必然要求，因此是现代政府的主要结构形式。代政府的主要结构形式。19191 1、职能目标原则、职能目标原则 以组织目标为唯一依据，以组织目标为唯一依据，“因事设人因事设人”；“为官择人者治，为人择官者乱为官择人者治，为人择官者乱”（唐太宗）（唐太宗）20202 2、完整统一原则、完整统一原则指政府各部门各层次及其内设机构之间互为条件、指政府各部门各层次及其内设机构之间互为条件、互相配合，共同构成一个有机的整体。互相配合，共同构成一个有机的整体。完整：各种行政行为所拥有的权力在职责范围内应完整：各种行政行为

15、所拥有的权力在职责范围内应当完整、组织结构应当整齐划一。当完整、组织结构应当整齐划一。统一：指组织关系应当事权确实、上下贯通、政令统一：指组织关系应当事权确实、上下贯通、政令归一，并按照各自的职守和功能协作和配合归一，并按照各自的职守和功能协作和配合2121（1 1）机构设置）机构设置（2 2）领导指挥）领导指挥一个下级只能有一个直接上级领导，形成有序的权一个下级只能有一个直接上级领导，形成有序的权力等级结构，不能力等级结构，不能“政出多门政出多门”、“一国三公一国三公”。2222（典故）（典故）春秋初，晋国吞并了附近的一些小国，成为一个大国。有春秋初，晋国吞并了附近的一些小国，成为一个大国。

16、有一年，晋献公在战争中夺得美女骊姬，带回去立为夫人。不久，一年，晋献公在战争中夺得美女骊姬，带回去立为夫人。不久，骊姬生了个儿子，取名奚齐。骊姬生了个儿子，取名奚齐。骊姬是个很有心计的女人。她既年轻美貌，又善于献媚，骊姬是个很有心计的女人。她既年轻美貌，又善于献媚，晋献公对她宠爱无比，竞想废去太子申生，改立奚齐为太子。晋献公对她宠爱无比，竞想废去太子申生，改立奚齐为太子。这本是骊姬的心愿，但她顾忌群臣不服。又故作姿态，劝献公这本是骊姬的心愿，但她顾忌群臣不服。又故作姿态，劝献公不要再行废立。这样，献公更宠爱她了。不要再行废立。这样，献公更宠爱她了。骊姬还有一个顾忌。那就是太子申生与他两个异母兄

17、长重骊姬还有一个顾忌。那就是太子申生与他两个异母兄长重耳、夷吾关系亲密。于是，她暗中和献公的宠臣梁王、东关王耳、夷吾关系亲密。于是，她暗中和献公的宠臣梁王、东关王等密谋，离间这三位公子，最后再让自己的儿子奚齐继承王位。等密谋，离间这三位公子，最后再让自己的儿子奚齐继承王位。经过多次商议，他们决定先设法使三公子离开献公身边，疏远经过多次商议，他们决定先设法使三公子离开献公身边，疏远他们父子间的感情。梁王和东关王向献公进言说，让太子去坐他们父子间的感情。梁王和东关王向献公进言说，让太子去坐镇先君宗庙所在地的曲沃，而让重耳、夷吾两位公子分别去坐镇先君宗庙所在地的曲沃，而让重耳、夷吾两位公子分别去坐镇

18、边疆要地蒲和屈。这样，国君居中指挥，三公子分守重镇，镇边疆要地蒲和屈。这样，国君居中指挥，三公子分守重镇，国上万无一失。国上万无一失。2323经不起两人如簧之舌的巧辩，献公终于同意这样做。由于经不起两人如簧之舌的巧辩，献公终于同意这样做。由于蒲地和屈地一片荒野，使命士芬蒲地和屈地一片荒野，使命士芬(w(w负责营造蒲、屈两城。士芬负责营造蒲、屈两城。士芬揣测到，这必定是骊姬为了使奚齐被立为太子而施出的一条计揣测到，这必定是骊姬为了使奚齐被立为太子而施出的一条计谋，所以故意胡乱营造，草草完工。公子夷吾对此不理解，向谋，所以故意胡乱营造，草草完工。公子夷吾对此不理解，向献公告了一状，说他办事不力。献

