行政程序视角下的社会管理.docx

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1、 行政程序视角下的社会管理 一、行政程序:行政行为正值性证明的过程 “实体”关注打算的内容，而“程序”则关注形成打算的过程。本文所指行政程序属于一种现代法律程序，是行政主体行使行政权力、做出详细行政行为所遵循的程序，是行政权的运行程序。由于行政权力属于公权力领域，且政府与公民之间的行政关系是一种支配与被支配的关系，行使行政权力必需被视为一种理性与公正的活动。如前所述，现代法治国家肯定程度上是“规章统治”，即行政法治。从实体上限制行政权的近代行政法逐步被“新一代行政法治”替代，法学界成认需要授予行政机关以强大行政权的同时，就如何标准和制约行政权的行使及实体结果正值性证明达成全都，即充分利用正值行

2、政程序制度。然而，行政程序并不必定就是“正值行政程序”。高秦伟将推断行政程序正值性的模式划分为肯定工具主义模式、相对工具主义模式、经济效益模式、程序本位模式和整合推断模式。因整合推断模式以实现“最低限度的公正”作为价值的关键所在，而这种“最低限度的公正”囊括了“公正是否作为义务”、“当事人是否受告知”、“当事人是否有表达意见或为自己辩论的时机”和“行政行为实施者有没有说明理由”等内涵。整合推断模式亦因此而被视为优于前面四种推断模式。详细而言，整合推断模式整合的内容包含四组参数:程序外在价值与内在价值;程序正义与实体正义;个人权利与公共利益;公正与效率。整合推断模式对行政程序进展评判时，将对四组

3、参数进展取舍选择，即放弃任何价值，均需足够充分的正值理由进展说明;任何一种价值的选择要使程序满意最低限度的公正;取舍应符合人们合法预期等。以“最低限度的公正”作为推断行政程序正值的核心标准，详细行政行为实施者对行政行为进展理由说明，并告知当事人有表达意见与异议或为自己辩护的权利，且能够被公正地听取。实际上是一种“权利权力”良性互动关系，行政程序在主体公平参加根底上将选择与承诺结合起来，并通过程序保障权利，制约或防止权力可能消失的恣意、专断，进一步利用权利的保障获得行政程序的正值性证明。约翰罗尔斯指出并说明:社会正义离不开公正的法律程序，而法律取决于肯定形式的正值程序。程序独立价值理论者强调程序

4、价值是通过程序本身而不是程序结果表达出来，并提出“只有从正值程序中产生的结果才有最大可能是正确的，而从非正值程序中产生的结果不能视为正确”的论断。我们暂且就“这些学者是否把行政程序推向极端”不管，但可以认为正值行政程序是一种表达自然正义的法律程序。随着行政权的扩张，行政系统获得强大权力。在行政权力可能侵害公民权利的假设和事实下，自然正义由司法领域引入行政领域，以标准与制约行政权，防止详细行政行为恣意，促使行政机关公正、公正、合法地行使行政权力，保障行政相对人的合法权益，如行政程序中听证制度的建立与完善。依据自然公正理论，行政听证制度的内容包含公民有在合理时间以前得到通知的权利，公民有了解行政机

5、关的论点和依据的权利，公民有为自己辩护的权利。显而易见，“权利”与“权力”并存于行政程序之中，且“权利”制约“权力”运行。在宪政理念下，民主、法治、人权分别构成了依法行政的制度前提、机制保障和价值追求，依法行政是民主行政、法治行政，并保障公民权益。建立法治国家主要路径选择乃是依法行政，依法行政要求合法行政、合理行政、程序正值、高效便民、诚恳守信和权责统一，其中，行政程序合法是合法行政内容之一，程序正值则包括行政程序公开和当事人参加。这些要求除了实体法作出内容性的规定外，更重要的是需要正值行政程序的程序性标准与保障。法治国家是中国法治建立的目标与抱负，但中国有“重实体、轻程序”传统，且“法治国家

6、”建立起步晚，行政程序法治化、公开度偏低，行政程序正值性、公正性尚待提高。如何利用正值行政程序标准行政权力和保障公民合法权益，既是我国行政立法价值选择的问题，又是依法行政、建立法治国家值得探讨的领域。公众之所以对政府行政过程表现出“不信、不满、不服”的心理状态，与我国政府系统长期封闭，公众游离于行政程序之外，导致政务透亮性缺乏、程序公正性欠缺不无关系。正如“价值表达理论”提出的“集体价值理论”所强调的那样:一个导致不公正结果的打算只是一个个案，而不公正的程序是一种普遍的、长期的制度安排，反映一个集体或社会的价值系统。因此，一个正值的行政程序是保证结果普遍公正的要件。宪法根本任务之一是厘清人民与

7、行政之间的根本关系，公民的根本权利划定了干预行政授权的界限，引导裁量权的行使，重构许可要件，当根本权利冲突的解决成为问题时，行政程序扮演着显著的角色。由于行政程序担当了行政行为正值性证明的使命，而这种正值性证明则是公众承受、认可政府行为的前提。结果普遍公正提升了政府行为被承受、认可的程度，进而推动社会治理状况的改善。 二、公众参加社会治理:行政程序吸纳社会意见的过程 在国家与社会关系的制度安排下，国家在社会治理中扮演主导角色，即国家以垄断形式向社会供应根本的运行制度与规章，并制定相应的社会进展目标。这些目标的实现，通常以行政系统的运行作为根底和前提，但行政系统的详细行政行为并不是随便达成，而是

