保障农民工工资支付条例建设单位的职责清单解读最新.docx

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1、保障农民工工资支付条例建设单位的职责清单解读2020年5月1日起正式施行的保障农民工工资支付条例（下称“支付条例”），设专章规定了工程领域农民工工资保障问题，该条例通过工程款支付担保制度、人工费用的分账管理制度、拖欠农民工工资代付清偿制度、联合惩戒制度等多项制度，强化建设单位在保障农民工工资支付上的项目主体责任。通过对支付条例相关制度的梳理，笔者分析对建设单位会产生哪些影响？供建设单位参考，以便提前采取应对措施，做到有备无患。一、开工建设前应满足施工所需资金安排根据支付条例第二十三条规定，建设单位应当有满足施工所需的资金安排。没有满足施工所需的资金安排的，工程建设项目不得开工建设；依法需要办理

2、施工许可证的，相关行业工程建设主管部门不予颁发施工许可证。政府投资项目所需资金，应当按照国家有关规定落实到位，不得由施工单位垫资建设。建设单位的资金问题，根据国家工程建设项目审批制度改革的要求，已逐渐从事前监管转变为事中事后监管。对此，支付条例延续了2019年修订的建筑法之要求，将“有满足施工所需要的资金安排”作为项目开工建设的前提。根据支付条例的要求，建设单位在领取施工许可证前必须确认建设资金来源并提供建设资金已经落实的承诺书。在建设资金不到位的情况下，建设单位可能承担如下民事和行政方面责任：民事责任方面：因建设资金未到位而影响施工许可证的办理、导致延期开工的，会产生相应违约责任的风险。此外

3、，因资金安排问题导致农民工工资支付迟延的，政府要求建设单位在未结清工程款范围内先行垫付各施工单位拖欠的农民工工资。行政责任方面：根据支付条例第五十九、六十一条规定，在建设单位建设资金不到位而导致拖欠农民工工资的情况下，建设单位负责人将受到行政处罚；当建设项目为政府投资项目时，不仅建设单位负责人，而且相关责任部门、责任人都要受到行政处罚。二、建筑单位支付担保法定化支付条例第二十四条第一款规定：“建设单位应当向施工单位提供工程款支付担保。”这是我国第一次在行政法规层面上明确要求建设单位提供支付担保。在支付条例实施前，国家层面曾出台多部政策文件，在全国推行工程款支付担保制度，但由于政策文件的效力层级

4、较低，支付担保制度在工程实践中并未得到有力执行，此次国家在行政法规的高度再次对支付担保制度作出明确要求。在支付条例实施后，对于施工项目，建设单位向施工单位提交支付担保将成为建设单位的一项法定义务，建设单位必须履行，否则将面临法律责任。民事责任方面：若建设单位未提供支付担保，导致项目无法开工、无法获得施工许可证，施工单位可能会拒绝施工，并向建设单位主张工期、费用索赔。行政责任方面：依据支付条例第四十九条及第五十七条规定，建设单位未依法提供工程款支付担保或者政府投资项目拖欠工程款，导致拖欠农民工工资的，政府有权限制其新建项目，并计入信用记录，纳入国家信用信息系统进行公示。因此，拖欠农民工工资的，可

5、能会影响建设单位的信用体系，进而导致其在融资、贷款、服务准入、金融交易等领域受到不利影响。为避免这种系统性风险、防止施工单位在工程款存在争议时以此作为砝码，我们建议：第一，建设单位应提前与银行等金融机构做好沟通，关注支付担保的办理条件、成本以及对征信系统的影响。第二，支付条例并未强调支付担保与履约担保的对等关系，建设单位可考虑对保函进行合理安排，并在施工合同中加以匹配设置，优化支付担保机制，尽量降低法律风险。三、工程款项的分账制度，人工费用专款专用支付条例第二十四条、第二十九条和第三十五条规定创立了工程款项的分账制度，即要求人工费用与其他工程款分别拨付，人工费用至少要按月拨付至农民工工资专用账

6、户；并且，实施风险隔离机制，即建设单位不得因工程争议不拨付人工费用。这就在源头上解决了农民工工资“哪里来”的问题。支付条例实施后，建设单位应当在施工合同或人工费分账管理协议中对人工费支付周期、支付比例、支付办法等作出约定，并按月将工程进度款中的人工费部分单独分列出来，足额拨付至农民工工资专用账户。如果建设单位拖欠施工单位的工程款，就存在政府要求建设单位先行垫付拖欠农民工工资的风险，进而引发建设单位超付风险。为降低该等风险，建议建设单位可在支付进度款时优先向施工单位依法开设的农民工工资专用账户足额支付当期人工费，再支付其他应付价款，保证进度款不超付。行政责任方面，可能会影响建设单位的信用体系。

7、四、清偿责任跨越合同的相对性关系支付条例第二十九条、第三十六条和第三十七条规定确定了建设单位的先行垫付机制和直接清偿责任。（一）先行垫付。支付条例第二十九条规定，建设单位未及时拨付工程款导致农民工工资拖欠的，建设单位应以未结清的工程款为限先行垫付。但是支付条例未明确“未结清的工程款”的界定，关于先行垫付机制，司法实践中，部分法院参照相关规定进行了裁判，但是，就“未结清的工程款”理解尚未形成统一认识。有些法院认为，“未结清的工程款”是指工程款没有结算完毕，建设单位先行垫付后可从后续款项中扣除；有些法院则认为，“未结清的工程款”是指欠付工程款，只要不存在欠款，建设单位即没有垫付义务。笔者倾向于认为

8、，将“未结清的工程款”界定为“欠付工程款”更为合适。但是，实践中，不排除行政部门和司法机关做扩大解释的可能，特别是对“垫付”的理解上，很可能被理解为建设单位本没有或不一定有付款义务，而预先代为支付。为了统一裁判标准，有待有关部门进一步明确。需要特别说明的是，实践中，即便建设单位不存在欠付工程款，但项目出现农民工讨薪、上访等情况时，建设单位经常会直接向劳务分包单位或农民工支付工程款或工资。由于没有做好证据保留，会产生大量争议。例如（2019）最高法民终262号案中，建设单位预先支付了实际施工人或农民工工资并要求在工程款中扣除，但均因举证不充分而在诉讼中陷入被动。为此，我们建议建设单位创造并保留有

9、关款项代付的证据资料，以便在后续工程款中抵销。（二）直接清偿。支付条例第三十六条、第三十七条规定，建设单位将建设项目违法发包给无相应资质的主体或建设项目本身违法，导致农民工工资拖欠的，建设单位均需要直接清偿。出现违法发包情形，不论建设单位是否欠付施工单位的工程款、是否按合同约定及时足额支付了人工费，建设单位都应承担清偿责任。结语：支付条例作为专门保护农民工权益的特别立法，是近年来治理欠薪工作成功经验的制度化提升，其全过程制度建设的要求，对建设单位工程管理、资金周转、信用体系构建等都是新的考验，也为建筑市场秩序的优化和规范化发展提供了契机。支付条例的实施，势必会对传统建筑市场的工程款支付模式形成一定的冲击，对规范农民工工资支付行为和遏制农民工工资拖欠问题起到强有力的积极作用，同时推动示范合同及相关配套文件的修改。建设单位应该针对支付条例实施的新型情况尽早做出防范，以规避相关风险。