19、公把士芬召来，问他为什么献公告了一状，说他办事不力。献公把士芬召来，问他为什么修得马马虎虎，士芬回答说：修得马马虎虎，士芬回答说：“我听说没有悲哀的原因而悲哀，我听说没有悲哀的原因而悲哀，悲哀必定会到来；没有战争而筑城，城必定会被敌人利用。现悲哀必定会到来；没有战争而筑城，城必定会被敌人利用。现在我奉命为两位公子修城，若是不修筑得坚固，要承担对公子在我奉命为两位公子修城，若是不修筑得坚固，要承担对公子不敬的罪名；而若是修筑得坚固，则为敌人提供了阵地，要承不敬的罪名；而若是修筑得坚固，则为敌人提供了阵地，要承担对君主不忠的罪名。如果我失去了忠和敬，还怎么能为大王担对君主不忠的罪名。如果我失去了忠

20、和敬，还怎么能为大王作事呢作事呢?”?”说到这里，士芬又引了诗经中的一首诗：说到这里，士芬又引了诗经中的一首诗：”怀怀德惟宁，宗子惟城。德惟宁，宗子惟城。”意思是用贤德来安定国家，子孙后代才意思是用贤德来安定国家，子孙后代才会像城那样坚固。最后他说：会像城那样坚固。最后他说：“我以为三年之后，那里将打仗我以为三年之后，那里将打仗呢。呢。”回到家里，士芬又作了一首诗。诗的意思是这样的：回到家里，士芬又作了一首诗。诗的意思是这样的：“穿狐皮衣服的贵人多得像龙的茸毛一样，一个国家有三个君穿狐皮衣服的贵人多得像龙的茸毛一样，一个国家有三个君主，我应该听从谁的呢主，我应该听从谁的呢?”?”士芬的预言没有

21、错。后来，献公听士芬的预言没有错。后来，献公听信骊姬的坏话，逼死了太子申生。重耳和夷吾被诬为太子的同信骊姬的坏话，逼死了太子申生。重耳和夷吾被诬为太子的同党，献公发兵攻打蒲地和屈地。两位公子被迫逃亡党，献公发兵攻打蒲地和屈地。两位公子被迫逃亡2424国外。骊姬阴谋得逞，奚齐做了晋国的太子。不过，骊姬的好国外。骊姬阴谋得逞，奚齐做了晋国的太子。不过，骊姬的好日子也不长。献公死后，继位的奚齐被大臣里克杀掉日子也不长。献公死后，继位的奚齐被大臣里克杀掉,骊姬不久骊姬不久也被逼得投河自杀，从此晋国大乱。晋公子重耳在外流亡了十也被逼得投河自杀，从此晋国大乱。晋公子重耳在外流亡了十九年后，终于回国继位。这

22、就是春秋时著名的晋文公。九年后，终于回国继位。这就是春秋时著名的晋文公。25253 3、精简原则、精简原则 以较少的机构、人员和财物投入完成较多的工作任务以较少的机构、人员和财物投入完成较多的工作任务合理精干：最低限量的机构和职位，尤其领导职位；合理精干：最低限量的机构和职位，尤其领导职位；定员定编：以工作多少、管理范围大小、难易程度为标定员定编：以工作多少、管理范围大小、难易程度为标准；准；“廉价廉价”政府：以最少经费支出获取最大社会效益政府：以最少经费支出获取最大社会效益4 4、法制原则、法制原则有法律依据有法律依据符合法定程序符合法定程序26265 5、职、责、权一致原则、职、责、权一致

23、原则明确职责范围，完善权责体系，减少权力交叉明确职责范围，完善权责体系，减少权力交叉明确每个公务员的职、责、权，明确每个公务员的职、责、权，“机关岗位责任制机关岗位责任制”建立严格的监督、考核、奖惩、升降制度建立严格的监督、考核、奖惩、升降制度6 6、人本原则、人本原则以人为本，发挥人的积极性、主动性，重视人才的培养。以人为本，发挥人的积极性、主动性，重视人才的培养。2727行政组织体制是指行政组织系统内有关上下左右各种行政组织体制是指行政组织系统内有关上下左右各种机构与人员的地位、权限、领导关系和组织程序的法律关系。机构与人员的地位、权限、领导关系和组织程序的法律关系。（一）集权制、分权制和

