第二讲行政组织bejr.pptx

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1、Public Administration第一章第一章 行政组织行政组织Public Administration行政组织行政组织第一节第一节 行政组织概述行政组织概述第二节第二节 静态的行政组织静态的行政组织第三节第三节 动态的行政组织动态的行政组织第四节第四节 非正式组织非正式组织Public Administration第一节第一节 行政组织概述行政组织概述一、行政组织的含义一、行政组织的含义二、行政组织的目标二、行政组织的目标三、行政组织的设计原则三、行政组织的设计原则四、行政组织的类型四、行政组织的类型Public Administration一、行政组织的含义一、行政组织的含义（一

2、）行政组织的含义（一）行政组织的含义组织是一群人为了达到共同目的，通过权责分配和层次组织是一群人为了达到共同目的，通过权责分配和层次机构所构成的一个随环境变化而不断进行自我适应与调机构所构成的一个随环境变化而不断进行自我适应与调整的完整的有机体。整的完整的有机体。行政组织指为行使国家行政权力、管理社会公共事务，行政组织指为行使国家行政权力、管理社会公共事务，通过权责分配、层次结构、人员安排所构成的国家行政通过权责分配、层次结构、人员安排所构成的国家行政机关的完整体系，即通常说的政府机关。机关的完整体系，即通常说的政府机关。Public Administration 行政组织行政组织静态的行政组

3、织结构：行政组织的结构与体制静态的行政组织结构：行政组织的结构与体制动态的行政组织过程：行政组织的运行机制动态的行政组织过程：行政组织的运行机制心态的行政组织意识心态的行政组织意识生态的行政组织环境生态的行政组织环境Public Administration生态的行政组织环境：生态的行政组织环境：从行政组织与其内部和外部环境平从行政组织与其内部和外部环境平衡的角度来看，行政组织是一个有机的生命体，是随着环衡的角度来看，行政组织是一个有机的生命体，是随着环境的变化而自我适应、自我调整的开放性系统，是整个社境的变化而自我适应、自我调整的开放性系统，是整个社会的子系统。作为一定历史条件、社会条件和文

4、化条件的会的子系统。作为一定历史条件、社会条件和文化条件的产物，它必然会受制于这些社会的客观条件，从而调整自产物，它必然会受制于这些社会的客观条件，从而调整自身的结构与活动方式以适应环境的变化和需要。身的结构与活动方式以适应环境的变化和需要。心态的行政组织意识：心态的行政组织意识：从行政组织的心理与精神方面来看，从行政组织的心理与精神方面来看，行政组织是其人员的权责观念、感情交流、价值观念与思行政组织是其人员的权责观念、感情交流、价值观念与思想沟通所形成的思想意识的团体。这种团体意识与行政组想沟通所形成的思想意识的团体。这种团体意识与行政组织行为有着密切的关系，它对行政组织行为具有正反两方织行

5、为有着密切的关系，它对行政组织行为具有正反两方面的促进作用，因此必须注意行政组织的心态特征。面的促进作用，因此必须注意行政组织的心态特征。Public Administration任务任务行政组织的四大构成要素：行政组织的四大构成要素：物质要素物质要素精神要素精神要素环境要素环境要素目的要素目的要素行政组织的两个基本元素（行政组织的基本单位）行政组织的两个基本元素（行政组织的基本单位）组织成员组织成员职位职位 Public Administration（二）（二）与其他社会组织之异同与其他社会组织之异同行行 政政 组组 织织政党政党政党政党组织组织组织组织 权权权权力机关力机关力机关力机关 司

6、法机关司法机关司法机关司法机关 社会社会社会社会团团团团体体体体 Public Administration1、行政、行政组织组织与与政党政党组织组织的区的区别别在在国国家家政政治治生生活活中中，作作为为阶阶级级组组织织的的政政党党，必必然然要要以以影影响响和和领导领导政治生活作政治生活作为为自己的主要政治自己的主要政治职职能。能。中中国国共共产产党党是是领领导导我我国国社社会会主主义义革革命命和和建建设设的的核核心心力力量量，居于居于领导领导地位，各地位，各级级行政行政组织组织必必须坚须坚持共持共产产党的党的领导领导。党党组织组织和行政和行政组织组织在性在性质质上和上和职职能上是不同的。党能