8、遵循肯定的程序和规章，这种程序与规章便是行政程序。行政程序便承载引导公民与政府理性对话、相对方权利对行政权进展必要制约的功能，行政程序的公正性在于注意相对方权利的爱护、对相对方参加权的保障。行政相对人参加表现为行政机关与行政相对人的协商、谈判与对话，行政程序结果建立在双方或多方合意根底上，其涉及行政程序参加权范畴，行政程序参加权乃是行政相对人在行政程序过程中，为了维护自身权利或权益，通过既定的行政程序就相关问题和事实提出见解并公开说明，进而使行政程序结果的认定利于公众维护与猎取权益。一方面行政相对人以利益攸关者身份参加行政程序，使其具备了解程序过程的可能性，行政相对人处于更加理性的角度解释行政

9、程序结果，增加了行政程序结果的可承受性;另一方面，行政主体迫于法律责任与行政相对人的诉求，行政过程或行政行为更具开放性、透亮性和公正性，从而为防止权力滥用或恣意供应了有效的外部监视。这种程序性参加途径对于确立行政相对人的程序主体地位，认同行政机关的详细行政行为以及行政主体公正地行使公权力具有强大的推动力。作为一种法律程序，行政程序应具备法律程序具有的普遍形态，即“根据某种标准和条件整理争辩点，公正地听取各方意见，使当事人理解或认可后做出打算”。这说明，行政程序还是一种正值法律程序，这种正值法律程序要求最终的实体结果和产生实体结果的过程都应当是公正、正值的，但过程正值性直接影响着结果正值性的评价

10、，而“过程的公正集中表达在是否让被打算者参加其中”，即被打算者能否参加行政程序，或在行政程序中是作为独立主体存在还是作为权力支配的客体存在。公众参加政府社会治理的行政程序，表现为参加行政立法、参加详细行政行为等政府过程。公众参加行政立法是公众参加行政程序的最高形式，是公民“同意”的表现形式，公民视听从自己同意公共权力为一种义务，可解决对公共权力的听从问题。此外，“外需立法”替代“内生立法”趋势。“内生型”行政立法表现为具有行政立法权力的机关就某一领域做出“立法必要性、可行性”讨论，并进展行政立法，立法目的更多的是是否便利行政系统治理社会，而社会是否需要则被无视。“外需型”行政立法则不同，其立法

11、需求来源于行政立法机关外部，这些需求可能来自于无立法权的行政机关、事业单位、企业、民众、行业协会、民间团体等社会组织，行政立法成果更接近社会需要，是在向社会供应一种公共产品或效劳。“外生立法”适合于效劳型政府构建，并进展成为行政立法的趋势。公众参加详细行政行为是参加行政程序的最低标准，也是公众参加行政程序最常见的形式。详细行政行为分为行政执法行为、行政司法行为和其他行政方式，其内容涉及设定、变更、毁灭、确认行政相对人的权利与义务。因行政行为或多或少地触及了行政相对人的利益，为防止行政相对人甚至社会群体对行政行为的不满、抗议，行政主体在实施详细行政行为过程中，应设置公正、制度化的参加渠道。在制度

12、设计框架下，通过公众参加渠道，与行政相对人进展对话、协商、谈判、征求意见等。事实上，近年来中国公共生活领域的公众参加具有规模扩大、渠道增多趋势，公众参加社会治理已成为社会治理的热点，特殊是行政过程中的行政立法参加和行政决策参加备受关注，但效果并不抱负。由于现有治理构造中的体制性构造挤压了参加权、知情权、表达权、监视权的行使，而程序的非公正性、非透亮性、非标准性导致公众权利丢失，公众的法定权利被异化为“泡沫权利”。政府在社会治理过程中，应突出社会治理程序公开性、公正性与参加性，以保障个体与政府之间的交涉、对话等活动能够顺当进展，促进政府与公民之间的良性互动，在政府与公众之间达成合意，但交涉、对话

13、与协商的根底是行政程序。行政程序的参加性是公开性的要求，是行政过程和结果公正性、正义性的根底与保障。 三、结语 我国行政权的行使过分侧重行政目的，其过程和手段带有封闭性、任意性、非理性和非标准性。在社会转型时期，实体法需要对权利与义务进展重新配置，而社会变动性极其剧烈，政府系统又主导着社会制度的变革，假如没有公正合理的程序对社会多种利益的重新配置与组合，就难以保障实体公正，甚至引发社会冲突，进而影响社会稳定。在社会治理过程中，应扩大公众参加社会治理的行政程序范围，并提高参加质量和水平，特殊是正值行政程序制度的设置与应用，可削减行政过程中行政机关与相对方之间的摩擦，增加相对方对行政机关的信任与合作意识。公众参加行政程序，一方面利用公众权利限制政府行使权力，防止政府侵权行为发生;另一方面，保证了程序公正、公正，保障了公众的参加权、表达权、知情权和监视权。同时，这种公众参加吸纳了公众的偏好、意见、价值等，在肯定程度上消解了群众对政府“不信、不满、不服”的心理状态，提高了政府行政行为及其结果的认可性，削减了政府机关与相对人以及社会群体之间的摩擦与冲突。 ：杨祖德单位：广西大学公共治理学院