24、均权制。联邦国家通常采用分权制，单一制的国家则常常采用联邦国家通常采用分权制，单一制的国家则常常采用集权制。我国的行政体制是典型的集权制。集权制。我国的行政体制是典型的集权制。集权制，集权制，集权制，集权制，是指行政决策权集中于中央级行政组织，中是指行政决策权集中于中央级行政组织，中央对地方政府有绝对的领导、指挥和监督权。央对地方政府有绝对的领导、指挥和监督权。分权制，分权制，分权制，分权制，是指地方行政组织对其管辖地区内的地方行是指地方行政组织对其管辖地区内的地方行政事务有自主决定权。政事务有自主决定权。2828（二）首长制、委员会制和混合制 首长制，首长制，首长制，首长制，又称一长制或独任

25、制，是指行政组织的法定又称一长制或独任制，是指行政组织的法定最高决策权由行政首长一人执掌的行政组织体制。其基本特最高决策权由行政首长一人执掌的行政组织体制。其基本特征是行政首长对行政机关各种事务拥有最终决定权，一人决征是行政首长对行政机关各种事务拥有最终决定权，一人决定一切行政措施，其他领导成员均为行政首长的幕僚，只有定一切行政措施，其他领导成员均为行政首长的幕僚，只有建议权，而无决定权。建议权，而无决定权。委员会制，委员会制，委员会制，委员会制，又称合议制，是指行政组织的法定最高决又称合议制，是指行政组织的法定最高决策权由两个以上人员组成的集体或委员会所执掌的一种行政策权由两个以上人员组成的

26、集体或委员会所执掌的一种行政组织体制。其基本特征是行政组织的决策是由两个以上的地组织体制。其基本特征是行政组织的决策是由两个以上的地位平等的委员所负责，行政组织的最高决策权属于全体委员，位平等的委员所负责，行政组织的最高决策权属于全体委员，一切行政措施均由委员会按照一切行政措施均由委员会按照“少数服从多数少数服从多数”的原则集体的原则集体讨论决定。讨论决定。2929（二）首长制、委员会制和混合制 混合制，混合制，混合制，混合制，又称委员会和首长并立制，是指行政组织的又称委员会和首长并立制，是指行政组织的事权一部分由委员会集体讨论决定，另一部分由行政首长个事权一部分由委员会集体讨论决定，另一部分

27、由行政首长个人决定的一种行政组织体制。其基本特征是行政组织中既设人决定的一种行政组织体制。其基本特征是行政组织中既设有合议制的委员会，又设有专门的行政首长，重大问题的决有合议制的委员会，又设有专门的行政首长，重大问题的决策权由委员会集体讨论行使，具体问题的决策权由行政首长策权由委员会集体讨论行使，具体问题的决策权由行政首长个人行使。个人行使。3030（三）完整制和分离制完整制，完整制，完整制，完整制，是指同一个领导层级的各机关，或者一个机是指同一个领导层级的各机关，或者一个机关中的各个构成单位，都统一接受一个领导机关或一位行政关中的各个构成单位，都统一接受一个领导机关或一位行政首长的指挥、控制

28、和监督。完整制又称之为集约制或一元化首长的指挥、控制和监督。完整制又称之为集约制或一元化领导。领导。分离制，分离制，分离制，分离制，是指同一层级的各机关，或一个机关的各构是指同一层级的各机关，或一个机关的各构成单位，不是集中接受同一位领导者或一个上级机关的指令、成单位，不是集中接受同一位领导者或一个上级机关的指令、控制和监督。控制和监督。3131（三）完整制和分离制完整制的优缺点完整制的优缺点完整制的优缺点完整制的优缺点完整制的优点完整制的优点 第一，在同一级政府内权责集中、指挥统一，可令行禁止，防第一，在同一级政府内权责集中、指挥统一，可令行禁止，防止迟缓推诿。止迟缓推诿。第二，在同一级政府