7、上是不同的。党组织组织是是政治政治组织组织，行政，行政组织组织是国家机关的是国家机关的组组成部分；党的成部分；党的领导领导主主要是政治要是政治领导领导、思想、思想领导领导和和组织领导组织领导，党不能直接行使行，党不能直接行使行政政组织组织的的职权职权，凡属政府，凡属政府职权职权范范围围内的工作内的工作应应由各由各级级行政行政组织讨论组织讨论决定。决定。Public Administration2、行政机关与、行政机关与权权力机关力机关的区的区别别行政机关与行政机关与权权力机关都属于我国力机关都属于我国国家机构国家机构的的组组成部分。成部分。人人民民代代表表大大会会、中中华华人人民民共共和和国国

8、主主席席、国国务务院院、中中央央军军事事委委员员会会、地地方方各各级级人民政府、民族自治地方的自治机关、人民法院和人民人民政府、民族自治地方的自治机关、人民法院和人民检检察院。察院。在在我我国国的的国国家家机机构构中中，居居于于最最高高地地位位的的权权力力机机关关是是全全国国人人民民代表大会和地方各代表大会和地方各级级人民代表大会；人民代表大会；国国务务院院即即中中央央人人民民政政府府是是最最高高国国家家权权力力机机关关的的执执行行机机关关，地地方各方各级级行政机关是地方各行政机关是地方各级权级权力机关的力机关的执执行机关。行机关。行政机关由行政机关由权权力机关力机关产产生，生，对对其其负责负

9、责，并接受其，并接受其监监督。因此，督。因此，行政机关和行政机关和权权力机关之力机关之间间是一种从属的而不是平行的关系。是一种从属的而不是平行的关系。这这不同于不同于“三三权权分立分立”的的权权力力结结构。构。Public Administration3、行政机关与、行政机关与司法机关司法机关的区的区别别在在我我国国，司司法法机机关关包包括括人人民民法法院院和和人人民民检检察察院院。人人民民法法院院是是国国家家审审判判机机关关，依依法法独独立立行行使使审审判判权权，行政机关无行政机关无权权干涉其干涉其审审判活判活动动；人人民民检检察察院院是是法法律律监监督督机机关关，依依法法独独立立行行使使检

10、检察察权权，行政机关无，行政机关无权权干涉其干涉其检检察活察活动动。司司法法机机关关既既无无权权管管理理国国家家政政务务，也也不不承承担担管管理理国国家政家政务务的的责责任。任。Public Administration4、行政机关与、行政机关与社会社会团团体体的区的区别别行行政政机机关关是是按按宪宪法法和和法法律律程程序序组组建建的的，它它以以国国家家强强制制力力为为后后盾盾，行行使使国国家家行行政政权权，对对其其管管辖辖内内的的社会社会团团体具有体具有约约束力。束力。在我国境内在我国境内组织组织的社会的社会团团体，不具有国家体，不具有国家权权力的力的属性，各社会属性，各社会团团体必体必须须

11、依照依照规规定到当地民政部定到当地民政部门门申申请请登登记记，经经核准登核准登记记后方可后方可进进行活行活动动。各社会。各社会团团体的章程、体的章程、规规定等，不得与定等，不得与宪宪法、法律相抵触，法、法律相抵触，且且仅对仅对其其团团体成体成员员具有具有约约束力。束力。Public Administration二、行政组织的目标二、行政组织的目标 组织管理效果组织管理效果=目标方向目标方向工作效率工作效率（一）目标确立的基本原则（一）目标确立的基本原则 1 1、目标要明确、目标要明确 2 2、目标要统一、目标要统一 3 3、目标要以社会责任为基础、目标要以社会责任为基础 4 4、目标的范围要适

12、中、目标的范围要适中 5 5、目标的设计要有层次性、目标的设计要有层次性 6 6、组织性质不同，目标设计也不一样、组织性质不同，目标设计也不一样 7 7、目标设计要吸收全体人员参加，使目标被全体成员、目标设计要吸收全体人员参加，使目标被全体成员理解，这样有助于目标的最终实现理解，这样有助于目标的最终实现Public Administration（二）任务管理与目标管理（二）任务管理与目标管理 19541954年，美国学者德鲁克在年，美国学者德鲁克在管理实践管理实践中第一次提出中第一次提出了目标管理的概念和方法。（以人为中心的管理方法）了目标管理的概念和方法。（以人为中心的管理方法）日本管理学家