29、统一领导下，各部门相互合作、协间配合，第二，在同一级政府统一领导下，各部门相互合作、协间配合，可减少单位间的摩擦与冲突，并避免单位问的工作重复。可减少单位间的摩擦与冲突，并避免单位问的工作重复。完整制的缺点完整制的缺点第一，权力过分集中于地方政府，易形成一级行政首长的个人第一，权力过分集中于地方政府，易形成一级行政首长的个人专权。专权。第二，易形成地方本位主义，不利于上级方针政策的负彻落实，第二，易形成地方本位主义，不利于上级方针政策的负彻落实，不利于中央政府对全国的宏观控制。不利于中央政府对全国的宏观控制。3232（三）完整制和分离制分离制的优缺点分离制的优缺点分离制的优缺点分离制的优缺点分

30、离制的优点分离制的优点 第一，领导权力分散。并互相牵制，可防止一级行政首长的独第一，领导权力分散。并互相牵制，可防止一级行政首长的独裁专断。裁专断。第二，实行二元化领导，既有利于上级方针政策的有效贯彻，第二，实行二元化领导，既有利于上级方针政策的有效贯彻，也有利于下级政府因地制宜地实施。也有利于下级政府因地制宜地实施。分离制的缺点分离制的缺点第一，权力分散，易导致多头指挥、政令冲突，使得任何一个第一，权力分散，易导致多头指挥、政令冲突，使得任何一个领导机关均指挥失灵。领导机关均指挥失灵。第二，政出多门，易导致下级无所适从，或利用矛盾为己所用。第二，政出多门，易导致下级无所适从，或利用矛盾为己所

31、用。3333（四）名誉市长制与市经理制 名誉市长制，名誉市长制，名誉市长制，名誉市长制，是指城市政府仅设立一个名誉市长，行是指城市政府仅设立一个名誉市长，行政及立法实权皆由民选的市议会或民选的委员会所执掌的行政及立法实权皆由民选的市议会或民选的委员会所执掌的行政组织体制。其基本特征是否定政组织体制。其基本特征是否定“权力分立权力分立”，实现，实现“立法立法与行政的统一与行政的统一”。市的一切立法与行政权均由民选的市议会。市的一切立法与行政权均由民选的市议会或民选的委员会统一行使。市议会或委员会的组成成员中，或民选的委员会统一行使。市议会或委员会的组成成员中，除一人被指定为除一人被指定为“市长市

32、长”外，其他委员均负责主管市政府各外，其他委员均负责主管市政府各行政部门的具体工作。市长仅为名誉性或礼仪性的。并不掌行政部门的具体工作。市长仅为名誉性或礼仪性的。并不掌握行政实权，与其他委员一样，他只领导一个部门的工作。握行政实权，与其他委员一样，他只领导一个部门的工作。3434（四）名誉市长制与市经理制 优缺点：名誉市长制具有责权集中，机构精简，可有优缺点：名誉市长制具有责权集中，机构精简，可有效避免行政与立法机构之间的对立与冲突等优点。但也具有效避免行政与立法机构之间的对立与冲突等优点。但也具有严重的缺点，即没有一个统一负责的行政首长，各行政部门严重的缺点，即没有一个统一负责的行政首长，各

33、行政部门之间的工作难以协调；行政、立法职能由同一委员会行使，之间的工作难以协调；行政、立法职能由同一委员会行使，使行政失去了立法的控制与监督；议会或委员会的组成人员使行政失去了立法的控制与监督；议会或委员会的组成人员均由选举产生，难以保证其能力和专长适宜于其所从事的行均由选举产生，难以保证其能力和专长适宜于其所从事的行政工作。现采取此种组织体制的城市越来越少。政工作。现采取此种组织体制的城市越来越少。3535（四）名誉市长制与市经理制 市经理制，市经理制，市经理制，市经理制，是指城市的立法权由民选的市委员会或市是指城市的立法权由民选的市委员会或市议会所掌握，再由市委员会或议会聘任一名市经理执掌

34、行政议会所掌握，再由市委员会或议会聘任一名市经理执掌行政权的行政组织体制。该体制产生于美国。其基本特征与做法权的行政组织体制。该体制产生于美国。其基本特征与做法是：作为立法机关的市议会或市委员会由选民选举产生，专是：作为立法机关的市议会或市委员会由选民选举产生，专门负责制定各种政策和法律，并控制财权。市委员会根据市门负责制定各种政策和法律，并控制财权。市委员会根据市政管理的需要，聘请一位受过专门训练的市政专家为市经理，政管理的需要，聘请一位受过专门训练的市政专家为市经理，以专门负责领导与管理市政府的各项行政工作。市议会对市以专门负责领导与管理市政府的各项行政工作。市议会对市经理有聘任、监督和随

35、时撤换的权力，市经理要执行市委员经理有聘任、监督和随时撤换的权力，市经理要执行市委员会的政策和法规，并对之负责。市经理的待遇及任期不定，会的政策和法规，并对之负责。市经理的待遇及任期不定，完全取决于任职期间的工作业绩。完全取决于任职期间的工作业绩。3636（四）名誉市长制与市经理制 优缺点：市经理制的优点十分突出，主要表现在以下优缺点：市经理制的优点十分突出，主要表现在以下三个方面：第一，有一个统一而高度负责的行政首位，便于三个方面：第一，有一个统一而高度负责的行政首位，便于统一指挥，提高行政工作效率。第二，行政首长由市政专家统一指挥，提高行政工作效率。第二，行政首长由市政专家担任，有利于提高

36、城市管理的科学化水平。第三，市经理对担任，有利于提高城市管理的科学化水平。第三，市经理对民选的市委员会负责，市委员会对选民负责，使得专家的特民选的市委员会负责，市委员会对选民负责，使得专家的特长与选民的意志得以较好结合。当然它也可能产生急于求成长与选民的意志得以较好结合。当然它也可能产生急于求成的短期行为弊端。但总而言之，其优点十分突出。正因市经的短期行为弊端。但总而言之，其优点十分突出。正因市经理制具有上述突出优点，其不但被美国近千个城市所采用，理制具有上述突出优点，其不但被美国近千个城市所采用，而且相继被德国、加拿大、瑞典等国所仿效。而且相继被德国、加拿大、瑞典等国所仿效。3737（一）编

37、制管理的含义及其意义 1.编制管理的含义 狭义的编制是指一个法定社会组织内人员的数额及职狭义的编制是指一个法定社会组织内人员的数额及职位的配置。广义的编制则指一个法定社会组织的职能范围、位的配置。广义的编制则指一个法定社会组织的职能范围、机构设置、隶属关系、规格级别、人员数额、人员结构及职机构设置、隶属关系、规格级别、人员数额、人员结构及职位的配置。行政组织的编制管理，就是按法律规定的制度和位的配置。行政组织的编制管理，就是按法律规定的制度和程序，对行政组织的职能范围、机构设置和人员配备等进行程序，对行政组织的职能范围、机构设置和人员配备等进行的管理。它包括职能管理、机构管理、人员编制管理三方

38、面。的管理。它包括职能管理、机构管理、人员编制管理三方面。3838（一）编制管理的含义及其意义从实际运作来看，编制管理的具体内容包括：从实际运作来看，编制管理的具体内容包括：制订编制方案；制订编制方案；确定各部门的职能范围，进行科学的职能配置；确定各部门的职能范围，进行科学的职能配置；审批机构与人员；审批机构与人员；监督编制执行情况；监督编制执行情况；做好编制统计；做好编制统计；制定有关的编制法规。制定有关的编制法规。3939（一）编制管理的含义及其意义2.我国行政编制的种类（或范围）【延伸知识】我国列入行政编制的有我国列入行政编制的有 行政组织的编制；行政组织的编制；国家权力机关和司法机关的

39、编制；国家权力机关和司法机关的编制；政协办事机关的编制；政协办事机关的编制；中共各级党委领导机关的编制；中共各级党委领导机关的编制；各民主党派、各人民团体领导机关的编制；各民主党派、各人民团体领导机关的编制；其它特殊编制（专项编制、单列编制、临时编制、机动其它特殊编制（专项编制、单列编制、临时编制、机动编制）。编制）。4040（一）编制管理的含义及其意义3.行政编制管理的内容【延伸知识】编制立法编制立法 制定编制比例和编制标准制定编制比例和编制标准 制定编制制定编制方案方案 按程序报批按程序报批 执行编制执行编制 对编制进行统计分析对编制进行统计分析 根据形势、需求的变化，在法律和法规的指导下