13、小仓光雄比较了现代目标管理和传统任务日本管理学家小仓光雄比较了现代目标管理和传统任务管理的差异。管理的差异。任务管理体体力力不不思思考考不需不需创造创造性性别人别人规定规定一切一切行行动动不负不负责任责任没有没有主动主动性性目标管理体力体力加能加能力力思思考考需创需创造性造性自己自己制定制定目标目标情报情报加行加行动动负负责责任任确立确立主动主动性性Public Administration（三）方针管理（三）方针管理 方针方针=目标值目标值+措施措施 以质量为核心以质量为核心Public Administration三、行政组织的设计原则三、行政组织的设计原则 1 1、命令统一原则、命令统一

14、原则2 2、精简精干原则、精简精干原则3 3、效率原则、效率原则4 4、分工协作原则、分工协作原则5 5、权责一致原则、权责一致原则6 6、幅度适中原则、幅度适中原则7 7、权变原则、权变原则8 8、法制原则、法制原则Public Administration案例：案例：1460个公章与机构的个公章与机构的“增长增长”据据中国青年报中国青年报报道，某县计划修建一座水电站，从县委、报道，某县计划修建一座水电站，从县委、县政府打第一个报告起，前后共盖公章县政府打第一个报告起，前后共盖公章14601460个，有关公文和设计个，有关公文和设计图纸重达图纸重达170170公斤，历时两年半才定下修建方案。

15、公斤，历时两年半才定下修建方案。另据有关部门提供的统计材料，有个地级市定编另据有关部门提供的统计材料，有个地级市定编4040个局级单个局级单位，机关工作人员位，机关工作人员12941294人，但实际上已膨胀到人，但实际上已膨胀到6666个局，个局，24252425人。人。机构超编机构超编65%65%，人员超编近，人员超编近9090！其中，科局两级干部就有！其中，科局两级干部就有14131413人人，约占全体人员的，约占全体人员的2/32/3，形成官多兵少的局面。在如此严重超编的，形成官多兵少的局面。在如此严重超编的情况下，一些部门还以种种名义从所属企事业单位借调情况下，一些部门还以种种名义从所

16、属企事业单位借调200200多人多人“帮助工作帮助工作”。因此行政经费越来越紧张，每年要从当地企业加收。因此行政经费越来越紧张，每年要从当地企业加收200200多万元的管理费来维持开支。多万元的管理费来维持开支。Public Administration 案例列举的事实反映了我国机构设置中存在哪些问题？案例列举的事实反映了我国机构设置中存在哪些问题？机构臃肿、关卡林立、人浮于事、效率不高机构臃肿、关卡林立、人浮于事、效率不高从宏观上讲，与原有集权政治体制和集中的计划从宏观上讲，与原有集权政治体制和集中的计划经济体制分不开。在这样的体制下，必然导致党经济体制分不开。在这样的体制下，必然导致党政不

17、分、政企不分、党组织干预行政事务、政不分、政企不分、党组织干预行政事务、从微观上讲，违背了行政组织设计的基本原则。从微观上讲，违背了行政组织设计的基本原则。Public Administration四、行政组织的类型四、行政组织的类型依据工作性质和作用，分为以下几类：依据工作性质和作用，分为以下几类：1 1、中枢机关（首脑机关）：、中枢机关（首脑机关）：统揽全局，运筹决策统揽全局，运筹决策 中央人民政府（国务院）中央人民政府（国务院）国务院总理负责制国务院总理负责制 省市县乡地方各级人民政府省市县乡地方各级人民政府省长（主席）、市长、县长、乡长负责制。省长（主席）、市长、县长、乡长负责制。2

18、2、职能机关：、职能机关：局部性、专业性特征局部性、专业性特征 负责专业行政事务的执行机关，对上听命，对下行使负责专业行政事务的执行机关，对上听命，对下行使 国务院的各部委及直属机构，各级政府的厅（局）处科国务院的各部委及直属机构，各级政府的厅（局）处科 Public Administration 3 3、辅助机关：、辅助机关：综合性办事机关综合性办事机关 直接听命于行政首长的指挥和要求。它对各专业行政职能部门直接听命于行政首长的指挥和要求。它对各专业行政职能部门没有直接指挥和监督的权力，但在授权条件下可以代表行政首没有直接指挥和监督的权力，但在授权条件下可以代表行政首长行使权力。长行使权力。