40、调整编制。根据形势、需求的变化，在法律和法规的指导下调整编制。发现问题发现问题 拟制方案拟制方案 试行实施试行实施 报告上级报告上级确定目标确定目标 分析选优分析选优 反馈调整反馈调整 批准实施批准实施 4141（一）编制管理的含义及其意义4.编制管理的意义编制管理是建立精干高效的行政组织体系的重要前提。编制管理是建立精干高效的行政组织体系的重要前提。编制管理是防止官僚主义，密切政府与群众关系的重要编制管理是防止官僚主义，密切政府与群众关系的重要手段。手段。编制管理有助于节省国家财政开支。行政机构的经费开编制管理有助于节省国家财政开支。行政机构的经费开支由国家财政拨款。支由国家财政拨款。424

41、2（二）编制管理的原则和方法1.编制管理的原则 编制管理直接涉及政府机构的设置和人员配备，政策性编制管理直接涉及政府机构的设置和人员配备，政策性强，影响深远。为切实搞好编制管理，应遵循下述基本原强，影响深远。为切实搞好编制管理，应遵循下述基本原则：则：l精简原则l统一原则l编制立法原则4343（二）编制管理的原则和方法2.编制管理的基本方法行政方法经济方法法律方法4444第三节第三节 行政组织理论行政组织理论（一）古典行政组织理论这是西方早期的行政组织理论，主要有以泰勒这是西方早期的行政组织理论，主要有以泰勒（F.W.TaylorF.W.Taylor）为代表的科学管理组织理论；以法约尔）为代表

42、的科学管理组织理论；以法约尔（H.FayolH.Fayol）、古立克（）、古立克（L.GulickL.Gulick）为代表的行政管理组织理）为代表的行政管理组织理论和以韦伯（论和以韦伯（M.WeberM.Weber）为代表的科层组织理论（旧译官僚组）为代表的科层组织理论（旧译官僚组织理论）。织理论）。一、西方行政组织理论的演变4545第三节第三节 行政组织理论行政组织理论（一）古典行政组织理论对古典行政组织理论的评价：对古典行政组织理论的评价：（1 1）都试图通过对管理过程的专业化、合理化、标准化，求）都试图通过对管理过程的专业化、合理化、标准化，求得效率的提高；得效率的提高；（2 2）都认为

43、理想的行政组织就是一个目标明确、专业和分工、）都认为理想的行政组织就是一个目标明确、专业和分工、指挥统一、层级节制、幅度适中、协调一致、法制完备指挥统一、层级节制、幅度适中、协调一致、法制完备的体系；的体系；（3 3）都对人性持悲观的看法，忽视了人大主观能动性和需求）都对人性持悲观的看法，忽视了人大主观能动性和需求的多样性；的多样性；（4 4）研究方法都是静态的、结构的、封闭的、理想化的。）研究方法都是静态的、结构的、封闭的、理想化的。一、西方行政组织理论的演变4646（二）新古典组织理论又称行为科学组织理论。从又称行为科学组织理论。从2020世纪世纪3030年代起，行政组织年代起，行政组织理

44、论的研究逐渐引进行为科学的方法，形成了新古典组织理理论的研究逐渐引进行为科学的方法，形成了新古典组织理论。主要有以梅奥（论。主要有以梅奥（E.MayoE.Mayo）为代表的人际关系组织理论；）为代表的人际关系组织理论；以巴纳德（以巴纳德（C.I.BarnardC.I.Barnard）为代表的组织平衡理论和以西蒙）为代表的组织平衡理论和以西蒙（H.A.SimonH.A.Simon）为代表的决策过程组织理论。）为代表的决策过程组织理论。新古典组织理论的特点是以组织中人的问题为中心，从新古典组织理论的特点是以组织中人的问题为中心，从动态的角度研究人的行为对于组织的影响及其相互关系。但动态的角度研究人

45、的行为对于组织的影响及其相互关系。但局限于人和组织行为的研究，只注重社会科学实证的研究方局限于人和组织行为的研究，只注重社会科学实证的研究方法，忽视组织结构、法规及环境的作用等法，忽视组织结构、法规及环境的作用等。一、西方行政组织理论的演变4747（二）新古典组织理论 对行为科学理论的评价：对行为科学理论的评价：1 1、重视组织中的人，并认为人是社会人和自我实现人，重视实验和、重视组织中的人，并认为人是社会人和自我实现人，重视实验和实证的方法；实证的方法；2 2、过分偏重对人的研究，贬低了结构、制度研究的重要性；、过分偏重对人的研究，贬低了结构、制度研究的重要性；3 3、过分强调价值中立和客观