19、分为：综合性（如办公厅室）、专业性（如人事、财务部门）、分为：综合性（如办公厅室）、专业性（如人事、财务部门）、政务性（政策调研室）、事务性（机关事务管理局或行政处）政务性（政策调研室）、事务性（机关事务管理局或行政处）4 4、幕僚机关、幕僚机关(智囊团）智囊团）由具有权威的专家学者和富有经验的资深政府官员组成，专由具有权威的专家学者和富有经验的资深政府官员组成，专 门为政府出谋划策和对政策方案提供论证的行政机关。（上门为政府出谋划策和对政策方案提供论证的行政机关。（上 海市政府发展研究中心）海市政府发展研究中心）Public AdministrationPublic Administrati

20、on国务院国务院省级人民政府省级人民政府发展研究中心发展研究中心市或县级人民政府市或县级人民政府各部委各部委办公厅办公厅研究室研究室行政公署行政公署区公所区公所/街街道办事处道办事处乡镇（街道）人民政府乡镇（街道）人民政府各局科各局科办公室办公室各厅局各厅局政策研究室政策研究室领导机关领导机关职能机关职能机关咨询机关咨询机关派出机关派出机关辅助机关辅助机关Public Administration第二节第二节 静态的行政组织静态的行政组织 一、行政组织的结构一、行政组织的结构二、行政组织的体制二、行政组织的体制Public Administration一、行政组织的结构一、行政组织的结构（一）

21、行政组织结构的含义（一）行政组织结构的含义结构是组织的基本属性之一。组织的性质不仅取决结构是组织的基本属性之一。组织的性质不仅取决于它的构成要素，而且也取决于它的结构方式。于它的构成要素，而且也取决于它的结构方式。行政组织结构是机关组织各部门和各层级之间所建行政组织结构是机关组织各部门和各层级之间所建立的一种相互关系的模式。即立的一种相互关系的模式。即行政组织各要素的配合和行政组织各要素的配合和排列组合方式，包括行政组织各成员、单位、部门和层级之排列组合方式，包括行政组织各成员、单位、部门和层级之间的分工协作，以及联系、沟通方式等。间的分工协作，以及联系、沟通方式等。Public Admini

22、stration（二）行政组织的结构类型（二）行政组织的结构类型行政组织的纵向结构行政组织的纵向结构层级化层级化 行政组织的纵向分工，是行政组织内部各层级之间的纵向等行政组织的纵向分工，是行政组织内部各层级之间的纵向等级模式。级模式。行政组织的横向结构行政组织的横向结构职能化职能化/部门化部门化 行政组织内同级行政机构之间和机构内部各同级部门之间平行政组织内同级行政机构之间和机构内部各同级部门之间平衡分工、相互合作与协调的关系模式。衡分工、相互合作与协调的关系模式。Public Administration 行政组织的纵向结构行政组织的纵向结构行政层次行政层次和和行政幅度行政幅度行政层次：组织

23、的纵向等级结构和层级数目。一般包括有高、行政层次：组织的纵向等级结构和层级数目。一般包括有高、中、低和基层四个层次。中、低和基层四个层次。行政幅度：一个层次的行政机构或一位行政领导直接有效控制行政幅度：一个层次的行政机构或一位行政领导直接有效控制下级机构和人员的数目。下级机构和人员的数目。行政层次与行政幅度成行政层次与行政幅度成反比关系反比关系 其他影响行政幅度的因素其他影响行政幅度的因素如，组织内权责划分制度、组织成员如，组织内权责划分制度、组织成员的素质、组织机构的合理化及社会设备的先进程度的素质、组织机构的合理化及社会设备的先进程度Public Administration 行政组织的横

24、向结构行政组织的横向结构按地域划分按地域划分 如全国有如全国有3434个省级行政单位个省级行政单位按管理职能划分按管理职能划分 如综合部门、职能部门和直属部门如综合部门、职能部门和直属部门按管理程序划分按管理程序划分 如决策、执行、监督、辅助等部门如决策、执行、监督、辅助等部门Public Administration组织结构形式改革的新特征：组织结构形式改革的新特征：扁平化：扁平化：团队化：团队化：层级制垂直结构层级制垂直结构以团队为中心的过程化组织模式以团队为中心的过程化组织模式Public Administration二、行政组织的体制二、行政组织的体制（一）行政组织体制的涵义（一）行政

25、组织体制的涵义 行政组织体制指行政组织结构中各层级、各部门之间行政组织体制指行政组织结构中各层级、各部门之间行政关系制度化的表现形态，具体可以说是政府系统内部行政关系制度化的表现形态，具体可以说是政府系统内部行政权力的划分、政府机构的设置以及运行等各种关系制行政权力的划分、政府机构的设置以及运行等各种关系制度化的表现形式。度化的表现形式。Public Administration（二）具体形式（二）具体形式 1 1、首长制和委员会制首长制和委员会制:依据行政决策和承担行政责任的依据行政决策和承担行政责任的人数多少来划分。人数多少来划分。首长制：首长制：指行政组织最高决策和管理权力由行政首长指行

26、政组织最高决策和管理权力由行政首长个人行使并负责的组织体制。（以美国总统制为典型）个人行使并负责的组织体制。（以美国总统制为典型）优点优点:权力集中，责任明确，决策与行动迅速；权力集中，责任明确，决策与行动迅速；缺点：容易造成独断专行、缺少监督制约机制。缺点：容易造成独断专行、缺少监督制约机制。Public Administration 委员会制：委员会制：行政组织决策和管理权由若干人组成行政组织决策和管理权由若干人组成的委员会共同行使，按少数服从多数的原则集体决定的委员会共同行使，按少数服从多数的原则集体决定、共同负责的组织体制。（以瑞士为典型）。、共同负责的组织体制。（以瑞士为典型）。优点

27、：决策能集思广益，防止专断。优点：决策能集思广益，防止专断。缺点：权责不明，决策迟缓，效率低下。缺点：权责不明，决策迟缓，效率低下。Public Administration 2 2、集权制和分权制：集权制和分权制：依据行政组织上下级职权的大依据行政组织上下级职权的大小来划分的。小来划分的。集权制：集权制：指行政组织的一切事务的决定权力集指行政组织的一切事务的决定权力集中于上级，下级处于被动受控地位，凡事都依据上中于上级，下级处于被动受控地位，凡事都依据上级命令或指示办理的组织体制。级命令或指示办理的组织体制。优点：政令统一，统筹全局，指挥灵便。优点：政令统一，统筹全局，指挥灵便。缺点：易滋生

28、官僚主义，挫伤下级积极性。缺点：易滋生官僚主义，挫伤下级积极性。Public Administration 分权制分权制：行政组织中的下级机关在其管辖范围：行政组织中的下级机关在其管辖范围内有很大的自主权，上级对下级在权限范围内的事内有很大的自主权，上级对下级在权限范围内的事不加过多干涉的组织体制。不加过多干涉的组织体制。优点：能充分发挥下级组织的主动性和积极性，因优点：能充分发挥下级组织的主动性和积极性，因地制宜地处理问题。地制宜地处理问题。缺点：如果权力过于分散，则会破坏政令统一，导缺点：如果权力过于分散，则会破坏政令统一，导致下级各自为政，形成本位主义。致下级各自为政，形成本位主义。Pu

29、blic Administration3 3、完整制与分离制：完整制与分离制：依据同一层次上的各个行政组依据同一层次上的各个行政组织所受上级指挥和控制的异同。织所受上级指挥和控制的异同。完整制指同一层次的各行政组织或同一行政组织各完整制指同一层次的各行政组织或同一行政组织各机构只受同一上级组织或同一首长指挥、控制与监机构只受同一上级组织或同一首长指挥、控制与监督的组织体制。分离制恰好相反。督的组织体制。分离制恰好相反。优点优点缺点缺点完整制完整制指挥统一、责任明确、步调一致、统筹全局缺乏监督、容易专断、下级失去积极性分离制分离制相互制约、防止专断易于 发挥积极性责任不明、推卸扯皮Public