46、性，忽视了行政组织具有阶级性特点，、过分强调价值中立和客观性，忽视了行政组织具有阶级性特点，同时也使得研究缺乏理论指导；同时也使得研究缺乏理论指导；4 4、没有深入探讨环境对组织的影响。、没有深入探讨环境对组织的影响。一、西方行政组织理论的演变4848（三）现代组织理论2020世纪世纪6060年代以后，组织理论的研究引进系统论、控制论、信年代以后，组织理论的研究引进系统论、控制论、信息论的成果，使西方组织理论进入了一个新的发展阶段。主要有息论的成果，使西方组织理论进入了一个新的发展阶段。主要有以帕森斯、卡斯特（以帕森斯、卡斯特（F.E.KastF.E.Kast）、罗森茨韦克）、罗森茨韦克（J.

47、E.RosenzweigJ.E.Rosenzweig）为代表的系统分析组织理论和以劳伦斯）为代表的系统分析组织理论和以劳伦斯（P.R.LawrenceP.R.Lawrence）、洛西（）、洛西（J.W.LorschJ.W.Lorsch）、伍德沃德）、伍德沃德（J.WoodwardJ.Woodward）为代表的权变组织理论、彼得）为代表的权变组织理论、彼得 圣吉的学习型组织圣吉的学习型组织理论。理论。系统分析组织理论用系统分析方法研究组织，认为行政组织是系统分析组织理论用系统分析方法研究组织，认为行政组织是一个一个“结构的社会技术系统结构的社会技术系统”，由许多分系统组成；组织又是一，由许多分系

48、统组成；组织又是一个有机的开放性系统，是受社会经济、文化等环境影响的生态系个有机的开放性系统，是受社会经济、文化等环境影响的生态系统，它在与社会环境的互相作用中建立和维护自身的工作流程，统，它在与社会环境的互相作用中建立和维护自身的工作流程，从而保持组织功能与社会环境的动态平衡。从而保持组织功能与社会环境的动态平衡。一、西方行政组织理论的演变4949（三）现代组织理论对现代行政组织理论的评价：对现代行政组织理论的评价：1 1、通过对传统行政组织理论和行为科学组织理论的批判，现代组织、通过对传统行政组织理论和行为科学组织理论的批判，现代组织理论提出要建立具有综合性、开放性、有机性和总体性特征的理

49、论提出要建立具有综合性、开放性、有机性和总体性特征的新型政府主张。他们注重对组织的系统性、生态性、权变性的新型政府主张。他们注重对组织的系统性、生态性、权变性的研究，把组织看作是一个系统，并且是内外环境不可分的一个研究，把组织看作是一个系统，并且是内外环境不可分的一个开放系统；开放系统；2 2、现代组织理论也有不足：一是强调被动地适应环境，而非主动地、现代组织理论也有不足：一是强调被动地适应环境，而非主动地促进环境的改变；二是过分强调组织的变数，忽略了对组织的促进环境的改变；二是过分强调组织的变数，忽略了对组织的基本原则和运行规律都对研究。基本原则和运行规律都对研究。3 3、目前，现代行政组织

50、理论不断倡导变革，要求政府放松规制、下、目前，现代行政组织理论不断倡导变革，要求政府放松规制、下放权力、重视民主参与、提高应变能力、重视服务对象。放权力、重视民主参与、提高应变能力、重视服务对象。一、西方行政组织理论的演变5050（一）马克思、恩格斯的组织理论马克思、恩格斯在总结巴黎公社经验的基础上，对社会马克思、恩格斯在总结巴黎公社经验的基础上，对社会主义国家行政组织的建设提出了重要的原则构想。主义国家行政组织的建设提出了重要的原则构想。二、马克思主义的行政组织理论巴黎公社宣告成立时，广场上响起了雷鸣般的欢呼声5151（二）列宁的组织理论 列宁提出的行政组织建设的若干重要理论原则。主要是：列