30、Administration4 4、层级制和职能制层级制和职能制:行政组织内部各机构功能与性行政组织内部各机构功能与性质来划分质来划分 层级制：层级制：指行政组织纵向分为若干个层次，每个指行政组织纵向分为若干个层次，每个层次的工作性质相同，但管辖范围从上到下依次层次的工作性质相同，但管辖范围从上到下依次缩小的组织体制。缩小的组织体制。职能制：职能制：指行政组织同一层级横向划分为若干个指行政组织同一层级横向划分为若干个部门，每个部门的任务性质相同，但互不统属、相互部门，每个部门的任务性质相同，但互不统属、相互分工合作的组织体系。分工合作的组织体系。Public Administration 层级

31、制层级制部长A局长B局长处长处长C局长处长处长处长处长Public Administration 职能制职能制首长 A部 B部a局 C部b局c局d局Public Administration我国的行政体制：我国的行政体制：行政首长负责制（行政首长负责制（19821982年开始）年开始）典型的集权制典型的集权制完整制完整制以层级制为基础的直线职能制以层级制为基础的直线职能制Public Administration5、矩阵组织结构矩阵组织结构和立体多维组织体制和立体多维组织体制 以完成某项任务为目的的临时性动态组织总经理副总生产部副总市场部副总财务部副总计划部项目A经理项目B经理项目C经理Pub

32、lic Administration第三节第三节 动态的行政组织动态的行政组织 二、行政组织的冲突二、行政组织的冲突三、行政组织的发展三、行政组织的发展一、行政组织的气候一、行政组织的气候Public Administration一、行政组织气候一、行政组织气候u组织气候是指因组织成员的观念、情感、人格、态度组织气候是指因组织成员的观念、情感、人格、态度等心理因素而产生的普遍且持久的组织气氛。等心理因素而产生的普遍且持久的组织气氛。u一种主观心理层面，不同学者提出不同的衡量尺度。一种主观心理层面，不同学者提出不同的衡量尺度。Public Administration二、行政组织的冲突二、行政组

33、织的冲突（一）组织冲突的含义（一）组织冲突的含义 组织冲突是指一个组织内部成员之间、成员和组织之组织冲突是指一个组织内部成员之间、成员和组织之间、组织中不同团体之间，由于利益上的矛盾或认识间、组织中不同团体之间，由于利益上的矛盾或认识上的不一致而造成的彼此抵触、争执或攻击的组织行上的不一致而造成的彼此抵触、争执或攻击的组织行为。为。四要素：敌对者、斗争、目标或利益、交互行为四要素：敌对者、斗争、目标或利益、交互行为 “适度的冲突是组织进步的动力适度的冲突是组织进步的动力”。组织冲突组织变革组织的生存与发展组织适应Public Administration（二）组织冲突的必然性（二）组织冲突的必

34、然性l个人差异个人差异l专业分工专业分工l非正式组织的存在非正式组织的存在Public Administration（三）组织冲突的类型（三）组织冲突的类型l 个人冲突（角色冲突和个人之间的冲突）个人冲突（角色冲突和个人之间的冲突）l 个人与团体之间的冲突（目标的冲突）个人与团体之间的冲突（目标的冲突）l 团体之间的冲突团体之间的冲突 解决办法：解决办法：面对问题解决问题、润滑双方分歧、强迫执行面对问题解决问题、润滑双方分歧、强迫执行Public Administration三、行政组织的发展三、行政组织的发展 组织发展是组织自我更新的持续过程组织发展是组织自我更新的持续过程Public Ad

35、ministration第四节第四节 非正式组织非正式组织 u非正式组织是组织内的若干成员由于生活接触、感非正式组织是组织内的若干成员由于生活接触、感情交流、情趣相近、利害一致、未经人为设计而产情交流、情趣相近、利害一致、未经人为设计而产生的交互行为和共同意识，并由此行成自然的人际生的交互行为和共同意识，并由此行成自然的人际关系。关系。u首次提出非正式组织理论：巴纳德首次提出非正式组织理论：巴纳德u对非正式组织的研究起源于霍桑实验对非正式组织的研究起源于霍桑实验Public Administration形成原因：形成原因：u个人经历因素个人经历因素u个人兴趣爱好个人兴趣爱好u个人价值观念因素个人价值观念因素u社交因素社交因素u共同利害因素共同利害因素Public Administration非正式组织的功能非正式组织的功能